Hoppa yfir valmynd

969/2021. Úrskurður frá 5. febrúar 2021.

Úrskurður

Hinn 5. febrúar 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 969/2021 í máli ÚNU 20110024.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 19. nóvember 2020, kærði A, fréttamaður á RÚV, ákvörðun Borgarskjalasafns um að synja beiðni hans um aðgang að upplýsingum um málefni vistheimilisins Arnarholts.

Kærandi óskaði með tölvupósti eftir aðgangi að skjölum um Arnarholt frá árunum 1983 og 1984 sem varðveitt eru í málasafni Borgarspítalans hjá Borgarskjalasafni, þ. á m. 17 blaðsíðna vitnaleiðslum yfir starfsfólki vistheimilisins Arnarholts sem fram fóru í janúar og febrúar árið 1984.

Með tölvupósti, dags. 18. nóvember 2020, var beiðni kæranda svarað. Í svarinu var kæranda annars vegar tilkynnt um að veittur yrði aðgangur að hluta þeirra gagna sem óskað var eftir þar sem búið var að afmá allar viðkvæmar persónuupplýsingar. Hins vegar var kæranda synjað um aðgang að 17 blaðsíðna vitnaleiðslum úr málasafni Borgarspítalans með vísan til þess að innihald gagnanna varðaði viðkvæmt starfsmannamál sem sanngjarnt og eðlilegt væri að leynt færi, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn.

Í kæru er því lýst að fréttastofa RÚV hafi að undanförnu fjallað ítarlega um málefni Arnarholts á Kjalarnesi á árum áður. Vísað er til þess að svo virðist sem heimilisfólk þar hafi sætt ómannúðlegri meðferð á heimilinu árum eða áratugum saman. Fréttastofa hafi aflað fjölmargra gagna og meðal annars fengið afhentar vitnaleiðslur yfir starfsfólki heimilisins. Tekið skuli fram að gögnin sem fréttastofa hafi undir höndum stafi ekki frá opinberum aðilum. Í þeim gögnum hafi verið mikið af persónugreinanlegum upplýsingum sem fréttastofa hafi afmáð í umfjöllun sinni. Eftir fyrstu umfjöllun fréttastofu um málið hafi komið í ljós að töluvert magn gagna sem varða Arnarholt væru til hjá Borgarskjalasafni Reykjavíkur sem hafi veitt fréttastofu aðgang að ýmsum gögnum. Í fréttum RÚV hafi hins vegar aðallega verið fjallað um ómannúðlega meðferð á heimilinu til ársins 1971, þegar geðdeild Borgarspítalans tók heimilið yfir. Nú hafi hins vegar komið í ljós að allt til ársins 1983, og jafnvel lengur, hafi logað ófriðarbál á heimilinu. Árið 1983 hafi starfsfólk skrifað undirskriftarlista, þar sem þess var krafist að ónefndum starfsmanni á heimilinu yrði vikið frá störfum. Í fórum Borgarskjalasafns séu 17 blaðsíður sem hafi að geyma það sem fram fór í þessum viðtölum við starfsmenn.

Í kæru kemur fram að fréttastofa telji mikilvægt að henni verði veittur aðgangur að umræddum gögnum þar sem líklega sé hægt að greina hvort aðbúnaður heimilismanna í Arnarholti hafi enn verið slæmur árið 1983, 12 árum eftir að geðdeild Borgarspítalans tók heimilið yfir. Hafi svo verið eigi þær upplýsingar erindi við almenning.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Borgarskjalasafni Reykjavíkur með bréfi, dags. 25. nóvember 2020, og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna kærunnar og afritum af gögnum sem hún lýtur að.

Í umsögn Borgarskjalasafns Reykjavíkur, dags. 27. nóvember 2020, kemur fram að réttur kæranda til aðgangs að umbeðnum skjölum sé takmarkaður af 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014 en þar segi að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhags- eða einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari nema sá samþykki sem í hlut á. Þegar fram komi beiðni um aðgang að slíkum gögnum sé þannig líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum, er þá varða, sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni. Þá er tekið fram að yfirlýstur tilgangur gagnaleitar kæranda sé að greina hvort aðbúnaður heimilismanna í Arnarholti hafi enn verið slæmur árið 1983, 12 árum eftir að geðdeild Borgarspítalans tók heimilið yfir. Að mati Borgarskjalasafns varði umbeðnar vitnaleiðslur viðkvæmt starfsmannamál sem teljist trúnaðarmál og óheimilt sé að veita aðgang að gögnum um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Slíkt samþykki liggi ekki fyrir.

Umsögn Borgarskjalasafns Reykjavíkur var kynnt kæranda með bréfi, dags. 27. nóvember 2020, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.

Í athugasemdum kæranda sem bárust nefndinni með tölvupósti, dags. 30. nóvember 2020, er lögð áhersla á mikilvægi þess að upplýst verði um það hvort starfsemi heimilisins hafi batnað í kjölfar þess að geðdeild Borgarspítalans tók við stjórn þess eða hvort aðbúnaður heimilismanna hafi enn verið slæmur á þeim tíma sem umbeðin gögn fjalla um. Vitnaleiðslurnar séu helsta og í raun eina gagnið sem varpað geti ljósi á þetta efni, sem almenningur hafi lögmæta hagsmuni af því að verði upplýst og fjallað um opinberlega. Í umsögninni kemur einnig fram að því sé ekki mótmælt að í vitnaleiðslunum kunni að vera að finna upplýsingar sem teljist til einkamálefna einstaklinga í skilningi 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014, þ.e. einkum þeirra starfsmanna sem báru vitni um aðbúnað á heimilinu. Þá er einnig bent á að samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga nr. 77/2014 sé heimilt að veita takmarkaðan aðgang að umbeðnum gögnum og afmá persónugreinanlegar upplýsingar. Slík niðurstaða væri mun betur til þess fallin að styðja við hlutverk kæranda samkvæmt fjölmiðla- og upplýsingalögun en hin kærða ákvörðun um að synja um aðgang að umbeðnum gögnum að öllu leyti.

Loks vísar kærandi til tjáningarfrelsisákvæðis 73. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í því sambandi er vísað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hafi í dómaframkvæmd sinni staðfest að takmarkaður upplýsingaréttur geti falist í síðarnefnda ákvæðinu, þ.e. að ákvæðið geti tryggt rétt til aðgangs að upplýsingum jafnvel þótt hann sé ekki tryggður með lögum að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Skilyrði þessi séu að tilgangur beiðninnar sé að beiðandi geti nýtt sér frelsi til að taka við og dreifa upplýsingum til annarra, að umbeðnar upplýsingar varði almannahagsmuni, að hlutverk beiðanda sé að taka við upplýsingum og dreifa þeim til almennings og loks að upplýsingarnar séu fyrirliggjandi. Að mati kæranda eigi öll skilyrðin við um beiðni hans til Borgarskjalasafns og leiði til þess að ákvæði 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014 geti ekki staðið í vegi fyrir rétti hans til aðgangs að umbeðnum gögnum.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslum Borgarskjalasafns.

Borgarskjalasafn er héraðsskjalasafn sem fellur undir lög um opinber skjalasöfn nr. 77/2014. Um beiðni kæranda gilda því ákvæði V. kafla laganna, en í 1. mgr. 25. gr. kemur fram að opinberu skjalasafni sé skylt, sé þess óskað að veita almenningi aðgang að skjölum þegar liðin eru 30 ár frá því að þau urðu til enda gildi ekki þær takmarkanir um skjalið sem fram koma í lögunum. Er þá miðað við síðustu innfærslu eða síðasta bréf afgreidds máls. Heimilt er að miða við tilurð skjals ef meðferð máls hefur dregist á langinn hjá stjórnvaldi eða ríkar ástæður mæla með því. Ljóst er að þau gögn sem beiðni kæranda snýr að urðu til fyrir það tímamark.

Í 2. mgr. 25. gr. segir að ef takmarkanir samkvæmt lögunum eigi aðeins við um hluta skjals skuli veita aðgang að öðru efni skjalsins ef unnt er að skilja upplýsingar, sem falla undir undantekningar, frá þeim upplýsingum sem veita má aðgang að.

Í 1. mgr. 26. gr. laganna kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhags- eða einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari nema sá samþykki sem í hlut á. Í málinu reynir því á hvort hagsmunir þeirra einstaklinga sem um er fjallað eða getið er í umræddum gögnum í vörslu Borgarskjalasafns vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að gögnunum. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 77/2014 kemur fram að ákvæðið sé sambærilegt við ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir um 9. gr.:

„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“

Þá segir:

„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál.

Úrskurðarnefndin telur að almenningur hafi hagsmuni af því að fá upplýsingar um hvernig meðferð þeirra sem vistaðir eru á opinberum stofnunum er háttað og þann aðbúnað og þjónustu sem þeim er veittur. Í gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um slíka starfsemi, t.d. í tilefni úttektar eða athugunar á starfseminni eða einstaka þáttum hennar, geta þó komið fram upplýsingar sem óheimilt er að veita aðgang að, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014.

Sem fyrr segir var synjun Borgarskjalasafns byggð á því að um viðkvæmt starfsmannamál væri að ræða sem óheimilt væri að veita aðgang að nema samþykki þess sem í hlut ætti lægi fyrir. Að öðru leyti verður ekki séð að tekin hafi verið rökstudd afstaða til beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Í því sambandi skal tekið fram að í lögum nr. 77/2014 er ekki að finna sérstakt ákvæði sem takmarkar rétt almennings til aðgangs að málefnum starfsmanna eins og er að finna í 7. gr. upplýsingalaga. Af þeim sökum telur úrskurðarnefndin að Borgarskjalasafni hafi ekki verið fær sú leið að synja beiðni kæranda á þeim grundvelli að um viðkvæmt starfsmannamál væri að ræða án þess að leggja sjálfstætt mat á umbeðin gögn með hliðsjón af sjónarmiðum 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, sem rakin eru hér að framan.

Þá verður ekki heldur séð af gögnum málsins að leitað hafi verið samþykkis þess aðila sem um er fjallað í gögnunum áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Ákvæði laga nr. 77/2014 gera ráð fyrir að áður en ákvörðun er tekin um aðgang að gögnum sem varðað geta einkahagsmuni geti stjórnvald skorað á þann sem upplýsingarnar varðar að veita samþykki sitt, sbr. 2. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefndin að Borgarskjalasafni hafi ekki verið heimilt að synja beiðni kæranda með vísan til þess að samþykki umrædds aðila lægi ekki fyrir án þess að óska sérstaklega eftir samþykki hans. Að svo búnu bar Borgarskjalasafni að taka rökstudda afstöðu til beiðninnar með hliðsjón af annars vegar afstöðu þess aðila sem í hlut á, að því gefnu að hann veitti ekki samþykki sitt, og hins vegar þeim sjónarmiðum sem leiða af 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni gagnanna sem beiðni kæranda lýtur að. Úrskurðarnefndin telur að þrátt fyrir að megintilgangur þess að ráðist var í viðtöl við þáverandi starfsfólk vistheimilisins hafi verið að leiða í ljós atriði tengd framgöngu tiltekins starfsmanns Arnarholts þá hafi þau jafnframt að geyma upplýsingar sem varpa ljósi á starfsemi vistheimilisins á þeim tíma. Úrskurðarnefndin telur jafnframt að ekki verði litið fram hjá því samhengi að áður höfðu fjölmiðlar greint frá upplýsingum um alvarlega misbresti í starfsemi þess. Í því ljósi er það mat úrskurðarnefndarinnar að almenningur kunni að hafi hagsmuni af því að kynna sér efni gagnanna. Eins og rakið er hér að framan verður hins vegar ekki séð að fullnægjandi mat hafi farið fram á því hvort og þá hvaða upplýsingar í gögnunum falli undir takmarkanir 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014 eftir atvikum með hliðsjón af afstöðu þess aðila sem fjallað er um í gögnunum. Í því sambandi tekur úrskurðarnefndin fram að ekki verður séð að í gögnunum sé að finna upplýsingar um viðkvæm einkamálefni þess starfsmanns sem einkum er fjallað um í viðtölunum, annarra starfsmanna eða sjúklinga sem leynt skuli fara.

Samkvæmt framangreindu er það mat úrskurðarnefndarinnar að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða á grundvelli 20. gr. upplýsingalaga. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin svo verulegum efnislegum annmörkum að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Borgarskjalasafn að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar. Það felur í sér að Borgarskjalasafn skori á þann sem upplýsingarnar varða að upplýsa hvort hann telji að þær eigi að fara leynt og taki að svo búnu rökstudda afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að þeim með hliðsjón af 1. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014. Úrskurðarnefndin tekur fram í ljósi þeirra hagsmuna sem eru undir í málinu að rétt sé að Borgarskjalasafn taki við meðferð málsins afstöðu til þess hvort rétt sé að afmá persónugreinanlegar upplýsingar úr gögnunum.


Úrskurðarorð:

Ákvörðun Borgarskjalasafns Reykjavíkur, dags. 18. nóvember 2020, um að synja kæranda um aðgang að 17 blaðsíðna vitnaleiðslum við starfsfólk Arnarholts sem fram fóru í janúar og febrúar árið 1984, er felld úr gildi og lagt fyrir Borgarskjalasafn að taka málið til nýrrar meðferðar.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigríður Árnadóttir Símon Sigvaldason













Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira