Hoppa yfir valmynd

1028/2021. Úrskurður frá 7. júlí 2021.

Úrskurður

Hinn 7. júlí 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1028/2021 í máli ÚNU 21030008.

Kæra og málsatvik

Með tölvupósti, dags. 9. mars 2021, kærði A, synjun Borgarbyggðar á beiðni um aðgang að gögnum.

Með, tölvupósti, dags. 22. janúar 2021, óskaði kærandi eftir skýrslu KPMG til sveitarstjórnar Borgarbyggðar um skoðun á innra eftirliti og fjárhagskerfi ársins 2020 sem fjallað var um á fundi byggðarráðs sveitarfélagsins þann 7. janúar 2021.

Í svari sveitarfélagsins, dags. 9. mars 2021, var vísað til þess að á 550. fundi byggðarráðs sveitarfélagsins sem fram fór 21. janúar 2021, hefði verið bókað að sveitarstjóri hefði lagt fram minnisblað um ástæður þess að fara bæri með skýrslu KPMG sem vinnuskjal og því trúnaðarmál. Einn meðlimur byggðarráðs lagði fram bókun þess efnis að hún teldi óásættanlegt að ekki væri hægt að greina frá helstu veikleikum og ábendingum sem sveitarfélaginu hefðu borist og tillögur að úrbótum. Eðlilegast væri að byggðarráð myndi greina íbúum í meginatriðum frá hverjar athugasemdirnar væru. Meirihlutinn ítrekaði að um vinnuskjal væri að ræða. Aflað hefði verið upplýsinga hjá KPMG um hvers vegna umrætt gagn innihéldi trúnaðarupplýsingar. Þau svör hefðu fengist að skjal af þessum toga gæti innihaldið upplýsingar um einstaka starfsmenn og annað sem féllu undir persónuvernd. Alvarlegustu athugasemdum yrðu gerð skil í skýrslu endurskoðenda sem lögð yrði fram opinberlega með endurskoðuðum ársreikningi.

Í svarinu kom loks fram að litið væri á gagnið sem vinnuskjal í skilningi 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þar sem verið væri að vinna að undirbúningi lokaskýrslu með ársreikningi sem birt yrði opinberlega að lokinni samþykkt hans. Af þeim sökum væri beiðni kæranda hafnað.

Í kæru kemur fram að talsverð óreiða hafi verið á framkvæmdum á vegum sveitarfélagsins sem lýsi sér m.a. í því að framkvæmdir hafi farið langt fram úr áætlunum. Ákvörðun um þær séu á ábyrgð stjórnenda sveitarfélagsins og því eðlilegt að upplýst sé hver beri ábyrgð á þeim. Þá dragi kærandi í efa að í skýrslunni sé að finna persónugreinanlegar upplýsingar. Því sé farið fram á að úrskurðarnefndin hlutist til um að kærandi fái umrædda skýrslu afhenta.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 15. mars 2021, var Borgarbyggð kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess farið á leit að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af umbeðnum gögnum.

Í umsögn Borgarbyggðar, dags. 23. mars 2021, kemur fram að á 550. fundi byggðarráðs sveitarfélagsins sem fram fór 21. janúar 2021, hafi sveitarstjóri lagt fram minnisblað um ástæður þess að fara bæri með skýrslu KPMG til stjórnenda sveitarfélagsins um innra eftirlit og fjárhagskerfi ársins 2020 sem vinnuskjal og því trúnaðarmál. Einn meðlimur byggðarráðs hafi lagt fram bókun þess efnis að hún teldi óásættanlegt að ekki væri hægt að greina frá helstu veikleikum og ábendingum sem sveitarfélaginu hefði borist og tillögur að úrbótum. Eðlilegast væri að byggðarráð myndi greina íbúum í meginatriðum hverjar athugasemdirnar væru. Meirihlutinn ítrekaði að um vinnuskjal væri að ræða. Þá er vísað til þess að aflað hafi verið upplýsinga hjá KPMG hvers vegna umrætt gagn innihaldi trúnaðarupplýsingar og að þau svör hafi fengist að skjal af þessum toga geti innihaldið upplýsingar um einstaka starfsmenn og annað sem falli undir persónuvernd. Alvarlegustu athugasemdunum muni verða gerð skil í skýrslu endurskoðenda sem lögð verði fram opinberlega með endurskoðuðum ársreikningi.

Þá sagði í umsögninni að afstaða sveitarfélagsins væri því að umrætt skjal teldist vinnuskjal í skilningi 8. gr. upplýsingalaga. Í skjalinu væri að finna ábendingar af ýmsu tagi sem verið væri að kalla eftir skýringum á af hálfu endurskoðenda. Í endurskoðunarskýrslu verði alvarlegustu athugasemdunum gerð skil og verði sú skýrsla gerð opinber.

Umsögn Borgarbyggðar var kynnt kæranda með bréfi dags. 24. mars 2021 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 25. mars 2021, er dregið í efa að skýrsla KPMG hafi að geyma persónugreinanlegar upplýsingar. Auk þess sem vísað er til þess að það ætti að vera einfalt mál að afmá persónugreinanlegar upplýsingar sé þeim til að dreifa. Athugasemdir endurskoðenda sveitarfélagsins um innra eftirlit og fjárhagskerfi geti ekki verið einkamálefni meirihluta byggðarráðs heldur mál allra íbúa sveitarfélagsins, ekki síst fyrir þær sakir að framkvæmdir og fjárhagslegt eftirlit með þeim sé farið úr böndunum hjá núverandi meirihluta. Bent er á að innra eftirlit og skipulag fjárhagskerfis bæjarfélagsins sé á ábyrgð yfirstjórnar sveitarfélagsins, bæjarstjórnar og byggðarráðs og bæjarstjóra en ekki almennra starfsmanna. Með því að loka á að bæjarbúar fái upplýsingar úr skýrslum KPMG sé líklega verið að loka á gagnrýni endurskoðenda sveitarfélagsins á vinnu meirihluta byggðarráðs og bæjarstjóra.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skýrslu KPMG til sveitarstjórnar Borgarbyggðar um skoðun á innra eftirliti og fjárhagskerfi. Synjun sveitarfélagsins er byggð á því að skýrslan teljist vinnugögn í skilningi upplýsingalaga.

Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna, sbr. 8. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 8. gr. eru vinnugögn skilgreind sem þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir að af orðalagi 1. mgr. leiði að til að skjal teljist vinnugagn þurfi almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum.

Séu gögn afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 8. gr. teljast einnig til vinnugagna gögn sem berast milli aðila sem falla undir gildissvið laganna samkvæmt I. kafla þegar einn sinnir ritarastörfum eða sambærilegum störfum fyrir annan, enda fullnægi þau að öðru leyti skilyrðum þeim sem fram koma í 1. mgr. 8. gr. Í athugasemdum við töluliðinn í frumvarpi því sem varð að lögunum kemur það eitt fram að raunhæft dæmi um tilvik sem falli undir þessa reglu sé þegar starfsmaður ráðuneytis sinnir ritarastörfum fyrir sjálfstæða úrskurðarnefnd.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér umrædda skýrslu KPMG. Í skýrslunni er að finna athugasemdir og ábendingar sem upp hafa komið við endurskoðun reikningskila sveitarfélagsins. Í henni er jafnframt að finna tillögur að úrbótum og viðbrögðum við þeim en í skýrslunni kemur m.a. fram að tilgangur hennar sé að meta þörf á frekari endurskoðunaraðgerðum við endurskoðun ársreikninga félagsins. Úrskurðarnefndin telur að þrátt fyrir að skjalið beri að vissu leyti með sér að geta verið undirbúningsgagn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls hjá sveitarfélagsinu uppfylli það ekki skilyrði upplýsingalaga fyrir því að teljast vinnugagn. Stafar það fyrst og fremst af því að gagnið uppfyllir ekki það skilyrði að hafa verið útbúið af stjórnvaldinu sjálfu en fyrir liggur að skýrslan var unnin af endurskoðunarsviði fyrirtækisins KPMG ehf.

Í ákvörðun Borgarbyggðar var vísað til þess aflað hafi verið afstöðu KPMG ehf. til þess hvers vegna umrætt gagn ætti að lúta leynd en gagnið er merkt sem „trúnaðarmál“. Úrskurðarnefndin telur af þessu tilefni rétt að taka fram að af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að réttur til aðgangs að upplýsingum er lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða laganna. Stjórnvaldi er því ekki fær sú leið að víkja frá ákvæðum þeirra með því að flokka tiltekin gögn sem trúnaðarmál eða vísa til þess að gagn sem stafar frá utanaðkomandi aðila sé merkt sem slíkt. Slíkt verður ekki gert nema upplýsingarnar falli ótvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum laganna. Það hefur því ekki þýðingu við úrlausn þessa máls þótt KPMG ehf. hafi í fyrsta lagi merkt upplýsingarnar sem trúnaðarmál og í öðru lagi lýst þeirri almennu afstöðu að skýrslur um innri endurskoðun kunni að hafa að geyma upplýsingar sem leynt eigi að fara. Almenn sjónarmið af þessum toga hafa ekki þýðingu við mat á því hvort gagn teljist uppfylla skilyrði upplýsingalaga fyrir því að teljast vinnugögn, heldur verður að skoða hvert gagn fyrir sig með tilliti til þess hvort upplýsingar í því falli undir einhver af þeim ákvæðum upplýsingalaga sem takmarka upplýsingarétt eða eftir atvikum sérlagaákvæði sem mæla fyrir um slíka takmörkun.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi engu að síður rétt í ljósi þess sem fram hefur komið af hálfu sveitarfélagsins að gögnin kunni að hafa að geyma trúnaðarupplýsingar að yfirfara gagnið með hliðsjón af því hvort takmarka ætti aðgang að því á grundvelli annarra undanþáguákvæða laganna, einkum 7. gr. og 9. gr. upplýsingalaga. Eins og áður segir er í skýrslunni að finna almennar athugasemdir og ábendingar um atriði sem fram hafa komið við endurskoðun á reikningsskilum sveitarfélagsins. Þar er einnig að finna tillögur að lausnum og viðbrögðum við þeim. Í skýrslunni er ekki sérstaklega fjallað um aðkomu nafngreindra einstaklinga, starfsmanna eða stjórnenda. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru upplýsingarnar sem þar koma fram því ekki þess eðlis að efni skýrslunnar teljist vera viðkvæmar upplýsingar sem lúta skuli trúnaði með vísan til þeirra hagsmuna sem framangreindum undanþáguákvæðum er ætlað að vernda. Þvert á móti hefur skýrslan að geyma upplýsingar um rekstur sveitarfélagsins og þar með ráðstöfun opinbers fjár og hagsmuna sem telja verður að almenningur hafi almennt ríka hagsmuni af því að kynna sér. Getur úrskurðarnefndin því ekki fallist á framangreinda afstöðu Borgarbyggðar um synjun á afhendingu skýrslunnar.


Úrskurðarorð:

Borgarbyggð ber að veita kæranda aðgang að skýrslu KPMG til sveitarstjórnar Borgarbyggðar um skoðun á innra eftirliti og fjárhagskerfi ársins 2020.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir


Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira