Hoppa yfir valmynd

Úrskurður nr. 16/2022

Úrskurður 16/2022

 

Þriðjudaginn 13. júní 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

 

Ú R S K U R Ð U R

 

Með bréfi, dags. 12. janúar 2022, óskaði […] (hér eftir A) eftir endurupptöku á úrskurði ráðuneytisins nr. 14/2021, sem var kveðinn upp þann 28. október 2021.

 

Beiðni um endurupptöku er lögð fram á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá óskar A eftir því að ráðuneytið afturkalli úrskurðinn á grundvelli 25. gr. sömu laga.

I. Málavextir og meðferð málsins.

Í desember 2019 lagði A fram umsókn um að starfsstéttin B yrði felld undir lög nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, sem löggilt heilbrigðisstétt. Með ákvörðun, dags. 15. apríl 2020, var umsókninni synjað. A kvartaði í framhaldinu til umboðsmanns Alþingis vegna ákvörðunarinnar og í kjölfar fyrirspurna umboðsmanns var málið tekið aftur upp hjá ráðuneytinu sem var tilkynnt A með bréfi, dags. 29. september 2020. Eftir frekari rannsókn í málinu var umsókn A synjað af fyrrverandi heilbrigðisráðherra með fyrrgreindum úrskurði nr. 14/2021.

 

Þann 12. janúar 2022 óskaði A eftir endurupptöku málsins á þeim grundvelli að ýmsir annmarkar væru á úrskurði ráðuneytisins. Eftir ábendingu frá A tók ráðuneytið hæfi núverandi heilbrigðisráðherra til að fara með málið til skoðunar. Var það mat ráðuneytisins að núverandi heilbrigðisráðherra væri vanhæfur til að taka ákvörðun í málinu á grundvelli 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar var ekki talið að vanhæfi ráðherra leiddi til vanhæfis starfsmanna ráðuneytisins, enda hefði ráðherra ekki sérstakra persónulegra hagsmuna að gæta í málinu. Með bréfi forsætisráðherra, dags. 31. mars 2022, var utanríkisráðherra því settur heilbrigðisráðherra í málinu. Er málið þannig unnið af starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins í umboði setts heilbrigðisráðherra.

II. Málsástæður og lagarök A.

Í beiðni um endurupptöku er því haldið fram að frá því að ráðherra hafi verið veitt heimild í lögum til að taka ákvörðun um löggildingu heilbrigðisstétta hafi níu stéttir sótt um löggildingu án þess að nokkur þeirra hafi haft erindi sem erfiði. Byggir A á því að embætti landlæknis beiti sér með markvissum hætti gegn því að nýjar heilbrigðisstéttir séu löggiltar, en sú afstaða hafi m.a. birst í bréfi embættisins til velferðarráðuneytisins árið 2015. Þessi afstaða embættis landlæknis liti síðan allar umsagnir embættisins og ákvarðanir og úrskurði ráðherra í slíkum málum.

 

A byggja í fyrsta lagi á því að endurupptaka ráðuneytisins í september 2020 hafi verið ólögmæt og að úrskurður nr. 14/2021 hafi þar af leiðandi ekkert gildi. Ráðuneytið hafi aldrei svarað spurningum umboðsmanns Alþingis heldur ákveðið að eigin frumkvæði að taka málið upp að nýju. Sú endurupptaka hafi hvorki verið að kröfu A eða með samþykki A. Ákvörðun um endurupptöku málsins hafi þannig ekki uppfyllt skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í málinu hafi ráðherra aðeins um tvo kosti að velja, þ.e. að svara spurningum umboðsmanns Alþingis eða fallast á endurupptökubeiðnina sem hér er til umfjöllunar. Í öðru lagi telur A að A hafi ekki notið andmælaréttar áður en úrskurður nr. 14/2021 hafi verið kveðinn upp. Af hálfu A hafi verið óskað eftir því að A yrðu kynnt drög að ákvörðun um synjun ef hún ætti að byggja á forsendum sem ekki hefðu þegar komið fram. Vísar A í þessu sambandi m.a. sjónarmiða í úrskurði ráðuneytisins um að sjúklingar gætu sótt sambærilega þjónustu til annarra aðila sem þegar hefðu þegar hlotið löggildingu. Þá hafi ráðuneytið vísað til álits umboðsmanns Alþingis sem A hafi ekki fengið tækifæri til að tjá sig um áður en málinu var lokið.

 

Í þriðja lagi byggir A á því að sömu vankantar séu á úrskurði nr. 14/2021 og hafi verið á ákvörðun ráðuneytisins um að synja umsókn A um löggildingu B þann 15. apríl 2020. Ráðherra hafi ekki tekið mið af þeim meginsjónarmiðum sem hafi komið fram í umsókn A og enginn greinarmunur gerður á löggildingu núverandi heilbrigðisstétta og B. Telur A að rökstuðningi ráðherra hafi verið áfátt. A telja í fjórða lagi að ráðherra hafi með úrskurði sínum brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Vísar A til þess að innan Evrópusambandsins virðist C og B vera settir undir sama hatt. Það að ráðherra hygli ákveðnum starfsstéttum umfram aðrar án efnislegra raka feli í sér brot gegn jafnræðisreglu. Í fimmta lagi byggir A á því að röksemdir ráðuneytisins í málinu byggi á ómálefnalegum forsendum, en ljóst sé að embætti landlæknis vilji ekki að fleiri heilbrigðisstéttir séu löggiltar. Engu máli virðist skipta hvers eðlis starfsstéttin sé sem sæki um eða hvort hún bæti íslenska heilbrigðiskerfið. Byggir A í sjötta lagi á því að úrskurður ráðherra hafi réttu lagi átt að vera ákvörðun og sé skjalið því efnislega rangt. Valdi slíkur ágalli á málsmeðferð stjórnvalds ógildingu.

 

III. Niðurstaða.

Mál þetta varðar beiðni A um endurupptöku eða afturköllun á úrskurði ráðuneytisins nr. 14/2021, sem var kveðinn upp þann 28. október 2021.

 

Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um endurupptöku máls. Segir í 1. mgr. ákvæðisins að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul., eða ef íþyngjandi ákvörðun um boð og bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. Fram kemur í athugasemdum um 24. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga að við mat á því hvort 1. tölul. eigi við verði að vera um að ræða upplýsingar sem byggt hafi verið á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik sem höfðu mjög litla þýðingu við úrlausn þess. Hvað 2. tölul. varðar segir að ef atvik þau, sem talin voru réttlæta ákvörðun, hafi breyst verulega sé eðlilegt að aðili eigi rétt á því að málið sé tekið til meðferðar á ný og athugað hvort skilyrði séu fyrir því að fella ákvörðunina niður eða milda hana.

 

Umboðsmaður Alþingis hefur talið að ákvörðun sem varðar umsókn um löggildingu heilbrigðisstéttar sé ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit í málum nr. 8940/2016 og 8942/2016 frá 3. nóvember 2016. Að því virtu hefur A rétt til að fá úr því skorið hvort skilyrði endurupptöku séu fyrir hendi samkvæmt 24. gr. laganna. Má skilja málsástæður A um meint brot á andmælarétti á þann veg að þau telji að málið hafi ekki verið upplýst með fullnægjandi hætti og að úrskurðurinn hafi þannig verið byggður á ófullnægjandi upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

 

Röksemdir A til stuðnings endurupptöku hafa þegar verið raktar, en þær lúta m.a. að því að úrskurður ráðuneytisins í máli þeirra sé haldinn efnislegum annmörkum. Við meðferð málsins hafi ráðuneytið virt að vettugi reglur um andmælarétt og jafnræði, auk þess sem úrskurðurinn hafi verið reistur á ómálefnalegum sjónarmiðum. Í bréfi A til ráðuneytisins, dags. 13. júlí 2021, þar sem gerðar voru athugasemdir við umsögn embættis landlæknis um aðgengi að sjúkraskrám, kom fram að A teldi sig hafa rétt til andmæla þegar drög að ákvörðun ráðuneytisins lægju fyrir, áður en endanleg ákvörðun væri tekin, þ.e. ef ekki yrði fallist á málatilbúnað A. Kom þessi beiðni einnig fram í tölvupósti til ráðuneytisins þann 9. ágúst sama ár. Með tölvupósti til A þann sama dag kom fram sú afstaða ráðuneytisins að andmælaréttur stjórnsýslulaga veitti málsaðilum ekki rétt á að fá drög að niðurstöðu máls send til athugasemda áður en ákvörðun væri tekin.

 

Í frumvarpi til stjórnsýslulaga segir m.a. að kjarni andmælareglunnar sé að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á því að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og að tjá sig um málið. Í úrskurði ráðuneytisins í máli A er síðari meðferð málsins hjá ráðuneytinu rakin. Fram kemur að í framhaldi af ákvörðun um endurupptöku hafi ráðuneytið aflað nýrrar umsagnar frá embætti landlæknis, sem A hafi fengið tækifæri til að sjá sig um. Óskaði A jafnframt eftir því að koma sínum sjónarmiðum á framfæri á fundi hjá ráðuneytinu, sem haldinn var þann 14. apríl 2021. Í kjölfar fundarins ákvað ráðuneytið að afla frekari skýringa frá embætti landlæknis, sem bárust þann 8. júlí 2021, en A gerði athugasemdir við þær þann 13. júlí sama ár. Þá bárust frekari athugasemdir frá A þann 9. ágúst 2021.

 

Er samkvæmt framangreindu ljóst að A var á öllum stigum málsins veitt færi á að koma á framfæri athugasemdum, sjónarmiðum og rökum í málinu. Lágu þannig öll nauðsynleg gögn fyrir áður en úrskurður var kveðinn upp í málinu. Ráðuneytið bendir á að réttur til andmæla í þessu máli nær fyrst og fremst til málsástæðna embættis landlæknis og fyrirliggjandi gagna málsins, en ekki lagalegrar úrlausnar ráðuneytisins eða lagasjónarmiða sem það kynni að reisa niðurstöðu sína á. Var niðurstaða ráðuneytisins fengin með mati á öllum gögnum málsins, sem A hafði fengið aðgang að, og þeim lagagrundvelli sem málið var byggt á og andmæli A tóku mið af. Hefur A auk þess engum stoðum rennt undir þá fullyrðingu að A hafi átt rétt á að tjá sig um drög að niðurstöðu ráðuneytisins áður en úrskurður var kveðinn upp í málinu. Ítrekar ráðuneytið það sem fram kom í svari til A þann 9. ágúst 2021 að andmælaréttur stjórnsýslulaga veiti málsaðilum ekki rétt á að tjá sig um röksemdir í drögum að úrskurði.

 

Með vísan til framangreinds verður ekki talið að úrskurður ráðuneytisins í máli A hafi verið byggður á ófullnægjandi upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður ekki séð að aðrar málsástæður kæranda lúti að því að úrskurður ráðuneytisins hafi verið reistur á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum eða að atvik í málinu hafi breyst verulega frá því að úrskurðurinn var kveðinn upp. Er það mat ráðuneytisins að skilyrði fyrir endurupptöku á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga séu ekki uppfyllt í málinu.

 

A krefst þess jafnframt að ráðuneytið afturkalli úrskurð sinn í málinu á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga, enda sé hann ógildanlegur vegna annmarka. Byggja kærendur m.a. á því að endurupptaka málsins hjá ráðuneytinu í september 2020 hafi verið ólögmæt. Meðferð umsóknar A hefur þegar verið rakin, en umsókninni var synjað með ákvörðun ráðuneytisins í apríl 2020. Í framhaldi af kvörtun A til umboðsmanns Alþingis beindi umboðsmaður spurningum til ráðuneytisins sem lutu m.a. að gögnum og upplýsingum sem legið hefðu til grundvallar afstöðu ráðuneytisins í málinu, afstöðu ráðuneytisins til þess hvort umsögn embættis landlæknis hefði verið rökstudd með fullnægjandi hætti, hvort rökstuðningur ráðuneytisins hefði uppfyllt skilyrði 22. gr. stjórnsýslulaga og hvort jafnræðisreglu hefði verið gætt.

 

Var það mat ráðuneytisins, með hliðsjón af þeim spurningum sem umboðsmaður lagði fyrir ráðuneytið, að taka þyrfti umsókn A til meðferðar hjá ráðuneytinu að nýju, enda kynni rannsókn málsins t.a.m. að hafa verið ábótavant og ákvörðunin þannig reist á ófullnægjandi upplýsingum í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem rökstuðningur væri ófullnægjandi. Leit ráðuneytið einnig svo á að með kvörtun til umboðsmanns Alþingis væri ljóst að A væri ósátt við lyktir málsins og freistaði þess að fá það til meðferðar á ný hjá ráðuneytinu. Endurupptaka málsins var gerð í þeim tilgangi að taka upp fyrri ákvörðun í málinu og bæta úr hugsanlegum annmörkum, A til hagsbóta. Við endurupptöku málsins var þeirra atriða, sem fram komu í spurningum umboðsmanns til ráðuneytisins, gætt sérstaklega. Með því leitaðist ráðuneytið m.a. eftir því að tryggja að málið væri rannsakað með fullnægjandi hætti, að rökstuðningur væri í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga og að tekin væri afstaða til sjónarmiða A sem lutu að jafnræðisreglu. Í því ferli kom A eins og áður greinir að gögnum og athugasemdum, ásamt því að sitja fund með ráðuneytinu, en A lýsti aldrei andstöðu við það að ráðuneytið hefði tekið málið upp að nýju.

 

Telur ráðuneytið jafnframt að sú staðreynd að það hefur þegar tekið málið upp á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga og gætt að viðeigandi ákvæðum stjórnsýslulaga mæla enn frekar gegn því að málið verði endurupptekið á þeim grundvelli sem A byggir, sem varðar mörg af þeim atriðum sem ráðuneytið gætti sérstaklega að í úrskurði sínum. Bendir ráðuneytið einnig á að það hafði, eftir töku fyrri ákvörðunar um umsókn A, heimild og bar eftir atvikum skyldu til að endurskoða ákvörðunina á grundvelli annarra lagaheimilda, svo sem með því að afturkalla hana á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. maí 2019 í máli nr. 9819/2019.

 

Hvað varðar meintan skort á rökstuðningi tók ráðuneytið ítarlega afstöðu til málsástæðna A, svo sem um hnykkingar á hálsliðum í tengslum við sjónarmið um öryggi og hagsmuni sjúklinga. Ráðuneytið aflaði nýrrar umsagnar frá embætti landlæknis í tengslum við þau atriði og tók sjálfstæða afstöðu til hennar í úrskurðinum. Rökstuddi ráðuneytið jafnframt hvers vegna það teldi að synjun á umsókn A fæli ekki í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og stjórnarskrár. Loks telur ráðuneytið það ekki valda ógildingu þótt ákvörðun um að synja umsókn A sé í formi úrskurðar en ekki ákvörðunar, enda er þar eingöngu að ræða athugasemdir sem lúta að formi en ekki meintum annmarka á efni úrskurðarins.

 

Samkvæmt öllu framangreindu verður beiðni A um endurupptöku eða afturköllun, sbr. 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, því synjað.

 

 

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

 

Beiðni A um endurupptöku eða afturköllun á úrskurði nr. 14/2021 er synjað.

 


Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira