Hoppa yfir valmynd

1042/2021. Úrskurður frá 18. október 2021.

Úrskurður

Hinn 18. október 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1042/2021 í máli ÚNU 21040018.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 28. apríl 2021, kærði A, blaðamaður Viðskiptablaðsins, ákvörðun Seðlabanka Íslands um að synja beiðni hans um aðgang að gögnum.

Í kæru kemur fram að þann 28. apríl 2021 hafi Seðlabankinn synjað beiðni um aðgang að eftirfarandi gögnum:

1. Erindi Landsbankans hf. til FME á fyrri parti árs 2013 varðandi það hvort afhending á hlutum í bankanum til starfsmanna félli undir reglur um kaupauka.
2. Minnispunktum starfsmanna FME til afnota á fundum með fulltrúum Landsbankans hf., LBI hf. og Bankasýslu ríkisins á sama tímabili.
3. Tölvupóstsamskiptum starfsmanna FME og fulltrúa sömu aðila á sama tímabili.

Kærandi óskar þess að nöfn einstaklinga verði afmáð úr skjölunum þar sem hann hafi eingöngu áhuga á rökstuðningi og samskiptum í aðdraganda ákvörðunarinnar. Ákvörðun bankans hafi verið studd tvenns konar rökum, annars vegar að gögnin falli undir sérstaka þagnarskyldureglu í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands og hins vegar að ákvæði 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eigi við um þau. Kærandi telur að bankanum sé lítið hald í síðarnefnda ákvæðinu, enda meira en átta ár liðin frá tilurð hluta þeirra og því ætti 1. tölul. 1. mgr. 12. gr. laganna að eiga við. Þá telur kærandi rök hníga til að 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. eigi við um þau að hluta. Kærandi fellst á það með bankanum að gögnin geti vissulega fallið undir 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands en telur rök hníga á móti til þess að aðgangur verði veittur. Það eigi sérstaklega við um gögn undir 1. og 2. tölul. í kæru.

Í kæru er forsaga málsins rakin. Undir lok árs 2009 hafi náðst samkomulag milli ríkisstjórnarinnar og kröfuhafa fallna Landsbankans um fjárhagsuppgjör milli nýja Landsbankans og slitabúsins. Í því hafi meðal annars falist að bankinn afhenti starfsmönnum, sem voru fastráðnir í lok mars 2013 eða höfðu starfað hjá bankanum áður, 500 milljón hluti í bankanum. Tæplega tveir þriðju þess hafi verið keyptir til baka af bankanum samkvæmt ársskýrslu 2014 til að standa skil á skatt- og lífeyrissjóðsgreiðslum sem af gjörningnum hlutust, og hafi um 1.400 starfsmenn samanlagt átt 0,78% hlut í bankanum. Bankinn hafi síðan sjálfur átt 1,3% af eigin bréfum. Starfsmenn hafi ekki mátt selja bréfin fyrr en þrjú ár hefðu liðið frá afhendingu þeirra. Áður en bréfin hafi verið afhent hafi komið til umræðu hvort í þeim fælist kaupauki og afhendingin félli þar með undir reglur nr. 700/2011. Samskipti hafi átt sér stað milli aðila vegna þessa og óskar kærandi eftir afriti af þeim.

Kærandi vill láta á það reyna hvort ástæða sé til að nota 3. eða 5. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands í málinu og nefnir fimm röksemdir máli sínu til stuðnings. Í fyrsta lagi hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál reglulega lagt mat á það hvort hagsmunir almennings af því að skjöl skuli birt skuli vega þyngra en hagsmunir sem mæli með leynd. Það mat sé ekki svarthvítt en meðal þess sem hafi verið litið til sé hvort um sé að ræða ráðstöfun opinberra eigna, „sem almenningur á almennt ríkan rétt til að kynna sér hvernig staðið er að“ líkt og segi í athugasemdum við 5. mgr. 41. gr. laganna í frumvarpinu. Hér sé vissulega um ráðstöfun opinberrar eignar að ræða en 2% hlutur í bankanum hafi árið 2013, miðað við margfaldarann 0,8 á eigin fé bankans á þeim tíma, verið um fjögurra milljarða króna virði.

Í annan stað þá eigi almenningur ríkan rétt á að kynna sér „stjórnsýsluframkvæmd á tilteknu sviði“. Þótt gjörningurinn hafi í raun verið ákveðinn 2009 þá hljóti rök að hníga til þess að almenningi verði gefinn kostur á að máta þetta við mál sem síðar hafi átt sér stað. Í kaupaukamálunum liggi fyrir dómur Landsréttar frá 4. desember 2020, í máli nr. 239/2019, Arctica Finance gegn FME og ríkinu, auk sáttar við Kviku og sektarákvörðunar til handa Fossa mörkuðum. Síðastnefnda málið sé til meðferðar fyrir dómi. Ákveðnir þættir rökstuðnings FME í þeim málum falli að atvikum í máli Landsbankans þótt önnur séu ólík. Kærandi telur að almenningur eigi að eiga kost á því að geta glöggvað sig á muninum.

Í þriðja lagi hafi úrskurðarnefndin horft til þess hvort upplýsingar sem gögnin geyma hafi verið gerð opinber áður. Sé sú raunin þá hafi það verið mat nefndarinnar að ekki sé unnt að synja um afhendingu á þeim grunni. Nú liggi fyrir að sagðar hafi verið fréttir af málinu á þeim tíma sem það átti sér stað og bankinn hafi birt tilkynningu um að þetta hafi farið athugasemdalaust frá FME þótt sú tilkynning hafi verið fjarlægð. Því telur kærandi líklegt að þetta eigi við um einhvern hluta umræddra skjala.

Í fjórða lagi sé langt liðið frá því að gögnin urðu til og erfitt að sjá að hagsmunir einhvers geti orðið fyrir barðinu á því ef gögnin yrðu afhent. Sé það svo að viðkvæmar persónu- eða viðskiptaupplýsingar komi þar fram eigi að vera vandalítið að afmá þær en veita aðgang að samskiptum, atvikum og rökstuðningi að öðru leyti.

Í fimmta lagi vill kærandi kanna hvaða áhrif viðtal þáverandi forstjóra FME, núverandi varaseðlabankastjóra fjármálaeftirlits, við RÚV frá júlí 2013 hafi á málið. Þar komi meðal annars fram að úthlutun bréfanna hefði ekki formlega fallið undir kaupaukareglurnar vegna þess að gildissvið reglnanna taki til kaupaukakerfa hjá fjármálafyrirtækjum. Hér sé um það að ræða að gamli bankinn, sem ekki sé lifandi fjármálafyrirtæki, greiði samkvæmt samningi við íslenska ríkið frá því löngu fyrir gildistöku reglnanna.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með erindi, dags. 28. apríl 2021, og veittur frestur til að skila umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Seðlabanka Íslands barst með bréfi, dags. 27. maí 2021. Þar kemur fram að það sé mat bankans að umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands og einnig með vísan til 9. gr. upplýsingalaga. Rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum bankans um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fái vitneskju um í starfi sínu og leynt skuli fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Umbeðnar upplýsingar varði hagi viðskiptamanna bankans og einnig viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og teljist því ekki til opinberra upplýsinga. Þá sé það jafnframt mat Seðlabankans að þær skuli fara leynt samkvæmt eðli máls. Slíkar upplýsingar séu háðar þagnarskyldu nema úrskurður dómara eða lagaboð geri bankanum skylt að láta þær af hendi. Vikið er að því að úrskurðarnefndin hafi byggt á því að í forvera ákvæðisins, þ.e. 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, hafi falist regla um sérstaka þagnarskyldu. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi sem varð að lögum nr. 92/2019 segi að áhersla sé lögð á mikilvægi þess að sérstök þagnarskylda gildi að meginstefnu áfram um upplýsingar af því tagi sem ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 hafi tekið til. Þá byggir Seðlabanki Íslands á því að umbeðin gögn falli undir 9. gr. upplýsingalaga.

Seðlabankinn tekur röksemdir kæranda til sérstakrar skoðunar í umsögn sinni. Bankinn telur að 3. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 eigi ekki við í málinu þar sem ákvæðinu sé frekar ætlað að ná yfir birtingu tölfræðilegra upplýsinga sem bankinn safni. Ákvæðinu sé hins vegar ekki ætlað að liðka fyrir birtingu upplýsinga um einstök mál sem háð séu þagnarskyldu. Í þessu sambandi er tekið fram að Seðlabankinn hafi synjað beiðni kæranda vegna efnis umbeðinna gagna en ekki þeirrar staðreyndar að þar komi fyrir nöfn starfsmanna bankans og annarra aðila. Það er jafnframt mat Seðlabankans að 6. mgr. 41. gr. laganna eigi heldur ekki við í málinu. Seðlabankinn hafi ekki ráðstafað þeirri eign sem um ræðir, hvorki beint né óbeint. Þá beri að líta til þess hvort um sé að ræða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila en það sé mat Seðlabankans að umbeðin gögn séu einmitt þess eðlis.

Í umsögn Seðlabankans er vikið að umfjöllun um umbeðin gögn í fjölmiðlum og tekið fram að slík umfjöllun geti ekki jafngilt birtingu gagna. Sjónarmið Fjármálaeftirlitsins hafi komið fram í viðtali við þáverandi forstjóra stofnunarinnar en umbeðin gögn ekki gerð opinber eða um þau fjallað sérstaklega. Viðtalið geti engin áhrif haft á beiðni kæranda. Loks tekur Seðlabanki Íslands fram að þagnarskylda á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 sé ótímabundin. Horfa þurfi til bæði efnis og eðlis umbeðinna gagna en ekki aldurs. Þó telur bankinn rétt að nefna að þau teljist tæplega gömul enda rétt um átta ár frá þeim gjörningi sem þau fjalla um.

Með erindi, dags. 1. júní 2021, var kæranda kynnt umsögn Seðlabanka Íslands og veittur kostur á að koma á frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er starfsmaður fjölmiðils, til aðgangs að gögnum í vörslum Seðlabanka Íslands. Ákvörðun Seðlabankans um synjun beiðni kæranda byggðist einkum á 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 92/2019 en jafnframt byggði bankinn á því að umbeðin gögn væru undanþegin upplýsingarétti almennings samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.

Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segir í almennum athugasemdum frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum nr. 140/2012.

Hæstiréttur Íslands komst að þeirri niðurstöðu með dómi frá 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 að 1. mgr. 35. gr. þágildandi laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001 hafi falið í sér sérstaka þagnarskyldureglu en ekki almenna. Í núgildandi 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, um Seðlabanka Íslands, sem er efnislega sambærileg 1. mgr. 35. gr. eldri laganna, segir:

„Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnunefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verktaka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskylda samkvæmt 41. gr. laga nr. 92/2019 sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til upplýsinga sem varða hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 774/2019, 792/2019, 904/2020, 954/2020 og 966/2021. Sbr. einnig úrskurði nr. 614/2016, 665/2016 og 682/2017 frá gildistíð eldri laga um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001.

Seðlabanki Íslands hefur látið úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af umbeðnum gögnum, en beiðni kæranda var afmörkuð við eftirfarandi gögn:

1. Erindi Landsbankans hf. til FME á fyrri hluta árs 2013.
2. Minnispunktar starfsmanna FME til eigin afnota á fundum þeirra með fulltrúum Landsbakans hf., LBI hf. og Bankasýslu ríkisins á sama tímabili.
3. Tölvupóstsamskipti starfsmanna FME og fulltrúa þessara sömu aðila á sama tímabili.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni umbeðinna gagna. Um er að ræða samskipti sem varða úthlutun LBI hf. á hlutabréfum í Landsbankanum hf. til starfsmanna bankans sem átti sér stað um mitt ár 2013. Úthlutunin byggði á samkomulagi milli íslenska ríkisins og kröfuhafa LBI hf. sem gert var í lok árs 2009 og vörðuðu samskiptin m.a. það álitaefni hvort úthlutunin teldist falla undir gildissvið þágildandi laga og reglna um kaupaukakerfi.

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál er ljóst af framangreindu, sem og skoðun umbeðinna gagna, að þau varða hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur LBI hf. og Landsbankans hf. sem eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, í skilningi 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Þegar tekið er tillit til þess hvernig umbeðin gögn komust í vörslur Fjármálaeftirlitsins er það enn fremur mat nefndarinnar að þau séu undirorpin sérstakri þagnarskyldu sem gengur framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Þannig verður ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun Seðlabankans um synjun beiðni kæranda.

Í tilefni af röksemdum kæranda er lúta að því að umbeðin gögn eigi erindi við almenning tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 gerir ekki ráð fyrir því að slíkt mat fari fram við ákvörðun á því hvort almenningur eigi rétt til aðgangs að gögnum sem falla að öðru leyti undir ákvæðin. Nægjanlegt er að upplýsingar varði hagi viðskiptamanna, sbr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands til að upplýsingaréttur almennings verði takmarkaður á grundvelli ákvæðisins umfram fyrirmæli upplýsingalaga, sjá t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 792/2019, 904/2020 og 966/2021. Sama á við að breyttu breytanda um röksemdir kæranda er lúta að því að umfjöllun í fjölmiðlum, aldur gagnanna og önnur atriði geri það að verkum að mati kæranda að rök standi ekki lengur til þess að þau fari leynt. Loks er rétt að taka fram í tilefni af kæru kæranda að úrskurðarnefnd um upplýsingamál brestur heimild að lögum til að gera Seðlabanka Íslands skylt að veita aðgang að upplýsingum eða gögnum samkvæmt 3. og 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Með þessum ákvæðum er bankanum veitt heimild að lögum til birtingar upplýsinga að uppfylltum tilteknum skilyrðum, þrátt fyrir þagnarskyldu 1. mgr. ákvæðisins, að eigin frumkvæði en ekki er um að ræða skyldu til slíkrar birtingar.

Að fenginni þessari niðurstöðu er óþarft að fjalla sérstaklega um það hvort umbeðin gögn falli undir takmörkun 9. gr. upplýsingalaga á upplýsingarétti almennings.

Úrskurðarorð:

Staðfest er ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 28. apríl 2021, um að synja beiðni kæranda, A, um aðgang að eftirfarandi gögnum:

1. Erindi Landsbankans hf. til FME á fyrri hluta árs 2013.
2. Minnispunktum starfsmanna FME til eigin afnota á fundum þeirra með fulltrúum Landsbankans hf., LBI hf. og Bankasýslu ríkisins á sama tímabili.
3. Tölvupóstsamskiptum starfsmanna FME og fulltrúa þessara sömu aðila á sama tímabili.


Hafsteinn Þór Hauksson
formaður

Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir

Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira