Hoppa yfir valmynd

991/2021. Úrskurður frá 30. mars 2021

Úrskurður

Hinn 30. mars 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 991/2021 í máli ÚNU 20110023.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 19. nóvember 2020, kærði A, fréttamaður, synjun Biskupsstofu á beiðni hans um aðgang að upplýsingum um kaupanda og kaupverð fasteignar við Laugaveg 31.

Með tölvupósti til Biskupsstofu, dags. 22. október 2020, óskaði kærandi eftir upplýsingum um hver hefði keypt Kirkjuhúsið við Laugaveg 31 og hvert kaupverðið hefði verið.

Í svari Biskupsstofu, dags. 19. nóvember 2020, kom fram að kirkjuráð hefði skrifað undir kaupsamning sem áskildi að trúnaður ætti að ríkja um efni samningsins. Af þeim sökum væri ekki unnt að gefa upplýsingar um söluna. Kaupandi ákvæði hvort hann þinglýsti samningnum en Biskupsstofa hefði virt þann trúnað sem óskað hefði verið eftir og samþykkt hefði verið í samningnum.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Biskupsstofu, með bréfi, dags. 19. nóvember 2020, og henni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna kærunnar og afritum af gögnum sem hún lýtur að.

Í umsögn Biskupsstofu, dags. 3. desember 2020, eru atvik málsins rakin. Þá er þeirri afstöðu lýst að vísa beri kærunni frá þar sem þjóðkirkjan, þ.m.t. sjóðir hennar, sé sjálfstætt trúfélag og falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 140/2012. Þjóðkirkjan sé ekki stjórnvald, hún sé ekki í eigu stjórnvalda né henni falið að taka stjórnvaldsákvarðanir eða sinna lögbundinni þjónustu stjórnvalds.

Þá er vísað til þess að í upphafsákvæðum laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, sé sjálfstæði hennar undirstrikað og komi fram í 1. mgr. 2. gr. að þjóðkirkjan njóti sjálfstæðis gagnvart ríkisvaldinu innan lögmæltra marka. Þrátt fyrir ákvæði stjórnarskrárinnar, sem kveði á um að ríkisvaldinu beri að styðja og styrkja þjóðkirkjuna, sé það svo að ríki og þjóðkirkjan séu ekki eitt eins og skýrt komi fram í lögunum en í þeim sé þjóðkirkjan skilgreind sem trúfélag en ekki sem stofnun sem eðlilegt hefði annars talist fyrir þann tíma. Þjóðkirkjan skuli samkvæmt ákvæði stjórnarskrárinnar njóta stuðnings ríkisvaldsins en það breyti því ekki að hún fari hvorki með ríkisvald né sé í eigu ríkisins. Þjóðkirkjan hafi ekki vald til þess að setja þegnum landsins reglur til að koma á skipulagi né heimild til að beita menn þvingunum til að þeim reglum sé fylgt. Staða þjóðkirkjunnar gagnvart upplýsingalögum sé því ekki önnur en annarra trúfélaga og lífsskoðunarfélaga sem einnig njóti lögbundinna sóknargjalda frá félagsmönnum sínum.

Þá er í umsögninni bent á að töluverðar breytingar hafi verið gerðar á lögum nr. 78/1997 frá gildistöku þeirra þann 1. janúar 1998 og annarri löggjöf sem hana varði. Breytingarnar hafi miðað að því að einfalda löggjöfina og staðfesta enn frekar sjálfstæði þjóðkirkjunnar. Formbundinn grundvöllur þjóðkirkjunnar sé, auk framangreindra laga, hið svonefnda kirkjujarðasamkomulag þjóðkirkjunnar og ríkisins frá 1998. Þann 6. september 2019 hafi verið undirritaður viðbótarsamningur kirkjunnar og ríkisins um breytingar á samningnum. Forsendur viðbótarsamningsins sé hin sjálfstæða staða þjóðkirkjunnar sem að framan greini og tilgangur hans einkum aðlögun kirkjujarðasamkomulagsins að þeirri stöðu. Samningurinn staðfesti sameiginlegan skilning ríkisins og kirkjunnar á sjálfstæðri stöðu þjóðkirkjunnar sem trúfélags.

Þannig byggi rekstur þjóðkirkjunnar í dag annars vegar á þeim einkaréttarlegu samningum um framsal fasteigna sem áður tilheyrðu kirkjunni og endurgjaldi fyrir þær og hins vegar á sóknargjöldum sem séu félagsgjöld sem ríkið innheimti af félagsmönnum og úthluti til þess trúfélags eða lífsskoðunarfélags sem viðkomandi sé skráður í. Þá er vísað til þess að stjórnsýslulög nr. 37/1993 gildi ekki lengur um málsmeðferð innan þjóðkirkjunnar eins og áður hafi verið, sbr. lög nr. 95/2020 og starfsmenn þjóðkirkjunnar, þ.m.t. prestar, teljist ekki lengur vera opinberir starfsmenn, sbr. lög nr. 153/2019. Í umsögninni segir jafnframt að upplýsingar þær sem beðið sé um í þessu máli varði hvorki meðferð á opinberu valdi né meðferð á opinberum fjármunum og hafi kaupandi eignarinnar því getað vænst þess að seljandi gæti staðið við umsaminn trúnað sem áskilnaður hafi verið gerður um í kaupsamningi um eignina.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um kaupanda og kaupverð fasteignar við Laugaveg 31. Biskupsstofa byggir á því að þjóðkirkjan falli utan við gildissvið upplýsingalaga.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga taka lög þessi til allrar starfsemi stjórnvalda. Í athugasemdum sem fylgdu umræddu ákvæði í frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum segir m.a. um þetta orðalag:

„Með 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins er lagt til að þeirri meginstefnu verði haldið um afmörkun á gildissviði upplýsingalaga að þau taki til allrar starfsemi opinberra stjórnvalda, hvort sem er stjórnvalda ríkisins eða sveitarfélaganna. Það leiðir af orðalagi ákvæðisins að það sem ræður því hvort tiltekinn aðili fellur undir ákvæðið er formleg staða hans í stjórnkerfinu. Undir ákvæðið falla þannig einvörðungu þeir aðilar sem falið er að fara með stjórnsýslu og teljast til handhafa framkvæmdarvalds í ljósi þrískiptingar ríkisvaldsins.“

Af 1. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, leiðir að þjóðkirkjan telst sjálfstætt trúfélag, sem nýtur sjálfræðis gagnvart ríkisvaldinu innan lögmæltra marka, sbr. 1. mgr. 2. gr. sömu laga. Það leiðir engu að síður af tengslum ríkisvaldsins og þjóðkirkjunnar, sbr. ekki síst 1. mgr. 62. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, að stofnanir og embætti þjóðkirkjunnar teljast til handhafa framkvæmdarvalds a.m.k. að því leyti sem þeim er falið opinbert vald. Með vísan til þessa taka ákvæði upplýsingalaga nr. 140/2012 til starfsemi þjóðkirkjunnar, a.m.k. að því leyti sem henni er falið opinbert vald. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur áður fjallað um og staðfest þennan skilning á gildissviði upplýsingalaga gagnvart Biskupsstofu og biskupi Íslands, sjá t.d. úrskurð nefndarinnar frá 19. desember 2008, í máli nr. 291/2009. Þessu til viðbótar er bent á að umboðsmaður Alþingis hefur gengið út frá því að starfssvið umboðsmanns taki til þjóðkirkjunnar að því marki sem henni er falin stjórnsýsla, t.d. ákvörðun biskups Íslands um skipun í embætti prests fyrir gildisstöku laga nr. 153/2019 þar sem gerð var sú breyting að starfsfólk þjóðkirkjunnar teldist ekki lengur embættismenn eða opinberir starfsmenn í skilningi laga nr. 70/1996. Hins vegar falli ákvarðanir og athafnir kirkjunnar sem snerta kenningar hennar og trúariðkun utan starfssviðs umboðsmanns, sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5757/2009 frá 31. mars 2011.

Í umsögn Biskupsstofu er m.a. vísað til þess að hinn 6. september 2019 hafi verið undirritaður viðbótarsamningur um endurskoðun á samkomulagi milli ríkisins og þjóðkirkjunnar um kirkjujarðir og launagreiðslur presta frá árinu 4. september 1998. Í umsögninni kemur fram sú afstaða að samningurinn staðfesti sameiginlegan skilning ríkis og þjóðkirkjunnar á sjálfstæðri stöðu þjóðkirkjunnar sem trúfélags. Með viðbótarsamningnum hafi verið stefnt að auknu sjálfstæði þjóðkirkjunnar í fjármálum og starfsmannamálum. Úrskurðarnefndin áréttar að efni slíks samkomulags þokar ekki ákvæðum settra laga. Þannig verður starfsemi þjóðkirkjunnar ekki undanþegin ákvæðum upplýsingalaga nema með settum lögum. Ljóst er að á grunni samkomulagsins og viljayfirlýsingar sem undirrituð var samhliða honum sé stefnt að ákveðnum lagabreytingum m.a. í þeim tilgangi að einfalda lagaumhverfi þjóðkirkjunnar m.a. um fjárhagsleg tengsl ríkis og kirkju. Eins og fram kemur í umsögn Biskupsstofu hafa þegar verið gerðar ýmsar breytingar á ákvæðum laga nr. 78/1997 í því skyni, annars vegar með lögum nr. 95/2020 þar sem ákvarðanir kirkjuráðs, sem fer með framkvæmdarvald í málefnum þjóðkirkjunnar, sbr. 24. gr. laganna, voru undanþegnar gildissviði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og með lögum nr. 153/2019 þar sem m.a. var gerð sú breyting að starfsmenn þjóðkirkjunnar teljast ekki lengur opinberir starfsmenn. Úrskurðarnefndin fær ekki séð að þessar breytingar leiði til þess að formleg staða þjóðkirkjunnar sem handhafi framkvæmdarvalds hafi breyst og þar með staða hennar m.t.t. gildissviðs upplýsingalaga. Í því sambandi áréttar úrskurðarnefndin að gildissvið upplýsingalaga ræðst ekki af eðli þeirrar starfsemi sem fram fer af hálfu stjórnvalds ólíkt því sem t.d. á við um gildissvið stjórnsýslulaga en gildissvið þeirra laga er afmarkað við það þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, fer biskup Íslands með yfirstjórn þjóðkirkjunnar ásamt öðrum kirkjulegum stjórnvöldum eftir því sem nánar er fyrir mælt í lögunum. Í 1. mgr. 10. gr. laganna kemur enn fremur fram að biskup fylgi eftir reglum er kirkjuþing setur, samþykktum kirkjuþings og markaðri stefnu þess og prestastefnu og hafi ákvörðunarvald um einstök mál, nema þau heyri undir önnur stjórnvöld þjóðkirkjunnar samkvæmt lögunum. Í lögunum er ekki sérstaklega mælt fyrir um tilvist eða starfsemi Biskupsstofu. Slík fyrirmæli var hins vegar að finna í eldri lögum, sbr. 37. gr. laga nr. 62/1990, um skipan prestakalla o.fl., en þar kom fram að embættisskrifstofa biskups, Biskupsstofa, skyldi vera í Reykjavík og annast vörslu og reikningshald sjóða og annarra eigna þjóðkirkjunnar. Byggja verður á því að stofnunin hafi, að því leyti sem hér skiptir máli, enn sambærilega stöðu innan stjórnsýslu þjóðkirkjunnar, en skv. upplýsingum á heimasíðu stofnunarinnar er hún embættisskrifstofa biskups, auk þess að sinna skrifstofustörfum fyrir Kirkjuráð og kirkjuþing.

Með vísan til þess sem hér að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Biskupsstofu hafi borið að leysa úr beiðni kæranda um aðagang að gögnum á grundvelli ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012.

2.

Í ákvörðun Biskupsstofu er vísað til þess að trúnaður eigi að ríkja um efni kaupsamnings um sölu Biskupsstofu á fasteigninni við Laugaveg 31. Að öðru leyti verður ekki séð að tekin hafi verið rökstudd afstaða til beiðni kæranda um aðgang að gögnum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga. Biskupsstofa hefur þvert á móti í umsögn sinni lýst þeirri afstöðu sinni að ekki beri að fjalla um gagnabeiðnina á grundvelli upplýsingalaga. Þannig verður hvorki ráðið af ákvörðun hennar né gögnum málsins að öðru leyti að lagt hafi verið mat á umbeðin gögn með tilliti til þess hvort þau séu þess eðlis að takmarka beri aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga, eftir atvikum ákvæða 9. gr. upplýsingalaga þar sem fjallað er um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna eða annarra ákvæða í upplýsingalögum.

Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að vísa málinu heim til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir því á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni er fært að endurskoða.

Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem að mati nefndarinnar eru svo verulegir að hana ber að fella úr gildi og leggja fyrir Biskupsstofu að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Biskupsstofu, dags. 19. nóvember 2020, um synjun beiðni kæranda um aðgang að gögnum er felld úr gildi og lagt fyrir Biskupsstofu að taka málið til nýrrar meðferðar.




Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Símon Sigvaldason Sigríður Árnadóttir









Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira