Hoppa yfir valmynd

964/2020. Úrskurður frá 17. desember 2020.

Úrskurður

Hinn 17. desember 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 964/2020 í máli ÚNU 20100010.

Kæra og málsatvik

Með kæru, dags. 7. október 2020, kærði A ákvörðun Garðabæjar, dags. sama dag, um að synja beiðni hans um aðgang að gögnum.

Með erindi, dags. 13. september 2020, óskaði kærandi eftir að fá afhent öll gögn frá forstöðumanni fræðslu- og menningarsviðs sveitarfélagsins og varða kæranda, eiginkonu hans og dætur, fram til þess dags er beiðnin var lögð fram.

Með bréfi Garðabæjar, dags. 7. október 2020, var beiðni kæranda synjað. Í bréfinu var vísað til þess að með bréfi, dags. 20. janúar 2020, í tilefni af fyrri beiðni kæranda, hefði kærandi fengið staðfestingu frá sveitarfélaginu þess efnis að honum hefðu verið afhent öll gögn frá umræddum starfsmanni fram að þeim degi, þ.e. 20. janúar 2020. Í bréfinu kom fram að ekki væri talin ástæða til að afhenda kæranda þau gögn að nýju sem þegar hefðu verið afhent honum. Í því sambandi var vísað til b-liðar 5. tölul. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 sem innleidd hefði verið í heild sinni með lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og álit Persónuverndar þar sem fram komi að ef beiðnir frá einstaklingum eru augljóslega tilefnislausar eða óhóflegar, einkum vegna endurtekningar geti ábyrgðaraðili neitað að verða við beiðninni. Þá kom fram að eftir stæðu nokkrir tölvupóstar á milli starfsmannsins og starfsmanna Garðabæjar. Umræddir tölvupóstar teldust vinnuskjöl, sbr. 3. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því undanþegin afhendingarskyldu.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 9. október 2020, var kæran kynnt Garðabæ og sveitarfélaginu veittur frestur til að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Garðabæjar, dags. 23. október 2020, er rakið að kærandi hafi að undanförnu lagt fram fjölda beiðna um upplýsingar. Ekki liggi alltaf fyrir á hvaða lagagrundvelli þær beiðnir séu reistar, þ.e. hvort þær séu reistar á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012, stjórnsýslulaga eða persónuverndarlaga. Ekkert sé þó við það að athuga enda sé rétt til afhendingar að finna í öllum þessum lagabálkum. Þá er tekið fram að Garðabær leitist við að afhenda frekar meira en minna af gögnum, án þess þó að afhenda gögn sem óheimilt er að afhenda kæranda og eiginkonu hans. Garðabær hafi þannig afhent kæranda öll gögn sem heimilt hafi verið að afhenda jafnvel þótt þau teldust til vinnugagna. Með hliðsjón af umfangi fyrirliggjandi gagna í málinu hafi vinnsla síðustu gagnabeiðna takmarkast við þau gögn sem kærandi og eiginkona hans eigi sannanlega rétt á að fá afhent og hafi ekki fengið afhent áður. Þá hafi vinnugögn sem ekki hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls, upplýsingar sem skylt er að skrá, upplýsingar sem ekki komi annars staðar fram eða lýsing á vinnureglum og stjórnsýsluframkvæmd, sbr. 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, 3. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga og 5. mgr. 17. gr. persónuverndarlaga, ekki verið afhent.

Með bréfi, dags. 26. október 2020, var kæranda sent afrit af umsögn Garðabæjar og veittur kostur á því að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi, dags. 31. október 2020. Í bréfinu eru gerðar athugasemdir við röksemdir sveitarfélagsins vegna synjunarinnar og ítrekað að kærandi hafi aldrei farið fram á að sveitarfélagið afhenti gögn umfram skyldu.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs öllum gögnum frá forstöðumanni fræðslu- og menningarsviðs Garðabæjar er varða kæranda, eiginkonu hans og dætur fram til þess dags er beiðnin var lögð fram. Beiðni kæranda var upphaflega synjað með vísan til annars vegar ákvæða laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og hins vegar þess að um vinnuskjöl væri að ræða í skilningi 3. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og fram kemur í synjun sveitarfélagsins og gögnum málsins hefur kærandi þegar fengið afhent öll gögn sem stafa frá umræddum starfsmanni fram til 20. janúar 2020 og varða kæranda, eiginkonu hans og dætur.

Sveitarfélagið byggir synjun á þeim gögnum sem eftir standa á því að ekki sé heimilt að afhenda þau þar sem um tölvupóstsamskipti sé að ræða á milli umrædds starfsmanns og starfsmanna Garðabæjar sem teljist vinnuskjöl sem ekki sé skylt að afhenda. Í því sambandi er í umsögn sveitarfélagsins vísað til ákvæða 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, 3. tölul. 16. gr. stjórnsýslulaga og 5. mgr. 17. gr. persónuverndarlaga.

Í umsögn sveitarfélagsins segir að kærandi hafi lagt fram fjölmargar beiðnir um aðgang að gögnum en ekki liggi alltaf ljóst fyrir á hvaða lagagrundvelli þær séu reistar. Ekkert sé við það að athuga enda rétt til aðgangs að gögnum að finna í öllum þessum lögum. Af því tilefni áréttar úrskurðarnefndin að það er hlutverk stjórnvalda að afgreiða beiðnir um aðgang að gögnum í vörslum sínum á réttum lagagrundvelli. Það er þannig stjórnvaldsins að taka afstöðu til þess hvort afgreiða beri beiðni um gögn á grundvelli ákvæða upplýsingalaga eða stjórnsýslulaga. Í því sambandi skal bent á að gildissvið þessara laga er afmarkað með ólíkum hætti og ákvæði þeirra um upplýsingarétt að sama skapi ekki þau sömu. Þá er úrskurðarvald úrskurðarnefndar um upplýsingamál bundið við synjun á beiðni samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga. Það hefur því grundvallar þýðingu að stjórnvaldið taki með skýrum hætti afstöðu til þess á hvaða lagagrundvelli upplýsingabeiðni er afgreidd. Vegna tilvísunar sveitarfélagsins til ákvæða persónuverndarlaga bendir úrskurðarnefndin jafnframt á að í 2. mgr. 5. gr. laganna kemur fram að lögin takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Ákvörðun Garðabæjar um að synja beiðni kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum getur því ekki átt stoð í ákvæðum persónuverndarlaga, enda þótt þau geti komið til skoðunar við túlkun ákvæða upplýsingalaga.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga er skylt sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. gildir ákvæðið þó ekki um gögn sem talin eru í 6. gr. laganna. Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga sem þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.

Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga leiðir að meta þarf heildstætt hvort umbeðin gögn uppfylla það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.

Það leiðir af framangreindu að það er stjórnvaldsins að taka afstöðu til þess á hvaða lagagrundvelli beri að afgreiða beiðni um aðgang að upplýsingum. Þá leiðir af ákvæðum upplýsingalaga að stjórnvöldum ber að afmarka beiðni um upplýsingar við gögn í vörslum sínum, sbr. 15. gr. upplýsingalaga, og taka afstöðu til réttar beiðanda til aðgangs að þeim með rökstuddri ákvörðun. Þessi skylda nær bæði til þess að meta rétt beiðanda til aðgangs að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, og að framkvæma mat á ólíkum hagsmunum sem vega þarf saman við beitingu á undantekningarákvæðum laganna.

Eins og fyrr segir var í synjun Garðabæjar á beiðni kæranda og umsögn sveitarfélagsins til úrskurðarnefndarinnar vísað til þess að þau gögn sem beiðni kæranda laut að og hefðu ekki þegar verið afhent teldust vinnugögn sem ekki væri skylt að afhenda. Í því sambandi er með almennum hætti vísað til ákvæða upplýsingalaga, stjórnsýslulaga og laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga án þess að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðninnar, sbr. 15. gr. upplýsingalaga.

Þannig verður hvorki ráðið af ákvörðun sveitarfélagsins né gögnum málsins að öðru leyti að lagt hafi verið mat á umbeðin gögn með tilliti til þess í fyrsta lagi hvort um aðgang að þeim fari samkvæmt upplýsingalögum eða öðrum lögum og í öðru lagi hvort þau séu þess eðlis að heimilt sé að takmarka aðgang að þeim með vísan til þess að þau teljist vinnuskjöl eða eftir atvikum hvort rétt sé að veita aðgang að þeim að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Meginmarkmiðið með kæruheimildum til úrskurðarnefndarinnar er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.

Að mati úrskurðarnefndarinnar skortir því á að tekin hafi verið rökstudd afstaða til gagnabeiðni kæranda, líkt og upplýsingalög gera ráð fyrir. Þar af leiðandi verður að telja að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórnsýslustigi sem úrskurðarnefndinni sé fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun er þannig haldin efnislegum annmörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Garðabæ að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar.






Úrskurðarorð

Ákvörðun Garðabæjar, dags. 7. október 2020, um að synja beiðni kærandaA um aðgang að gögnum um hann, eiginkonu hans og börn er felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að taka beiðnina til nýrrar meðferðar.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Sigríður Árnadóttir Símon Sigvaldason












Úrskurðir, ákvarðanir og aðrar úrlausnir sem birtast á vef Stjórnarráðsins eru á ábyrgð viðkomandi stjórnvalds. 
Stjórnarráðið ber ekki ábyrgð á efni frá sjálfstæðum stjórnvöldum umfram það sem leiðir af lögum.

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira