Mál nr. 9/2020

Árið 2020, 3. desember, var af yfirfasteignamatsnefnd í máli nr. 9/2020 kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

Með erindi, dags. 15. júlí 2020, sem móttekið var af yfirfasteignamatsnefnd þann 12. ágúst 2020, kærði Jón Jónsson lögmaður, fyrir hönd sveitarfélagsins Húnavatnshrepps, úrskurð Þjóðskrár Íslands, dags. 28. apríl 2020, um fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar, fnr. 213-7466, matshluta 05, vegna áranna 2018-2020.

Með bréfi, dags. 17. ágúst 2020, óskaði yfirfasteignamatsnefnd eftir umsögnum frá Þjóðskrá Íslands og eiganda fasteignarinnar, Landsvirkjun. Umsögn Landsvirkjunar barst 4. september 2020 og umsögn Þjóðskrár Íslands þann 1. október 2020.

Með bréfum, dags. 7. september 2020 og 5. október 2020, voru fyrrgreindar umsagnir sendar kæranda og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við umsagnirnar. Athugasemdir kæranda bárust þann 12. október 2020.

Málið var tekið til úrskurðar 3. desember 2020.

I.                    Málavextir

Með erindi Húnavatnshrepps til Þjóðskrár Íslands, dags. 6. júlí 2017, óskaði sveitarfélagið eftir því að fram færi endurmat á fasteignamati stöðvarhúss Blönduvirkjunar, Húnavatnshreppi, fnr. 213-7466, matshluta 05. Í erindinu kom fram að sveitarfélagið teldi fasteignamat stöðvarhússins hvorki samræmast gildandi lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, né þeirri löggjöf sem hafi verið í gildi á árinu 1996 þegar Svínavatnshreppi, sem síðar varð hluti af sveitarfélaginu Húnavatnshreppi, var með bréfi Fasteignamats ríkisins, dags. 7. mars 1996, tilkynnt um upphaflegt fasteignamat stöðvarhússins. Samkvæmt fyrrgreindu bréfi Fasteignamats ríkisins var fasteignamat stöðvarhússins þá ákveðið kr. 2.544.518.000.- en álagningarhæfur hluti fasteignarinnar var hins vegar ákveðinn 36,48% af þeirri fjárhæð. Allt frá þeim tíma hefur álagning fasteignaskatts vegna fasteignarinnar einungis tekið mið af 36,48% af skráðu fasteignamati eignarinnar.

Með bréfi, dags. 7. nóvember 2017, ítrekaði Húnavatnshreppi erindi sitt frá 6. júlí 2017. Þjóðskrá Íslands svaraði erindinu þann 22. desember 2017 og kom þar fram að stefnt væri að því á komandi mánuðum að taka heildstætt til endurskoðunar fasteignamat virkjana, þ.e. allar þær fasteignir sem þeim tilheyra og væru undanþegnar fasteignamati samkvæmt 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001. Þar til sú endurskoðun hefði farið fram væri rétt að bíða með endurmat á einstökum virkjunum, bæði út frá hagsmunum eiganda og sveitarfélaga svo og út frá jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Í ljósi þessa kæmi afgreiðsla á erindi sveitarfélagsins til með að tefjast.

Þjóðskrá Íslands leitaði í framhaldinu til Landsvirkjunar og óskaði eftir ítarlegum útreikningi á stofni til fasteignamats á stöðvarhúsi Blönduvirkjunar og að útreikningurinn yrði settur fram á svipaðan hátt og í nýrri virkjunum Landsvirkjunar. Landsvirkjun skilaði greinargerð til Þjóðskrár Íslands þann 20. desember 2019 með umbeðnum útreikningum og kom þar fram að greinargerðin væri unnin með hliðsjón af úrskurðum yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 7/1984 og 12/1994. 

Þann 13. janúar 2020 tilkynnti Þjóðskrá Íslands um leiðrétt fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar fyrir árin 2018 – 2020 þar sem sá hluti matshluta 07 (aðkomuhús) sem reiknast til fasteignamats var felldur inn í matið á matshluta 05 vegna reikningslegrar heildar. Byggðist fasteignamatið á bráðabirgðaútreikningum Landsvirkjunar.

Með bréfi frá Þjóðskrá Íslands, dags. 28. apríl 2020, var kærandi upplýstur um að Þjóðskrá Íslands hefði endurmetið fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar fyrir árin 2018 - 2020 með vísan til 1. mgr. 31. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Var í bréfinu vísað til þess að fyrri ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 13. janúar 2020 hefði byggst á ófullnægjandi upplýsingum um fasteignina sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kostnaðarútreikningar Landsvirkjunar hefðu ekki verið réttir í upphaflegri skýrslu en þeir útreikningar hefðu verið lagðir til grundvallar fyrri ákvörðun frá 13. janúar 2020.

Kærandi taldi fyrrgreinda niðurstöðu Þjóðskrár Íslands fela það í sér að fasteignamat stöðvarhússins væri metið lægra en sem næmi hlutfallinu 36,48% af því fasteignamati sem tilkynnt var um á árinu 1996 og sem hefði verið uppreiknað með reglubundnum hætti, og það án þess að raunverulegt endurmat hefði farið fram.

Með bréfi, dags. 8. maí 2020, óskaði kærandi eftir rökstuðningi Þjóðskrár Íslands fyrir fyrrgreindri ákvörðun. Rökstuðningur stofnunarinnar barst kæranda með bréfi, dags. 9. júní 2020, en þar kom m.a. fram að Þjóðskrá Íslands hefði leitað til Landsvirkjunar og óskaði eftir ítarlegum útreikningi til stofns á fasteignamati stöðvarhúss Blönduvirkjunar. Í greinargerð með þessum útreikningi hafi m.a. komið fram að hann væri unnin með hliðsjón af úrskurðum yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 7/1984 og 12/1994. Sú aðferð sem beitt hafi verið við að matið hafi verið framreiknaður byggingarkostnaður stöðvarhússins samkvæmt útreikningi Landsvirkjunar á verðlagi októbermánaðar 1993 ásamt afskriftum.

Kærandi vill ekki una framangreindri ákvörðun Þjóðskrár Íslands frá 28. apríl 2020 og hefur því kært hana til yfirfasteignamatsnefndar líkt og að framan greinir.

II.                  Sjónarmið kæranda.

Kærandi gerir aðallega þá kröfu að yfirfasteignamatsnefnd endurmeti fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar, fnr. 213-7466, matshluti 05, til fasteignamats vegna áranna 2018 - 2020. Til vara gerir kærandi kröfu um að ákvörðun Þjóðskrár Íslands, dags. 28. apríl 2020, um fasteignamat eignarinnar verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Þjóðskrá Íslands að endurmeta fasteignina á grundvelli réttra lagasjónarmiða.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt rökstuðningi Þjóðskrár Íslands að baki hinni kærðu ákvörðun hafi við fasteignamatið verið beitt þeirri aðferð að framreikna byggingarkostnað stöðvarhússins á verðlagi októbermánaðar 1993, ásamt afskriftum. Upplýsingar um byggingarkostnað stöðvarhúss Blöndu-virkjunar hafi alfarið byggst á upplýsingum sem Þjóðskrá Íslands hafi kallað eftir frá Landsvirkjun.

Bent sé á að í rökstuðningi Þjóðskrár Íslands að baki hinni kærðu ákvörðun hafi ekki verið gerð grein fyrir þeirri raunverulegu aðferðarfræði og útreikningum sem Þjóðskrá Íslands hafi viðhaft við endurmat stöðvarhússins, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í rökstuðningnum sé ekki gerð grein fyrir því með hvaða hætti Þjóðskrá Íslands hafi byggt á þeim útreikningum sem Landsvirkjun hafi lagt fram. Þá sé óforsvaranlegt að ekki sé í rökstuðningnum fjallað um slíkt og eftir atvikum endurskoðun, skoðun raungagna og lagt sjálfstætt mat á byggingarkostnað. Ekki sé heldur gerð grein fyrir því með hvaða hætti ætlaður stofnkostnaður sé uppreiknaður né afskriftum varðandi slíkan uppreikning. Þá telur kærandi að vísun Þjóðskrár Íslands til afskrifta ef til vill hvíla á misskilningi en í gögnum málsins sé vísað til afskrifta við umfjöllun um þróun eldri fasteignamatsfjárhæðar án tilgreiningar um þýðingu afskrifta vegna útreikninga sem stafi frá Landsvirkjun.

Að mati kæranda er sú aðferðarfræði sem Þjóðskrár Íslands lýsir við endurmat stöðvarhúss Blönduvirkjunar ekki byggð á réttum lagasjónarmiðum um fasteignamat samkvæmt V. kafla laga nr. 6/2001. Þá sé ekki sjálfgefið að litið verði til þeirra úrskurða yfirfasteignamatsnefndar sem Landsvirkjun vísaði til í greinargerð sinni til Þjóðskrár Íslands, þar sem þeir úrskurðir hafi fallið í tíð eldri löggjafar.

Kærandi vísar til meginreglna um fasteignamat sem fram komi í V. kafla laga nr. 6/2001. Í 1. mgr. 27. gr. laganna komi fram að matsverð skuli vera gangverð umreiknað til staðgreiðslu miðað við heimila og mögulega nýtingu. Fallast megi á að gangverð stöðvarhúss Blönduvirkjunar sé ekki þekkt en um slík tilvik sé fjallað í 2. mgr. 27. gr. og eigi þau sjónarmið sem þar komi fram við um fasteignamat stöðvarhússins. Í rökstuðningi Þjóðskrár Íslands fyrir hinni kærðu ákvörðun sé vísað til þessa ákvæðis en svo virðist sem Þjóðskrá Íslands hafi einungis horft til tveggja þátta lagaákvæðisins, þ.e. kostnaðar við gerð mannvirkisins og aldurs. Þýðing aldurs við endanlegt fasteignamat sé þó ekki skýrð í rökstuðningnum. Í endurmati Þjóðskrár Íslands sé ekkert fjallað um stöðu viðhaldsframkvæmda og ástand eignarinnar en eðli málsins samkvæmt hljóti slíkar upplýsingar að hafa þýðingu með einhverjum hætti þegar litið sé til afskrifta.

Kærandi telur ljóst að Þjóðskrá Íslands hafi borið að byggja á fleiri sjónarmiðum við matið og í öllu falli hafi stofnuninni borið að taka til endurskoðunar þá upplýsingargjöf sem Landsvirkjun, sem eigandi mannvirkisins, lagði stofnuninni til. Sérstaklega sé byggt á því að Þjóðskrá Íslands hafi borið að líta til tekna af eigninni vegna raforkuframleiðslu og nýtingarmöguleikum hennar. Jafnframt ætti að koma fram umfjöllun um þýðingu staðsetningar Blönduvirkjunar. Kærandi telur að það beri að uppreikna og endurskoða fasteignamat stöðvarhúsa virkjana með sama hætti á landinu öllu en vegna þýðingu flutningskerfis raforku hafi staðsetning virkjana ekki grundvallarþýðingu um ætlað gagnverð þeirra. Órökrétt sé að fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar þróist með öðrum hætti en fasteignamat stöðvarhúsa annarra virkjana, enda sé grundvöllur fyrir tekjum af starfseminni sambærilegur óháð staðsetningu. Ársskýrsla Þjóðskrár Íslands gefi hins vegar til kynna að svæðisstuðlar hafi þýðingu við markaðsleiðrétt kostnaðarmat. Svæðisstuðlar séu mismunandi milli atvinnuhúsnæðis og virkjana eftir landshlutum.

Kærandi telur að við ákvörðun á fasteignamati stöðvarhúss Blönduvirkjunar beri að líta til tekna af stöðvarhúsinu vegna þeirrar orkuframleiðslu sem á sér stað í virkjuninni. Augljóst sé að orkuframleiðsla virkjunar hafi beina þýðingu fyrir gangverð hennar. Þetta skipti meginmáli í tengslum við þær sérhæfðu byggingar sem fyrst og fremst séu nýttar til orkuframleiðslu. Önnur sjónarmið geti átt við um starfsmannahús og geymslur sem geti þjónað annarri starfsemi að einhverju marki. Þar sem fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar sé að engu leyti byggt á tekjum af eigninni telur kærandi matið ekki samræmast því meginmarkmiði að fasteignamat endurspegli gangverð eignarinnar.

Blönduvirkjun sé 150 megavatta virkjun með orkuvinnslugetu sem nemi 900 gígavattstundum á ári. Orkuvinnsla Landsvirkjunar á undanförnum árum hafi verið á bilinu 13 - 15.000 gígavattstundir á ári og hlutur Blönduvirkjunar í þeirri framleiðslu því 6,6% - 7,6%. Hagnaður Landsvirkjunar fyrir óinnleysta fjármagnsliði hafi síðustu fimm árin verið 15 - 23 milljarðar króna á ári. Þótt eðli málsins samkvæmt kunni að vera flókið að leiða út tekjur af einstökum virkjunum þá geti það með engu móti staðist að fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar sé ekki með nokkrum hætti tengt þeim tekjum sem sérhæfðar fasteignir af því tagi sem hér um ræðir skapi. Það sé í ósamræmi við meginmarkmið fasteignamats og áskilnað 2. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001 um að líta skuli til tekna af fasteign. Til samanburðar hvíli matsaðferðir varðandi fasteignamat skrifstofu- og atvinnuhúsnæðis almennt á því að safna gögnum um leigutekjur og söluverð slíkra eigna. Í tilviki sérhæfðra fasteigna á sviði orkuvinnslu sé gagnaöflun um tekjusköpun slíkra eigna mun umfangsminni og einfaldari þar sem upplýsingar sé að finna í opinberum gögnum sem unnt sé að nýta við matið.

Kærandi telur í öllu falli óforsvaranlegt að fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar taki ekki mið af tekjum eftir gildistöku raforkulaga nr. 65/2003. Fyrir gildistöku þeirra laga hafi e.t.v. mátt rökstyðja að stöðvarhús virkjana væru metin með einföldu kostnaðarmati, enda mannvirkin hluti af framkvæmd opinberrar orkustefnu þar sem uppbygging virkjana hvíldi á verkefna- og/eða svæðisbundnu hlutverki orkufyrirtækja í opinberri eigu. Eftir gildistöku laga nr. 65/2003 sé hins vegar eðlilegt að fasteignamat stöðvarhúsa virkjana byggði á sambærilegri aðferðarfræði og hvers konar atvinnuhúsnæði sem notað sé á einkaréttarlegum grundvelli í samkeppnisumhverfi. Kærandi geti ekki unað við að endurmat stöðvarhússins sé metið með úreltum matsaðferðum. Til hliðsjónar vísar kærandi til þess að í bréfi Þjóðskrár Íslands til kæranda, dags. 22. desember 2017, hafi verið kynnt áform um að taka á komandi mánuðum heildstætt til endurskoðunar fasteignamat virkjana. Ekkert bóli hins vegar á slíku í hinni kærðu ákvörðun og því sé mikilvægt að yfirfasteignamatsnefnd, sem æðra stjórnvald, taki fasteignina til endurmats eða fjalli um þau lagasjónarmið sem Þjóðskrá Íslands beri að líta til við fasteignamat eignarinnar.

Kærandi byggir jafnframt á því að við mat á stöðvarhúsi Blönduvirkjunar beri að meta fasteignina í heild sinni, þannig að fasteignamatið taki til allra venjulegra hluta fasteignarhugtaksins um fylgifé fasteignar, þ.e. hvers kyns mannvirkja sem við landið eru skeytt og eru hluti stöðvarhússins. Kærandi telur að með samræmisskýringu löggjafar verði ekki séð að undanþáguákvæði 3. tölul. 26. gr. laga nr. 6/2001 undanþiggi hluta stöðvarhússins frá fasteignamati. Í ákvæðinu komi fram að rafveitur, þar á meðal línur til flutnings raforku ásamt burðarstólpum og spennistöðvum séu undanþegnar fasteignamati, en meta skuli eftir venjulegum reglum hús, sem reist eru yfir aflstöðvar og spennistöðvar, og þær lóðir sem þau standa á. Á því sé byggt að engir hlutar stöðvarhússins geti talist hluti „rafveitu“ í skilningi ákvæðisins. Sá skilningur hvíli meðal annars á því að vinnsla raforku sé samkvæmt gildandi raforkulögum nr. 65/2003 ekki hluti af rafveitustarfsemi. Fasteignir Blönduvirkjunar, þar með talið stöðvarhúsið, teljist fasteignir vegna orkuvinnslu, sbr. II. kafli fyrrgreindra laga. Í samræmi við 1. tölul. 1. gr. laganna og önnur ákvæði þeirra sé vinnsla raforku starfrækt á samkeppnisgrundvelli. Starfsemin sé því ekki háð einkaleyfum eða einkarétti eða með öðrum hætti stýrt á grundvelli réttarheimilda opinbers réttar. Eigandi Blönduvirkjunar, Landsvirkjun, hafi þann tilgang að stunda starfsemi á orkusviði ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni, sbr. 2. gr. laga um Landsvirkjun nr. 42/1983, sbr. lög nr. 64/2003. Með raforkulögum hafi verið gert ráð fyrir því að flutningur raforku og dreifing yrði háð einkaleyfum. Sú starfsemi geti fallið undir að vera rafveitustarfsemi en ekki orkuvinnsla.

Kærandi telur að 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001 vísa til eigna og starfsemi í opinberri eigu eða til almenningsnota. Ákvæðið hafi verið tekið upp í lög nr. 94/1976 um skráningu og mat fasteigna en sambærilegt ákvæði hafi áður verið í reglugerð. Í meðferðum málsins á Alþingi við hafi m.a. komið fram að þær eignir sem væru undanþegnar fasteignamati væru aðallega ýmsar eignir sem ríkissjóður ætti og væru á vegum opinberra aðila. Þessi sjónarmið eigi ekki við um raforkuvinnslu sem nú starfi í samkeppnisumhverfi. Það séu því ekki forsendur til að skýra umrædd lagaákvæði rúmt þannig að undanþágan sé rýmkuð frá því sem greint verði af orðalagi ákvæðisins og gildandi löggjöf um starfsemi á raforkusviði. Breytingar á lagaumhverfi orkuvinnslu sem rekja megi til Evrópulöggjafar með það að markmiði að samræma réttarreglur á EES-svæðinu leiði jafnframt til þess að skýring 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001 verði því að taka mið af löggjöf um ríkisstuðning. Með því að undanþiggja hluta fasteigna raforkuvinnslu sem starfa eiga á samkeppnisgrundvelli frá almennum reglum fasteignamats samkvæmt fasteignahugtakinu sé starfseminni veittur ríkisstuðningur.

III.               Sjónarmið Þjóðskrár Íslands

Þjóðskrá Íslands vísar til þess að samkvæmt 2. gr. laga nr. 6/2001 skuli meta hverja fasteign til verðs eftir því sem næst verður komið á hverjum tíma. Meginreglan um hvernig fasteignamat skuli unnið sé að finna í 1. mgr. 27. gr. laganna, þar sem fram komi að matsverð fasteignar skuli vera gangverð hennar umreiknað til staðgreiðslu miðað við heimila og mögulega nýtingu á hverjum tíma. Í 2. mgr. sömu lagagreinar komi fram að sé gangverð fasteignar ekki þekkt skuli matsverð ákveðið eftir bestu fáanlegri vitneskju um gangverð sambærilegra fasteigna með hliðsjón af tekjum af þeim, kostnaði við gerð mannvirkja, aldri, legu með tilliti til samgangna, nýtingarmöguleikum, hlunnindum, jarðvegsgeð, gróðurfari, náttúrufegurð og öðrum þeim atriðum sem kunna að hafa áhrif á gangverð fasteignar. Ekki sé um tæmandi talningu að ræða en byggt skuli á því sem gefi gleggstu mynd af raunvirði fasteignar. Við túlkun á 27. gr. laga nr. 6/2001 beri að líta til 28. gr. sömu laga en þar sé að finna grundvöll fyrir kerfisbundinni matsákvörðun og hvernig með skuli fara þegar gangverð sé ekki þekkt. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skuli við ákvörðun matsverðs samkvæmt 27. gr. laganna eftir föngum finna tölfræðilega fylgni gangverðs við ýmsar staðreyndir um seldar eignir og sennilegt gangverð ákvarðað með útreikningum á grundvelli þeirra vísbendinga. Þjóðskrá Íslands hafi þannig víðtækar heimildir til að finna út gangvirði fasteigna með hliðsjón af 27. og 28. laga nr. 6/2001.

Vegna endurmats á stöðvarhúsi Blönduvirkjunar hafi Þjóðskrá Íslands óskað eftir upplýsingum frá Landsvirkjun um kostnað við byggingu fasteignarinnar. Fasteignamat sérhæfðra bygginga lúti almennt þeirri matsaðferð sem kallast markaðsleiðrétt kostnaðarmat. Sú matsaðferð feli m.a. í sér mat á byggingarkostnaði einstakra hluta mannvirkis ásamt kostnaði við uppsetningu á þeim hlutum. Nánar tiltekið byggi aðferðin á framreiknuðum byggingarkostnaði að teknu tilliti til afskrifta. Landsvirkjun hafi sent Þjóðskrá Íslands ítarlega útlistun á heildarbyggingarkostnaði þessa hluta stöðvarhússins. Var framkvæmdin metin á kr. 775.296.000.- reiknað til staðgreiðslu í október 1993. Fasteignamatið hafi síðan verið framreiknaður byggingarkostnaður samkvæmt vísitölu janúarmánaðar ár hvert. Við ákvörðun fasteignamatsins hafi verið stuðst við sömu og sambærileg atriði og fram komu í rökstuðningi Landsvirkjunar í greinargerð sem barst Þjóðskrá Íslands þann 20. desember 2019. Varðandi þá athugasemd kæranda að uppreikna beri og endurskoða fasteignamat stöðvarhúsa virkjana með sama hætti í landinu þá sé bent á að staðsetning virkjana hafi ekki áhrif á fasteignamatið.

Vísað er til þess að endurmat stöðvarhússins hafi byggst á kostnaðaraðferð en alltaf hafi verið stuðst við þá matsaðferð við fasteignamat á orkumannvirkjum, s.s. stöðvarhúsum virkjana. Sú matsaðferð hafi verið talin eiga við um byggingar sem byggðar séu undir sérhæfða starfsemi og lúti ekki virkum markaði. Við val á matsaðferð þurfi m.a. að líta til fyrirliggjandi gagna hverju sinni og hafi verið kallað eftir gögnum frá Landsvirkjum sem fasteignamatið byggi síðan á. Tekjuaðferðin eigi best við atvinnuhúsnæði sem algengt sé að keypt sé til útleigu en slíkt eigi alls ekki við um stöðvarhús virkjana enda ekki virkur markaður með slíkar fasteignir.

Þjóðskrá Íslands bendir á að samkvæmt 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001 séu rafveitur, þ. á m. línur til flutnings raforku ásamt burðarstólpum og spennistöðvum, undanþegnar fasteignamati. Hins vegar skuli meta eftir venjulegum reglum hús, sem reist eru yfir afl- og spennistöðvar, og þær lóðir sem þau hús standi á. Á grundvelli fyrrgreinds lagaákvæði og samhljóða ákvæðis í eldri lögum nr. 94/1976 um skráningu og mat fasteigna hafi verið áratugalöng framkvæmd fyrir því skráningarfyrirkomulagi að telja orkumannvirki hluta rafveitna og undanþiggja slík mannvirki fasteignamati. Varðandi þessa framkvæmd megi vísa til úrskurða yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 7/1984 og 12/1994.

Þjóðskrá Íslands bendir á að hugtakið ,,rafveita” sé ekki skýrt sérstaklega í lögum nr. 6/2001 en slíka skilgreiningu sé hins vegar að finna í lögum nr. 146/1996 um öryggi raforkumannvirkja, neysluveitna og raffanga, þar sem rafveita sé skilgreind sem fyrirtæki sem framleiði, flytji, dreifi og/eða selji rafmagn. Þessi skilgreining falli illa að fasteignahugtakinu og hvernig meta eigi hvort fasteign sé ,,rafveita” og því sé erfitt að meta hvaða fasteignir og mannvirki falli hér undir. Nýlega hafi vindmyllur verið metnar í fyrsta sinn til fasteignamats og hafi það verið niðurstaða Þjóðskrár Íslands að stærsti hluti þeirra félli undir hugtakið rafveita og því að mestu leyti undanþegnar fasteignamati.

Vakin sé athygli á því að undantekningar frá fasteignamati hafi lengi verið lögbundnar í íslenskum rétti og megi í því sambandi m.a. benda á 11. gr. laga nr. 28/1963 um fasteignamat og fasteignaskráningu, 16. gr. laga nr. 94/1976 um skráningu og mat fasteigna og síðan núgildandi 26. gr. laga nr. 6/2001. Umræddar undanþágur frá fasteignamati voru tengdar undanþágum frá greiðslu fasteignagjalda á sama tíma. Undanþágur frá greiðslu fasteignagjalda féllu hins vegar niður en undanþágur frá fasteignamati urðu áfram í gildi. Þær undantekningar sem séu í 26. gr. laga nr. 6/2001 eiga að mestu leyti rætur sínar að rekja til undanþága á fasteignamati ríkiseigna þar sem slíkar eignir voru undanþegnar fasteignasköttum og fasteignagjöldum.

Kæmi til þess að orkuframleiðandi mannvirki yrðu tekin til fasteignamats væri ljóst að breyta þyrfti gildandi lögum nr. 6/2001 ásamt reglugerð nr. 406/1978 um fasteignaskráningu og fasteignamat, áður en slík vinna gæti hafist. Þannig þyrfti að breyta eða fella niður 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001 og 3. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978. Hugsanlega þyrfti einnig að skoða breytingar á 2. tl. 6. gr. reglugerðarinnar með breytingarreglugerð nr. 95/1986 endar er þar fjallað um fyrirkomulag véla og tækja til atvinnureksturs sem fylgifjár eigna. Með slíkum breytingum væri mögulegt að meta orkumannvirki til fasteignamats. Þá þyrfti að öllum líkindum einnig að aðlaga lögbundnar mats-aðferðir að orkumannvirkjum og innleiða a.m.k. reglugerðarákvæði um aðferðarfræði mats slíkra eigna líkt og gert hafi verið með hlunnindi fasteigna í 5. tl. 7. gr. reglugerðar nr. 406/1978.

Að mati Þjóðskrár Íslands er Blönduvirkjun rafveita í skilningi 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001 og því undanþegin fasteignamati að hluta, en meta skal til fasteignamats húsið sem reist er yfir aflstöðvar virkjunarinnar sbr. úrskurðir yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 7/1984 og 12/1994.

IV.                Sjónarmið Landsvirkjunar

Landsvirkjun telur að endurmat Þjóðskrár Íslands frá 28. apríl 2020 samræmist þeim matsaðferðum sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 6/2001. Endurmatið byggist á kostnaðaraðferð sem ítrekað hafi verið stuðst við þegar komi að fasteignamati á orkumannvirkjum, s.s. stöðvarhúsum virkjana, sbr. úrskurðir yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 7/1984 og 12/1994. Því til viðbótar liggi að baki endurmatinu ítarleg greinargerð Landsvirkjunar en þar megi finna nákvæma útreikninga á byggingarkostnaði stöðvarhússins og forsendum þeirra útreikninga.

Þá telur Landsvirkjun að ekki sé tilefni til að beita tekjuaðferð við fasteignamat stöðvarhússins en af kæru megi ráða að kærandi haldi því fram að líta hafi átt til tekna af þeirri raforkuframleiðslu sem starfsemi Blönduvirkjunar hvíli á. Bent sé á að stöðvarhús virkjana hér á landi hafi hingað til verið metin fasteignamati á grundvelli markaðsleiðrétts kostnaðarmats, þ.e. framreiknaðs byggingar-kostnaðar að teknu tilliti til afskrifta. Sú matsaðferð hafi verið talin heppileg fyrir eignir sem ekki séu byggðar til útleigu og eignir sem byggðar séu undir sérhæfða starfsemi.

Landsvirkjun vísar til þess að tekjuaðferðin sé ein af þremur megin matsaðferðum sem Þjóðskrá Íslands beiti við fasteignamat en auk hennar sé stuðst við framangreinda kostnaðaraðferð og markaðsaðferð. Í úrskurðarframkvæmd yfirfasteignamatsnefndar sé að finna greinargóða umfjöllun um eðli mismunandi matsaðferða, þ. á m. tekjuaðferðarinnar, og hvenær heppilegast sé að beita þeim. Í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar í máli nr. 1/2015 komi m.a. fram að mismunandi matsaðferðir séu ekki jafngildar og val á matsaðferð velti á því um hvaða eignategund sé að ræða sem og fyrirliggjandi markaðsupplýsingum á því svæði sem fasteign er staðsett. Í úrskurðinum sé tekjuaðferðinni lýst þannig að gangverð fasteigna sé fundið út á grundvelli þeirra tekna sem eignirnar skila. Aðferðin sé háð því að virkur markaður sé til staðar með leiguhúsnæði þannig að hægt sé að áætla markaðsleiguverð með sæmilegu öryggi. Þá nýti Þjóðskrá Íslands eftir föngum kaupsamninga til þess að auka nákvæmni þessarar aðferðar. Kostnaðaraðferðinni sé á hinn bóginn beitt þegar virkur markaður sé ekki til staðar, hvorki hvað varðar kaup og sölu eða leigu fasteigna af því tagi sem meta skuli, s.s. þegar fasteign er einstök og miðuð við mjög sérhæfð not eða eftir atvikum staðsett í svo miklu dreifbýli að markaðsupplýsingar skorti. Tekjuaðferðin teljist því nokkuð nákvæm matsaðferð þegar kemur að fasteignamati skrifstofu- og atvinnuhúsnæðis í þéttbýli þar sem fjöldi sambærilegs húsnæðis sé til útleigu. Þannig geti Þjóðskrá Íslands fundið út þær tekjur, þ.e. leigutekjur, sem hafa megi af fasteigninni. Þegar tekjuaðferðinni sé beitt sé á hinn bóginn ekki litið til þeirra tekna sem aflað er í þeirri starfsemi sem á sér stað í atvinnuhúsnæðinu. Aðeins sé horft til leigutekna af fasteignunum, þ.e. þess virðis sem fasteignin sjálf skapi fyrir eiganda hennar. Ef fasteignamat skrifstofu- og atvinnuhúsnæðis myndi byggja á tekjum af þeirri starfsemi sem fram fer í viðkomandi eignum gæti það leitt til þess að eigendur þeirra fasteigna greiddu verulega hærri fjárhæðir í fasteignagjöld miðað við tekjur þeirra sjálfra af eignunum. Slíkt myndi skapa mikið ójafnvægi í samkeppnislegu tilliti.

Landsvirkjun telur tekjuaðferðina ekki tæka matsaðferð þegar kemur að fasteignamati stöðvarhúsa virkjana. Fasteignir af því tagi séu verulega ósambærilegar hefðbundnu skrifstofu- og atvinnuhúsnæði sem almennt er metið fasteignamati á grundvelli tekjuaðferðar. Fyrir það fyrsta skapi stöðvarhús virkjana ekki leigutekjur til eigenda þeirra og því eigi ein grundvallarforsenda tekjuaðferðarinnar ekki við um slíkar fasteignir. Þess beri að geta að þeir hlutar stöðvarhússins sem sinna raforkuvinnslu og skapa þannig tekjur fyrir Landsvirkjun séu undanþegnir fasteignamati, sbr. 3. tölul. 26. gr. laga nr. 6/2001. Landsvirkjun telur það stríða gegn sjónarmiðum tekjuaðferðarinnar að miða við tekjur sem aflað sé á grundvelli þeirrar raforkustarfsemi sem fram fari í stöðvarhúsinu. Tekjur af þeirri starfsemi séu ekki tekjur af stöðvarhúsinu sjálfu heldur starfseminni sem þar fari fram. Þá séu stöðvarhúsin staðsett víðs fjarri þéttbýli og því ómögulegt að bera þau saman við nærliggjandi fasteignir af sambærilegri gerð eins og gert sé þegar tekjuaðferðinni sé beitt. Við beitingu þeirrar matsaðferðar kunni einnig að vera tilefni til þess að kanna hvort ástand, raunveruleg notkun og nýtingarmöguleikar tiltekinnar fasteignar gefi tilefni til að meta fasteignina út frá leigusamningum um þá eign en ekki leigusamningum annarra sambærilegra eigna á sama markaðssvæði, sbr. umfjöllun í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar í máli nr. 7/2017. Hvað varði stöðvarhús virkjana þá geti ástand þeirra, notkun og nýtingarmöguleikar ekki haft áhrif á tekjur af fasteigninni með sambærilegum hætti og gildi um hefðbundið skrifstofu- og atvinnuhúsnæði. Varpi þetta enn frekar ljósi á það hversu ótæk tekjuaðferðin sé við fasteignamat stöðvarhúsa virkjana.

Landsvirkjun bendir á að í kæru málsins sé einnig vísað til þess að líta hafi átt til nýtingarmöguleika stöðvarhússins og staðsetningar þess við fasteignamat. Í kærunni sé ekki að finna frekari rökstuðning hvað þetta varðar. Að mati Landsvirkjunar hafi þessir þættir takmarkaða þýðingu við fasteignamat stöðvarhúsa virkjana enda verulegum erfiðleikum bundið að taka tilliti til þeirra í ljósi fjarlægðar frá þéttbýli og sambærilegum fasteignum sem og þeirri sérhæfðu starfsemi sem þar fari fram.

Samkvæmt framansögðu sé kostnaðaraðferðina heppilegasta matsaðferðina þegar kemur að fasteignamati stöðvarhúsa virkjana en ekki sé grundvöllur til þess að beita tekjuaðferðinni við mat á slíkum fasteignum.

Landsvirkjun hafnar þeim sjónarmiðum kæranda að meta eigi stöðvarhús Blönduvirkjunar fasteignamati í heild sinni, þ.e. að engir hlutar stöðvarhússins falli undir 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001 þar sem fram komi að rafveitur, þar á meðal línur til flutnings raforku ásamt burðarstólpum og spennistöðvum, skuli undanþegnar fasteignamati. Ráða má af kæru að framangreind afstaða kæranda sé byggð á raforkulögum nr. 65/2003 og vísað til þess að stöðvarhús séu notuð við orkuvinnslu en ekki til flutnings eða dreifingu á raforku. Virðist kærandi byggja á því að þar sem einkaleyfi þurfi til síðarnefndu starfseminnar en ekki þeirrar fyrrnefndu geti stöðvarhúsið ekki talist til rafveitna. Landsvirkjun bendir á að ákvæði um að rafveitur skuli undanþegnar fasteignamati hafi verið í íslenskum lögum um mjög langa hríð, sbr. 16. gr. þágildandi laga nr. 94/1976 og 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001. Þá hafi í 11. gr. eldri laga nr. 28/1963 um fasteignamat og fasteignaskráningu komið fram að rafveitur skyldu undanþegnar fasteignamati. Ákvæði sama efnis sé enn fremur að finna í 6. tl. 6. gr. reglugerðar nr. 406/1978. Í ýmsum sérlögum á sviði orkumála hafi eitt sinn verið að finna undanþágur frá fasteignaskattsskyldu að því er varðaði orkumannvirki. Með lögum nr. 135/2003 og 65/2005 um breytingu á ýmsum lögum á sviði orkumála hafi framkvæmdin verið samræmd að þessu leyti. Í athugasemdum með frumvörpum til beggja þessara lagabálka hafi sérstaklega verið tekið fram að með þeim væri ekki ætlunin að hrófla við þeim almennu reglum sem giltu um fasteignaskatta og fasteignamat mannvirkja í eigu orkufyrirtækja.

Landsvirkjun telur það ráðast af ákvæðum laga nr. 6/2001 hvort einstök orkumannvirki skuli tekin til fasteignamats. Hugtakið rafveita sé ekki skilgreint sérstaklega í lögunum og þá sé heldur ekki að finna skilgreiningu í raforkulögum nr. 65/2003. Eina skilgreining hugtaksins í íslenskum lögum sé í 3. gr. laga nr. 146/1996 um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga þar sem rafveita sé skilgreind sem fyrirtæki sem framleiði, flytji, dreifi og/eða selji rafmagn. Þá sé hugtakið skilgreint í veforðabók Snöru sem annars vegar stofnun sem annast dreifingu rafmagns og rekur rafmagnsstöðvar og hins vegar rafmagnsstöð, vélar og hús sem rafmagni er veitt frá. Að mati Landsvirkjunar falli síðastnefnda skilgreining hugtaksins best að 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001. Blönduvirkjun samanstandi af rafmagnsstöð, vélum og ýmsum tækjum til raforkuvinnslu auk hússins sjálfs sem hýsi þá starfsemi. Blönduvirkjun sé því rafveita í skilningi ákvæðisins og því undanþegin fasteignamati að hluta, en meta skuli til fasteignamats húsið sem reist hefur verið yfir aflstöðvar virkjunarinnar, sbr. seinni málslið ákvæðisins. Þetta hafi enda verið framkvæmdin við fasteignamat stöðvarhússins, sbr. fyrrnefnda úrskurði yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 7/1984 og 12/1994. Hvorki raforkulög nr. 65/2003 né sjónarmið um samkeppni gangi framar ákvæðum laga nr. 6/2001 að þessu leyti og þá sé ekki hægt að fallast á sjónarmið kæranda um að í undanþágu 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001 felist ríkisstuðningur. Ákvæðið sé almennt og gildi jafnt um alla þá sem eigi og starfræki rafveitur í skilningi laganna.

V.                  Athugasemdir kæranda

Kærandi hafnar sjónarmiðum Landsvirkjunar og Þjóðskrár Íslands um að rökstuðningur fyrir ákvörðun fasteignamats hafi verið fullnægjandi. Ráða megi af svörum Þjóðskrár Íslands að ekkert sjálfstætt mat hafi verið lagt á fasteignina heldur hafi greinargerð Landsvirkjunar varðandi byggingarkostnað alfarið verið lögð til grundvallar matinu. Gögn Landsvirkjunar hafi ekki verið sérstaklega endurskoðuð af Þjóðskrá Íslands með tilliti til matsaðferða og þá hafi ástand eignarinnar ekki verið skoðað sérstaklega t.d. með tilliti til þess hvort stöðluð afskriftarhlutföll ættu við. Sjálfstætt framlag Þjóðskrár Íslands við fasteignamatið hafi einungis verið að beita stöðluðum afskriftarferlum á þá grunnfjárhæð sem Landsvirkjun hafi kynnt. Slík aðferðarfræði geti ekki verið í samræmi við V. kafla laga nr. 6/2001.

Kærandi telur að umsögn Þjóðskrár Íslands varpi aðeins skýra ljósi á þá aðferð sem beitt hafi verið við endurmat stöðvarhússins. Í umsögninni sé gerð grein fyrir viðmiðum varðandi afskriftir, og þar komi fram að afskriftarhlutfall á um 30 ára gamalli eign sé um 80%. Samkvæmt niðurstöðu Þjóðskrár Íslands sé uppreiknaður byggingarkostnaður samkvæmt útreikningi Landsvirkjunar lagður til grundvallar við endurmatið á stöðvarhúsinu, og byggingarkostnaðurinn afskrifaður þannig að fasteignamat 2018 – 2020 nemi 81,6% af uppreiknuðum byggingarkostnaði.

Meginálitaefni málsins snúi að vali á aðferðarfræði við fasteignamatið og megi í því sambandi vísa til þeirra sjónarmiða sem fram koma í dómi Hæstaréttar í máli nr. 477/2015. Kærandi telji að sú aðferðarfræði sem Þjóðskrá Íslands hafi beitt við matið taki ekki nokkurt tillit til þeirra tekna sem virkjanir skapi og stöðvarhús þeirra sé grundvöllur fyrir. Það sé hins vegar grundvallaratriði við fasteignamat, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001. Sú aðferðarfræði sem Þjóðskrá Íslands hafi beitt við mati varði einungis aldur mannvirkis og hluta af kostnaði. Tekjur af eign hljóti að vera grundvallaratriði í fasteignamati og með tilliti til þeirrar grundvallarástæðu hafi verið vikið frá aðferð kostnaðarmats í áðurnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 477/2015. Sterk rök séu fyrir því að aðferð tekjumats verði sniðin að virkjunum og stöðvarhúsum þeirra þar sem verðmæti þeirra sé lítið tengd landfræðilegri staðsetningu og grundvöllur byggingar og verðgildis ráðist af sölu raforku. Taka verði sérstakt tillit til stöðu virkjana í beitingu og úrfærslu matsaðferða auk þess sem taka þurfi tillit til breyttrar löggjafar og rekstrarumhverfis á raforkumarkaði.

Að mati kæranda séu lykilþættir fasteignamats virkjana í raun aðeins þrír, þ.e. kostnaðarverð, tekjur og aldur/ástand. Þá felst í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001, að líta skuli til gangverðs sambærilegra fasteigna sem feli í sér sérstaka jafnræðisreglu og skírskotun til almennra jafnræðisreglna. Byggja megi á aðferðafræði tekjumats, en þau sjónarmið feli jafnframt í sér að með réttri beitingu markaðsleiðrétts kostnaðarmats skuli litið til tekna með óbeinum hætti. Það verði til að mynda gert með því að beita almennum stuðli vegna viðkomandi tegundar fasteignar, þ.e. stöðvarhúsum virkjana, eins og aðferðin geri ráð fyrir samkvæmt umfjöllun í ársskýrslum Þjóðskrár Íslands.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt gögnum Þjóðskrár Íslands sé húsmat samkvæmt markaðsleiðréttu kostnaðarmati margfeldið af afskrifuðu endurstofnverði, almennum stuðli, svæðisstuðli og hverfisstuðli. Við endurmat stöðvarhúss Blönduvirkjunar hafi einungis verið litið til afskrifaðs endurstofnverðs. Þjóðskrá Íslands hafi ekki nýtt almennan stuðul, en slíkur stuðull sé fasti sem sýni markaðsverð ákveðinna húsagerða miðað við byggingarkostnað. Kærandi telur að Þjóðskrá Íslands beri að leggja mat á slíkan stuðul vegna virkjunarmannvirkja sem tekin séu til fasteignamats. Raforkuvinnsla fari fram á grundvelli raforkulaga nr. 65/2003 sem feli í sér að starfsemin sé rekin í samkeppnisumhverfi. Þótt ekki sé mikill fjöldi verðdæma um viðskipti um byggðar virkjanir verði lagt mat á það hvað almennur stuðull fyrir sérhæfðar fasteignir á sviði raforkuframleiðslu eigi að vera, t.d. með tilliti til afkomu fyrirtækja við raforkuframleiðslu. Jafnframt geti hluti stuðulsins eða annar stuðull nýttur samhliða honum tengst stærð virkjana, þannig að reynt sé að skapa samræmi milli fasteignamats stöðvarhúss og tekna.

Kærandi geri ekki athugasemd við að svæðisstuðlar hafi ekki verið notaðir við matið enda óeðlilegt að fasteignamat sérhæfðra orkumannvirkja ráðast af svæðisbundinni verðþróun fasteigna. Eðlilegt sé að líta á starfsemi við raforkuvinnslu sem sé í samkeppnisumhverfi á landsvísu með samræmdum hætti. Hins vegar sé bent á að notkun svæðisstuðla vegna virkjunarfasteigna hafi leitt til þess að fasteignamat stöðvarhúsa sé mismunandi eftir landsvæðum, þótt ekkert tilefni sé til slíks vegna eðlis starfseminnar. Endurmat Þjóðskrár Íslands vegna Blönduvirkjunar hafi ekki samræmst jafnræðisreglum, þar sem ekki hafi verið tekið tillit til samræmis við þróun fasteignamats annarra sambærilegra eigna sem m.a. hafi verið uppreiknað miðað við svæði. Til þess að gæta samræmis og jafnræðis við endurmat verði því að líta á það hvernig aðrar virkjanir, t.d. á Suðurlandi hafi í raun hækkað meira en Blönduvirkjun.

Bent sé á að í ársskýrslum Þjóðskrár Íslands um fasteignamat sé ekki gerð grein fyrir aðferðafræði við útreikning á endurstofnverði eða afskriftaviðmiða. Endurstofnverð sé hins vegar sama hugtak og reyni á við framkvæmd brunabótamats. Við brunabótamat sé litið til endurstofnverðs, afskrifta og 12% álags vegna kostnaðar við hreinsun á brunastað en matið taki hins vegar ekki til staðsetningarverðmætis eða mannvirkjahluta sem ekki brenni. Það veki því furðu það ósamræmi sem sé á milli brunabótamats og fasteignamats Blönduvirkjunar þar sem fasteignamatið sé 2.302.050 þúsund krónur en brunabótamatið 6.210.150 þúsund krónur. Sambærilegt hlutfall sé hins vegar mun lægra hvað varði stöðvarhúsa annarra virkjana þar sem hlutfallið sé að jafnaði yfir 0,5 og í nýlegum virkjunum 0,8 - 1,0.

Vakin sé athygli á því að Þjóðskrá Íslands hafi skilgreint endurstofnverð sem endurbyggingar-kostnaður sambærilegrar byggingar, miðað við samskonar byggingarefni og þær byggingaraðferðir sem tíðkist í dag. Varðandi afskrifað endurstofnverð þá byggi Þjóðskrá Íslands á sama afskriftarferli við fasteignamat og brunabótamat. Sá afskriftarferill eigi hins vegar ekki við um stöðvarhús Blönduvirkjunar, m.a. í ljósi eðlis mannvirkisins og raunverulegs viðhalds, en Þjóðskrá Íslands hafi ekki hugað að þessum atriðum við endurmat fasteignarinnar. Því sé verulegur galli á mati Þjóðskrár Íslands þar sem ekki hafi verið fjallað um þýðingu afskriftarviðmiða fyrir stöðvarhús virkjana almennt né sérstaklega um stöðu viðhalds Blönduvirkjunar.

Kærandi telur ljóst að Þjóðskrá Íslands hafi einungis byggt á upplýsingum frá Landsvirkjun varðandi útreikninga á endurstofnverði stöðvarhúss Blönduvirkjunar. Ekki verði séð að nokkur rannsókn hafi farið fram á þeim upplýsingum til þess að staðreyna réttmæti og forsendur þeirra upplýsinga. Telur kærandi að það sé brot á þeirri rannsóknarskyldu sem hvíli á Þjóðskrá Íslands og í ósamræmi við aðferðafræði stofnunarinnar.

Í greinargerð Landsvirkjunar komi fram greining á þeirri aðferðafræði sem fyrirtækið telji rétt að byggja á og sé í því sambandi vísað til úrskurða yfirfasteignamatsnefndar nr. 7/1984 og nr. 12/1994. Kærandi bendir á að álitaefni fyrrgreindra úrskurða varði fyrst og fremst skýringu á undanþágureglu um fasteignamat rafveitna samkvæmt þágildandi löggjöf, þ.e. hvaða hluta skuli meta til fasteignamats. Úrskurðirnir feli hins vegar ekki í sér sérstök fordæmi um aðferðir við greiningu á endurstofnverði eða byggingarkostnaði né hvernig meta skuli endurstofnverð samkvæmt núgildandi löggjöf.

Kærandi hefur margvíslegar athugasemdir fram að færa við útreikninga Landsvirkjunar. Veigamesta skekkjan í útreikningunum sé sú að ekki sé tekið tillit til fjármagnskostnaðar á byggingartíma Blönduvirkjunar, sem eigi að falla undir endurstofnverð. Þá gefi fyrirliggjandi gögn til kynna að ofan á samtölu verksamninga hafi verið lagður 15% kostnaður vegna hönnunar og umsjónar. Engin rannsókn liggi til grundvallar því að hvaða marki sú áætlun sé forsvaranleg eða í samræmi við viðmið.

Þá vísar kærandi almennt til úrskurðar yfirfasteignamatsnefndar nr. 1/2020, varðandi þær kröfur sem gera verði til beitingar aðferðar markaðsleiðrétts kostnaðarmats. Það sé afstaða kæranda að mikilvægt sé að yfirfasteignamatsnefnd taki sem ítarlegasta afstöðu til þess hvernig beita skuli aðferðafræðinni, telji nefndin á annað borð rétt að nýta hana við mat á stöðvarhúsi Blönduvirkjunar.

Kærandi bendir á að við skoðun á þróun fasteignamats og brunabótamats nokkurra virkjana fyrir árin 2001 – 2018, m.a. þeirra virkjana sem fjallað hafi verið um í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar nr. 7/1984, komi í ljós að á þessu tímabili hafi mat nokkurra eldri virkjana hækkað um 300 - 500% á tímabilinu og virðist það m.a. ráðast af mismunandi þróun svæðisstuðla eða endurmati miðað við raunverulegt ástand eignanna. Hlutfallið milli fasteignamats og brunabótamats sé á bilinu 0,5 - 0,6 miðað við árið 2018 en hærra miðað við árið 2008. Sú breyting sé umhugsunarverð, enda feli matsaðferðir fasteignamats og brunabótamats í sér sambærileg viðmið um endurstofnkostnað og afskriftarferla. Það séu því markaðstengdir fasteignamatsstuðlar en ekki tillit til verðbreytinga byggingarvísitölu, sem leiði til þess að fasteignamat virkjana lækki að raunvirði. Miðað við endurmat Blönduvirkjunar frá árinu 2020, sé hlutfallið milli fasteignamats og brunabótamats 0,37, sem skeri sig úr samanborið við aðrar virkjanir.

Þjóðskrá Íslands hafi lýst því yfir að stöðvarhús virkjana eigi að meta út frá markaðsleiðréttu kostnaðarmati, sem feli í sér margföldun á afskrifuðu endurstofnverði við tiltekna stuðla. Ekki hafi verið litið til neinna stuðla við endurmat Blönduvirkjunar. Aðferðafræði brunabótamats feli í grunninn í sér afskrifað endurstofnverð auk 12% álags vegna hreinsunar. Að einhverju marki geti verið litið til mismunandi húshluta við matið, en dregið sé í efa að sá munur sé mikill vegna niðurgrafinna stöðvarhúsa. Samanburður á tveimur nýjustu virkjum Landsvirkjunar sýni vel tengingu brunabótamats og fasteignamats samkvæmt nýjustu aðferðum Þjóðskrár Íslands og ætla megi að hafi mótast eftir 2010. Brunabótamat og fasteignamat nýrra virkjana sem metnar hafi verið samkvæmt gildandi aðferðum sé nánast það sama, sbr. hlutfallið 1,01 Búðarhálsvirkjun (2014) og 0,84 Búrfellsvirkjun III (2020). Þessi hlutföll séu mjög rökrétt að áliti kæranda. Fasteignamat stöðvarhúsa nýrrar virkjunar ætti að vera afskrifað endurstofnverð og brunabótamat afskrifað endurstofnverð að viðbættu 12% álagi. Fasteignamat stöðvarhúsa virkjana ætti því í meginatriðum að vera 89% af brunabótamati.

Kærandi telur órökrétt að fasteignamat mannvirkja sem sé í upphafi metið út frá endurstofnverði sé endurskoðað með matsstuðlum tengdu markaðsverði. Sé það afstaða Þjóðskrár Íslands að ekki sé til markaðsverð stöðvarhúsa sé eðlilegt að breytingar á gangverði eignarinnar taki mið af verðbreytingum byggingarkostnaðar en ekki markaðslegum sveiflum. Ef gæta ætti samræmis varðandi aðferðafræði og röklega nálgun, þá ætti hlutfallið milli brunabótamats og fasteignamats stöðvarhúsa ekki að breytast frá fyrstu skráningu og vera því sem næst 0,89. Ef allar virkjanir væru endurmetnar á grundvelli byggingarkostnaðar bæði varðandi fasteignamat og brunabótamat samkvæmt gildandi matsaðferðum, yrði meðalhlutfallið án efa nærri 0,89. Í tilviki Blönduvirkjunar sé hlutfallið hins vegar mjög lágt eða 0,37. Eðlilegt sé að líta til brunabótamats, við endurmat virkjunar, annars vegar vegna þess að brunabótamat hafi bein tengsl við endurstofnverð og eigi því að fylgja með ákveðnum hætti markaðsleiðréttu kostnaðarmati og hins vegar þar sem brunabótamat hafi breyst með sambærilegum hætti á landsvísu, á meðan fasteignamat einstakra virkjana hafi tekið breytingum eftir svæðisbundnum matsstuðlum og öðrum ófyrirséðum aðstæðum.

Sé litið til fasteignamats virkjana miðað við uppsett afl þeirra í MW komi í ljós að fasteignamat stöðvarhúsa árið 2018, miðað við þúsundir á hvert MW, sé nokkuð mismunandi, þ.e. frá um kr. 8.637.- vegna Kárahnjúkavirkjunar og upp í um kr. 50.000.- vegna Ljósafossstöðvar. Blönduvirkjun sé 150 MW byggð upp úr 1990 og því eðlilegt að bera hana saman við virkjanir á bilinu 90-300 MW. Meðaltal fasteignamats þeirra á árinu 2018 hafi verið kr. 25.770.- á hvert MW en kr. 14.801.- í tilviki Blönduvirkjunar vegna ársins 2019. Ef fasteignamat Blönduvirkjunar fylgdi meðaltali sambærilegra virkjana þá hefði það átt að vera kr. 3.865.500.000 á árinu 2019 en ekki kr. 2.220.246.000.- eins og endurmatið kveði á um. Það svari til þess að hlutfall fasteignamats og brunabótamats væri 0,62 og þá í samræmi við stöðu annarra virkjana. Þessi mismunur sé óútskýrður og órökréttur. Rökstuðningur og umsögn Þjóðskrár Íslands skýri ekki þennan mismun og beri með sér að ekki hafi verið hugað að gangverði sambærilegra eigna við endurmatið. Tillit til stærðar/afls virkjunar eigi að hafa áhrif á gangverð enda tengist það þeim tekjum sem hafa megi af viðkomandi eign.

Við beitingu markaðsleiðrétts kostnaðarmats, vegna stöðvarhúsa virkjana, eigi að mati kæranda að ákveða almennan stuðul sem taki til þeirra tegunda fasteigna og ætti sá stuðull að taka mið af þeirri verðmætasköpun sem stöðvarhús tengist með framleiðslu raforku. Taka ætti tillit til mismunandi stærðar virkjana með því að beita sérstakri reiknireglu. Sé sú staða uppi að stöðvarhús tveggja virkjana hafi sama endurstofnverð, en önnur virkjunin sé 100 MW og hin 200 MW sé ljóst að gangverð þeirrar stærri ætti að vera hærra, enda standi hún undir meiri orkuframleiðslu og tekjum. Með slíkri aðferð yrði stuðlað að samræmi fasteignamats stöðvarhúsa við stærð virkjana.

Kærandi telur að Þjóðskrá Íslands verði að hafi burði til að ráðast í sjálfstætt mat og byggingarfræðilega úttekt á þeirri framkvæmdum sem teknar séu til mats hverju sinni. Ekki sé hægt að veita eigendum fasteigna sjálfdæmi um fasteignamatið með því að leggja til grundvallar útreikninga þeirra gagnrýnislaust.

VI.                Niðurstaða

1.

Kærandi gerir aðallega þá kröfu að yfirfasteignamatsnefnd endurmeti fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar, fnr. 213-7466, matshluta 05, til fasteignamats vegna áranna 2018 - 2020. Til vara gerir kærandi kröfu um að ákvörðun Þjóðskrár Íslands, dags. 28. apríl 2020, um fasteignamat framangreindrar fasteignar verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Þjóðskrá Íslands að endurmeta fasteignina á grundvelli réttra lagasjónarmiða.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001, sbr. 15. gr. laga nr. 83/2008, skal skráð matsverð fasteignar vera gangverð umreiknað til staðgreiðslu, miðað við heimila og mögulega nýtingu á hverjum tíma, sem ætla má að eignin hefði í kaupum og sölum í febrúarmánuði næst á undan matsgerð, enda taki hún gildi á tímabilinu 31. desember til loka febrúarmánaðar. Ef gangverð fasteignar er ekki þekkt skal matsverð samkvæmt 2. mgr. sömu greinar ákveðið eftir bestu fáanlegu vitneskju um gangverð sambærilegra fasteigna með hliðsjón af tekjum af þeim, kostnaði við gerð mannvirkja, aldri þeirra, legu eignar með tilliti til samgangna, nýtingarmöguleikum, hlunnindum, jarðvegsgerð, gróðurfari, náttúrufegurð og öðrum þeim atriðum sem kunna að hafa áhrif á gangverð eignarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. sömu laga skal svo við ákvörðun matsverðs samkvæmt 27. gr. eftir föngum finna tölfræðilega fylgni gangverðs við ýmsar staðreyndir um seldar eignir, svo sem stærð, gerð, búnað, stað o.s.frv., og sennilegt gangverð ákvarðað með útreikningum á grundvelli þeirra vísbendinga.

Þjóðskrá Íslands hefur fyrst og fremst stuðst við þrjár matsaðferðir við mat á fasteignum; þ.e. markaðsaðferð, tekjuaðferð og kostnaðaraðferð. Allar þessar þrjár aðferðir hafa það sama markmið, að ákvarða gangverð fasteignar umreiknað til staðgreiðslu miðað við nýtingu viðkomandi eignar á hverjum tíma, sbr. 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001. Val á aðferð veltur á þeim gögnum sem tiltæk eru hverju sinni.

Markaðsaðferð er aðferð sem miðar við að meta gangverð beint út frá kaupsamningum. Þeirri aðferð er beitt af Þjóðskrá Íslands til þess að meta gangverð íbúðarhúsnæðis, enda er markaðurinn með slíkar eignir ekki aðeins mjög virkur á hinum þéttbýlli svæðum landsins heldur eru íbúðarhús einnig tiltölulega einsleitar eignir sem auðveldar mjög tölfræðilegt mat á markaðsvirði þeirra. Þessari aðferð er hins vegar erfitt að beita við mat á gangverði atvinnuhúsnæðis. Ástæðan er sú að kaup og sölur atvinnuhúsnæðis eru ekki aðeins mun fátíðari heldur er gríðarlegur breytileiki til staðar hvað varðar ástand, eiginleika og notkun slíkra eigna. Þá er það einnig svo að eigendaskipti á atvinnuhúsnæði eiga sér í auknum mæli stað með yfirtöku á félögum eða eignasöfnun sem telja margar ólíkar eignir fremur en með beinni sölu á einstaka eignum. Loks, er staðreyndin sú að ekki er nema hluta af gerðum kaupsamningum fyrir atvinnuhúsnæði þinglýst sem takmarkar það gagnasafn sem hægt er að nota til þess að meta gangvirði atvinnuhúsnæðis með hliðsjón af kaup og sölu eigna.

Tekjuaðferðin miðar að því að finna markaðsverðmæti eigna út frá þeim tekjustraumi sem þær skila. Þessi aðferð byggir á þeirri grundvallarforsendu hagfræði og fjármála að virði hverrar eignar sé jafnt því núvirta tekjuflæði sem þær skila. Þessi aðferð er háð því að virkur markaður sé til staðar með leiguhúsnæði þannig að hægt sé að áætla markaðsleiguverð með sæmilegu öryggi. Að auki nýtir Þjóðskrá Íslands upplýsingar úr kaupsamningum eftir föngum til þess að auka nákvæmni þessarar aðferðar. Yfirfasteignamatsnefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að tölfræðilegar forsendur séu uppfylltar til notkunar á tekjuaðferð við mat á gangvirði atvinnuhúsnæðis á höfuðborgarsvæðinu eftir núgildandi lögum, sbr. mál yfirfasteignamatsnefndar nr. 1/2015.

Kostnaðaraðferðin byggir á þeirri forsendu að fylgni sé á milli markaðsvirðis húsnæðis og byggingar-kostnaðar. Þessi leið byggir á fremur veikum aðferðafræðilegum grunni enda getur markaðsvirði hæglega verið mun hærra eða lægra en byggingarkostnaður eftir staðsetningu auk þess sem vandasamt er að uppfæra byggingarkostnað og afskriftir í línu við markaðsverð þegar litið er til lengri tíma. Einungis kemur til greina að beita þessari aðferð þegar virkur markaður er ekki til staðar hvorki hvað varðar kaup og sölu eða leigu. Það getur stafað af því að viðkomandi eign sé einstök og miðuð við mjög sérhæfð not eða eftir atvikum að hún sé staðsett í svo miklu dreifbýli að markaðsupplýsingar skorti.

3.

Fyrir liggur að við endurmat Þjóðskrár Íslands á fasteignamati stöðvarhúss Blönduvirkjunar, fnr. 213-7466, matshluti 05, var stuðst við kostnaðaraðferð þar sem beitt var svokölluðu markaðsleiðréttu kostnaðarmati. Þeirri aðferð er einkum beitt við mat á fasteignum þegar um mjög sérhæfð not er að ræða svo og þegar ekki er til staðar virkur markaður með þær eignir sem um ræðir. Slíkt mat byggir fyrst og fremst á því að reikna út byggingarkostnað þeirrar fasteignar sem meta á eða annarrar sambærilegrar fasteignar sem geti uppfyllt sömu þarfir að teknu tillit til afskrifta vegna aldurs og úreldingar, auk þess sem nýttir eru eftir föngum kaupsamningar til að meta samband byggingarkostnaðar og markaðsverðs ef slíkir samningar eru til staðar. Fasteignamat þessara eigna er samtala húsmats og lóðarmats, þar sem húsmat er reiknað eftir jöfnu þar sem stuðst er við ákveðna stuðla. Byggt er á endurstofnverði húss að teknu tilliti til afskrifta (AEST) auk þess sem nýttir eru stuðlar sem annars vegar er ætlað að sýna markaðsverð ákveðinna húsagerða miðað við byggingakostnað þeirra og hins vegar er þeim ætlað að lýsa staðsetningaráhrifum viðkomandi eigna.

Eins og m.a. greinir í úrskurðum yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 17/2012 og 18/2012 var mest allt atvinnuhúsnæði á landinu áður metið með markaðsleiðréttu kostnaðarmati, þar sem útreikningar byggðu á gagnasöfnun og ítarlegum rannsóknum á fasteignamarkaði. Var samanburður við aðrar sambærilegar eignir gerður í þeim tilgangi að sjá hvort niðurstaða matsins væri í takti við fasteignamat annarra eigna. Í áðurgreindum úrskurðum taldi yfirfasteignamatsnefnd að beiting markaðsleiðréttrar kostnaðaraðferðar við mat fasteigna væri í fullu samræmi við ákvæði 1. mgr. 28. gr. laga nr. 6/2001.

Eins og öðrum matsaðferðum Þjóðskrár Íslands er markaðsleiðréttu kostnaðarmati ætlað að ákvarða gangverð viðkomandi eignar í samræmi við ákvæði 27. gr. laga nr. 6/2001. Mikilvægt er að þeir matsstuðlar sem notaðir eru í fyrrgreindri matsaðferð taki tillit til og endurspegli þá þætti sem fram koma í 2. mgr. 27. gr. laganna þannig að gangverð viðkomandi eignar sé rétt metið og í samræmi við fasteignamat sambærilegra eigna.

Orkumannvirki, þ.m.t. stöðvarhús virkjana, eru eðli málsins samkvæmt mjög sérhæfð mannvirki sem almennt verða ekki nýtt til annars en orkuframleiðslu. Þessi mannvirki eru þannig á margan hátt mjög ólík hefðbundnu atvinnuhúsnæði og nýtingamöguleikar takmarkaðir. Stöðvarhúsum virkjana er fyrst og fremst ætlað að hýsa þær afl- og spennistöðvar svo og annan búnað sem nauðsynlegur er til þeirrar raforkuframleiðslu sem þar á sér stað. Þessar eignir lúta almennt ekki virkum markaði, hvorki varðandi leigu né sölu, enda afar fátítt að þessi mannvirki séu leigð til þriðja aðila eða gangi kaupum og sölum. Staðsetning þeirra er alla jafnan fjarri þéttbýli og þá hefur staðsetning þeirra takmarkaða þýðingu þegar lagt er mat á verðmæti slíkra mannvirkja. Með hliðsjón af framansögðu verður að telja að orkumannvirki, þ.m.t. stöðvarhús virkjana, falli illa að þeim matsforsendum sem liggja til grundvallar markaðs- og tekjuaðferð Þjóðskrár Íslands við ákvörðun á fasteignamati eigna.

Að mati yfirfasteignamatsnefndar verður að telja að kostnaðaraðferðin sé sú matsaðferð sem eigi að gefa hvað skýrustu myndina af gangverði stöðvarhúss Blönduvirkjunar samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001. Með hliðsjón af því að sú matsaðferð grundvallast m.a. á því að framreikna byggingarkostnað viðkomandi mannvirkisins er eðlilegt að kallað sé eftir ítarlegum upplýsingum frá eiganda mannvirkisins, Landsvirkjun, um byggingarkostnað stöðvarhússins. Verður að ætla að Þjóðskrá Íslands hafi að fengnum þeim upplýsingum lagt mat á útreikninga Landsvirkjunar að svo miklu leyti sem stofnuninni er það unnt og með hliðsjón af verkferlum stofnunarinnar við mat á fasteignum. Þá gerir fyrrgreind matsaðferð ráð fyrir því að matsstuðlar séu nýttir til að auka nákvæmni matsins en þeim er m.a. ætlað að endurspegla þá þætti sem sérstaklega eru tilgreindir í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001 og sem ber að hafa til hliðsjónar við matið.

Yfirfasteignamatsnefnd telur mikilvægt að þær matsaðferðir og/eða þeir matsstuðlar sem Þjóðskrá Íslands styðst við þegar lagt er mat á gangverð bygginga séu í sífelldri endurskoðun þannig að tryggt verði að tillit sé tekið til þeirra atriða sem fram koma í 27. og 28. gr. laga nr. 6/2001. Er slíkt nauðsynlegt til að tryggt verði að gangverð þessara eigna sé réttilega ákvarðað í samræmi við áðurnefnd lagaákvæði en slíkt geti haft í för með sér breytingar jafnt til hækkunar eða lækkunar. Af hálfu Þjóðskrár Íslands hefur verið upplýst að stofnunin hafi í hyggju að taka fasteignamat virkjanamannvirkja til frekari skoðunar m.a. í tilefni af kvörtun kæranda á síðasta ári, með það að markmiði að auka enn frekar nákvæmni matsins.

Staðfest hefur verið af hálfu Þjóðskrár Íslands að fasteignamat stöðvarhúsa virkjana sé nú reiknað með sambærilegum hætti á landinu öllu. Sú aðferð sem áður var notuð í tilviki stöðvarhúss Blönduvirkjunar, þ.e. að reikna út heildarkostnað virkjunarinnar og hlutfalla hann síðan niður á einstaka hluta hennar hafi verið einsdæmi, þar sem þá var ekki stuðst við sömu forsendur og útreikninga og varðandi stöðvarhús annarra virkjana. Þetta hafi nú verið leiðrétt með því endurmati sem gert hafi verið á stöðvarhúsi Blönduvirkjunar í apríl 2020.

Það er álit yfirfasteignamatsnefndar að eins og beitingu á markaðsleiðréttu kostnaðarmati hafi verið háttað við endurmat á stöðvarhúsi Blönduvirkjunar, fastanúmer 213-7466, matshluti 05, gefi matið hvað skýrustu myndina af gangverði eignarinnar, sbr. 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001.

4.

Samkvæmt lögum nr. 6/2001 skal meta öll mannvirki til fasteignamats að undanskyldum þeim fasteignum sem sérstaklega eru tilgreindar í 26. gr. þeirra laga. Í 3. tl. lagagreinarinnar segir að undanþegnar fasteignamati séu:

„Rafveitur, þar á meðal línur til flutnings raforku ásamt burðarstólpum og spennistöðvum. Meta skal eftir venjulegum reglum hús, sem reist eru yfir aflstöðvar og spennistöðvar og þær lóðir sem þau standa á.“

Í lögum nr. 6/2001 er ekki að finna skilgreiningu á því hvað sé rafveita. Í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar 2. janúar 1985 í máli nr. 7/1984 kom fyrrgreint ákvæði til sérstakrar skoðunar og var þar gerður greinarmunur á aflstöð, sem ekki bæri að taka til fasteignamats, og húsi, sem reist er yfir afl- og spennistöðvar og þær lóðir sem þær standa á sem skyldi metið fasteignamati. Stöðvarhús var skilgreint í þrengri merkingu frá aflstöð og aðeins stöðvarhúsið metið í fasteignamati. Stöðvarhúsið var talið frá snigilgólfi, þ.e. frá efra gólfi í stöðvarhúsi áður en niðursetning véla hefst ásamt áföstum þjónustubyggingum. Í fyrrgreindum úrskurði kom jafnframt fram að ekki bæri að taka með í fasteignamati stöðvarhúsa ýmsan búnað ásamt undirstöðum. Byggt var á sömu sjónarmiðum í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar 25. janúar 1995 nr. 12/1994, en sá úrskurður varðaði stöðvarhús Blönduvirkjunar. 

Þrátt fyrir að umtalsverðar breytingar hafi orðið hér á landi á síðustu árum, m.a. varðandi vinnslu, flutning, dreifingu og viðskipti með raforku hér á landi þ. á m. með setningu raforkulaga nr. 65/2003, er til þess að líta að ekki hafa verið gerðar breytingar á 3. tl. 26. gr. laga nr. 6/2001 þar sem fram kemur að rafveitur skuli undanþegnar fasteignamati. Ákvæði þess efnis hafa verið í lögum íslenskum lögum um mjög langa hríð, m.a. í lögum nr. 94/1976 um skráningu og mat fasteigna, og hefur löggjafinn ekki séð ástæðu til að víkja frá því að rafveitur séu undanþegnar fasteignamati.

Að mati yfirfasteignamatsnefndar er ekkert fram komið í máli þessu sem gefur tilefni til að víkja frá þeim sjónarmiðum er fram koma í fyrrgreindum úrskurðum nefndarinnar í málum nr. 7/1984 og 12/1994 varðandi túlkun á ákvæði um að rafveitur skuli undanþegnar fasteignamati.

5.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða yfirfasteignamatsnefndar að staðfesta beri úrskurð Þjóðskrár Íslands frá 28. apríl 2020, varðandi fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar, fnr. 213-7466, matshluti 05, Húnavatnshreppi enda ekkert fram komið sem gefi tilefni til að ætla að fasteignamat eignarinnar hafi ekki verið réttilega ákvarðað í samræmi við ákvæði laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna.

Úrskurðarorð

Úrskurður Þjóðskrár Íslands, dags. 28. apríl 2020, um fasteignamat stöðvarhúss Blönduvirkjunar, Húnavatnshreppi, fnr. 213-7466, matshluti 05, er staðfestur.

__________________________________

Björn Jóhannesson

______________________________                                                                   ________________________________

        Valgerður Sólnes                                                                                  Axel Hall