25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta

Umfang

Starfsemi á þessu málefnasviði er á ábyrgð heilbrigðisráðherra. Það skiptist í tvo mála­flokka sem sjá má í eftirfarandi töflu ásamt fjárhagslegri þróun þeirra og málefnasviðsins í heild á tímabilinu 2022–2024.

Fjármögnun

Stærsta verkefni málefnasviðsins er áframhaldandi fjölgun hjúkrunarrýma ásamt endur­bættum hjúkrunarrýmum þar sem þörf er á. Á árunum 2025–2029 er gert ráð fyrir að tekin verði í notkun um 765 ný hjúkrunarrými og 222 endurbætt rými.

Í meðfylgjandi töflu má sjá fjárheimildir málefnasviðsins til næstu fimm ára og áætlaða skiptingu þeirra í rekstur og tilfærslur annars vegar og fjárfestingu hins vegar.

Helstu áherslur 2025–2029

25.1 Hjúkrunar-, dvalar- og dagdvalarrými

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur starfsemi hjúkrunar- og dvalarrýma á hjúkrunarheimilum og á heil­brigðisstofnunum. Undir málaflokkinn fellur einnig dagdvöl, almenn og sérhæfð, og Fram­­­­­­kvæmda­sjóður aldraðra.

Sjúkratryggingar Íslands hafa samið við rekstraraðila hjúkrunar- og dvalarrýma um rekstur þeirra og fá þeir greitt samkvæmt daggjaldi líkt og verið hefur. Hjúkrunar- og dvalarrými eru einnig rekin af heilbrigðisstofnunum heilbrigðisumdæma.

Framkvæmdasjóður aldraðra stuðlar að uppbyggingu og eflingu öldrunarþjónustu um land allt. Sjóðurinn fær tekjur af sérstöku gjaldi sem lagt er á þá sem eru á aldrinum 16–69 ára og greiða tekjuskatt.

Helstu lög sem gilda um málaflokkinn eru lög um málefni aldraða, nr. 125/1999, lög um heil­brigðis­þjónustu, nr. 40/2007 með síðari breytingum, lög um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, og lög um sjúkratryggingar, nr. 112/2008. Unnið er að breytingum á lögum um mál­efni aldraðra hvað varðar fyrirkomulag á færni- og heilsumati. Verkefnastjórn um heildar­endur­skoðun á þjónustu við aldraða (Gott að eldast) sem skipuð var af heilbrigðis­ráðherra og félags- og vinnumarkaðsráðherra vinnur nú að innleiðingu þeirra 19 aðgerða sem lagðar voru til í þingsályktun um samþættingu þjón­­u­stu við aldraða og samþykkt var á Alþingi 10. maí 2023. Meðal tillagnanna er endurskoðun laga sem lúta að þjónustuflokknum.

Helstu áskoranir

Helstu áskoranir málaflokksins í heild tengjast breyttri aldurssamsetningu þjóðarinnar og fjölgun aldraðra. Þessar áskoranir tengjast beint vinnu við greiningu á langtímahorfum í efna­hagsmálum og opinberum fjármálum, sbr. 9. og 33. gr. laga um opinber fjármál.

Hlutfall fólks 67 ára og eldra af mannfjölda var 13% árið 2023 og reiknað er með að það verði 16% árið 2040. Þá verða aldraðir orðnir um 78.500 í stað um 50.500 árið 2023. Með hækk­­andi aldri má gera ráð fyrir fjölgun í hópi þeirra sem glíma við aldurstengda sjúk­dóma af einhverju tagi. Mikilvægt er að þjónusta hverju sinni taki mið af því markmiði að fólk sé stutt til sjálfsbjargar, vinnufærni og sjálfstæðrar búsetu heima sem lengst og að þjón­ustan sé veitt á réttum tíma og á réttu þjónustustigi.

Í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar er lögð áhersla á að auðvelda eigi eldra fólki að búa sem lengst heima með viðeigandi stuðningi og þjónustu. Þar segir einnig: „Áfram verða þróað­ar fjölbreyttari búsetu- og þjónustuleiðir til að auðvelda eldra fólki að búa sem lengst heima, svo sem með sveigjanlegri dagþjálfun ...“ Í samræmi við viðmið nágrannalanda er stefnt að því að a.m.k. 85% einstaklinga 80 ára og eldri geti búið á eigin heimili með viðeig­andi aðstoð. Í ársbyrjun 2024 búa 84% einstaklinga 80 ára og eldri á eigin heimili.

Almenn hjúkrunarrými á landinu voru alls 2.829 í lok árs 2023 og hafði þeim fjölgað um 39 rými frá árslokum 2022. Ef miðað er við heildarfjölda íbúa 67 ára og eldri búa um 5,6% þess aldurshóps á hjúkrunarheimili á landinu öllu. Ef gert er ráð fyrir sambærilegri nýtingu hjúkrunarrýma og nú er þarf að fjölga hjúkrunarrýmum um 653 fram til ársins 2029. Í Fram­kvæmdaáætlun um bygg­ingu hjúkrunarrýma er gert ráð fyrir 404 nýjum rýmum á landinu öllu sem opnuð verða á árabilinu 2025–2029. Framkvæmdaáætlunin var lögð fram áður en tillögur starfshóps um breytt fasteignafyrirkomulag hjúkrunarheimila lágu fyrir og mun hluti þeirra rýma sem gert var ráð fyrir í framkvæmda­áætluninni færast yfir í nýtt kerfi. Vegna uppsafn­aðrar þarfar fyrir hjúkrunarrými á höfuð­borgar­svæðinu er gert ráð fyrir leigu á fasteignum sem samanlagt munu rúma 200–300 hjúkrunarrými. Auk þess hefur umfang þegar umsaminna framkvæmda verið aukið sem leiðir til fleiri rýma en áður var áætlað.

Einnig er mikilvægt að vinna áfram með áhersluatriði í stefnu í geðheilbrigðismálum þar sem lögð er áhersla á að byggja upp aukna þekkingu og hæfni á hjúkrunarheimilum, heima­hjúkrun og geðheilsuteymum til að veita öldr­­­uðu fólki geðheilbrigðisþjónustu. Sú stefna er í takt við velsældaráherslur ríkis­stjórnar­innar um geðheilbrigði þar sem fjölbreytt geð­heil­brigðis­­þjónusta og forvarnir eru í for­grunni.

Einnig felst áskorun í óskýrum skilum ábyrgðar milli ríkis og sveitarfélaga til að mæta þörfum íbúanna fyrir þjónustu á réttu þjónustustigi. Það getur dregið úr skilvirkni þjónust­unn­ar og hag­kvæmni í nýtingu fjár. Samþætting þjónustu í anda þess sem unnið er að í Gott að eldast miðar að því að auka skilvirkni og hagkvæmni.

Mönnun fagfólks og ófaglærðs fólks er og mun verða mikil áskorun á komandi árum vegna samkeppni um mannafla. Lögð er áhersla á aukna nýtingu velferðartækni í þjónustu í mála­flokknum.

Ákvarðanir varðandi hjúkrunar-, dvalar- og dagdvalarrými hafa mikil kynja- og jafn­réttis­áhrif og á það við um þau sem starfa við þessa þjónustu sem og þau sem eiga rétt á þjón­ustunni og aðstandendur þeirra. Skoðun á kynjamun hefur hingað til einskorðast við tvö kyn en mikil­vægt er horfa til fleiri kynja í frekari rannsóknum. Konur eru oftar en karlar skráðar aðal­um­önn­­unar­­­aðilar og einnig annast þær oftar aðstandendur sína en karlar. Karlar eru yngri þegar þeir flytja inn á hjúkrunarheimili og hjúkrunarþyngd þeirra er metin meiri. Nánast enginn munur er á biðtíma kynjanna eftir hjúkrunarrými. Þannig biðu 45,7% kvenna skemur en 90 daga eftir hjúkrunarrými en 45,1% karla. Konur eru í meiri hluta þeirra sem starfa við umönnun á hjúkrunarheimilum en þar eru karlar hlutfallslega fleiri í stjórnunarstöðum.

Tækifæri til umbóta

Helstu tækifæri til umbóta í málaflokknum og til betri nýtingar fjármuna í heilbrigðis­kerfinu öllu eru annars vegar að stuðla að því að eldra fólk geti búið sem lengst á eigin heimili með viðeigandi aðstoð, s.s. heimaþjónustu, heimahjúkrun og dagdvöl, og hins vegar að fjölga hjúkrunarrýmum. Tækifærin felast í samþættingu heimaþjónustu, sbr. Gott að eldast, fjölgun dagdvalarrýma og auknu aðgengi að tímabundnum og varanlegum hjúkrunarrýmum, til að koma í veg fyrir langvarandi legu aldraðra í sjúkrarýmum. Í því sambandi má vísa til skýrslu starfshóps á vegum fjármála- og efnahagsráðherra, Þjónusta við aldraða: Árangur fjár­veitinga, sem birt var á vef ráðuneytisins í maí 2022. Fyrir liggur að gerðar verða breytingar á fasteignafyrirkomulagi hjúkrunarheimila sem miða að því að auka hagkvæmni og fram­kvæmdahraða vegna fjárfestinga í hjúkrunarheimilum þannig að aðstaða sé til staðar í sam­ræmi við þjónustuþörf hverju sinni. Núverandi fyrir­komulagi um sameiginlega ábyrgð ríkis og sveitarfélaga verður hætt og framvegis mun ríkissjóður einn bera ábyrgð á fjármögnun vegna uppbyggingar hjúkrunarrýma. Gert er ráð fyrir að tekið verði upp staðlað fyrirkomulag þar sem greidd er leiga í formi nýs húsnæðis­gjalds fyrir afnot af rýmum undir eiginlega hjúkr­unarstarfsemi. Í stað fjármögnunar húsnæðis­kostnaðar hjúkrunarheimila með stofnframlögum og lágmarkshúsnæðisgjaldi verði staðið undir húsnæðiskostnaði með nýju húsnæðisgjaldi sem miðist við eðlilega leigu fyrir húsnæði af þessum toga. Sjá nánar rammagrein nr. 6.

Áhættuþættir

Breyting á aldurssamsetningu þjóðarinnar hefur bæði áhrif á for­sendur til mönnunar þjón­ust­­unnar og tekjustofna til að standa undir henni. Því er ljóst að finna þarf leiðir til að seinka þörf fyrir hjúkrunar­rými. Það er gert með heilsueflingu og öðrum forvörnum aldraðra, með aukinni þjónustu heim, fjölgun dagdvalarrýma og samþættingu þjónustu ríkis og sveitarfélaga.

Markmið og mælikvarðar

25.2 Endurhæfingarþjónusta

Verkefni

Undir málaflokkinn fellur endurhæfingarþjónusta sem er ætluð einstaklingum, óháð aldri, sem þarfnast þverfaglegrar endurhæfingar vegna færniskerðingar af völdum veikinda, slysa eða af öðrum ástæðum. Hér undir fellur endurhæfing ólíkra hópa, t.a.m. vegna krabbameins, verkja, hjarta- og lungnasjúkdóma, offitu og geðvanda. Þjónustan er m.a. veitt á Reykjalundi, Heilsustofnun NLFÍ og SÁÁ­­­. Þjónusta málaflokksins er í flestum tilfellum rekin á grund­­­velli þjónustusamninga Sjúkratrygginga Íslands við rekstraraðila.

Í apríl 2020 kom út skýrsla með tillögum að endurhæfingarstefnu ráðuneytisins og í sept­ember 2021 gaf ráðuneytið út aðgerðaáætlun um heilbrigðistengda endurhæfingu. Árið 2023 var aðgerðaáætlun í geðheilbrigðismálum til 2027 samþykkt sem þingsályktunartillaga á Alþingi. Áætlunin felur í sér 27 aðgerðir til að hrinda í framkvæmd stefnu í geðheilbrigðis­málum þar sem áhersla er á jafnt og greitt aðgengi að ein­faldri, skilvirkri og notendamiðaðri geð­heilbrigðisþjónustu, þ.m.t. endurhæfingu.

Helstu lög sem gilda um málaflokkinn eru lög um málefni aldraðra, nr. 125/1999, lög um heilbrigðisþjónustu, nr. 40/2007, lög um landlækni og lýðheilsu, nr. 41/2007, og lög um sjúkra­tryggingar, nr. 112/2008.

Helstu áskoranir

Skortur er á samvinnu kerfa í endurhæfingarþjónustu almennt en hann byggist á því að þjónustuþarfir eru ekki nægilega vel skilgreindar sem veldur því að forgangsröðun í úrræði skortir sem hefur áhrif á samfellu og skilvirkni veittrar þjónustu. Þjónustuþarfir einstaklinga í endurhæfingu eru fjölbreyttar en skortur er á lág­þröskuldarúrræðum fyrir einstaklinga með vægan vanda sem þarfnast endurhæfingar. Þá er sam­­hæf­ingu og samþættingu í geðheilbrigðis­þjónustu ábótavant og þjónustuframboð m.t.t. endurhæfingar takmarkað, sérstaklega fyrir fólk með alvarlegar og langvarandi geðrænar áskor­anir. Viðvarandi skortur er á sérhæfðu fagfólki á öllum stigum endurhæfingarþjónustu.

Þá er hækkandi aldur þjóðarinnar, aukning langvinnra sjúkdóma og betri lifun vegna alvar­legra sjúkdóma allt stórar áskoranir sem endurhæfingarþjónusta framtíðarinnar stendur frammi fyrir, ásamt því að tryggja þarf að framboð á þjónustu endurspegli þarfir allra kynja. Í úttekt Sjúkratrygginga Íslands á gildandi samningum um endurhæfingarþjónustu árið 2023 kemur fram að mikilvægt sé að fara í þarfagreiningu fyrir endurhæfingarþjónustu og innihaldi hennar. Í kjölfarið sé æskilegt að skoða hvernig þær þarfir verði uppfylltar. Samkvæmt niður­stöðum úttektarinnar þarf að bæta árangursmælingar, gæðavísa og kostnaðargreiningu þjón­ustu­þátta svo að hægt sé að meta gæði þjónustunnar og nýtingu fjármagns.

­Tækifæri til umbóta

Endurhæfingarferlið þarf að vera heildstætt og byggjast á samvinnu ólíkra stofnana og þjón­ustu­veitenda til að tryggja sem besta endurhæfingarþjónustu. Til staðar eru tæki­færi til að hefja endurhæfingu fyrr, t.a.m. með því að leggja mat á endurhæfingarþarfir á öllum stigum heil­brigðis­­þjónustu og auka aðgengi að lágþröskuldarúrræðum í endurhæfingu. Þá mætti einnig auka eftirfylgd í kjölfar endurhæfingar, t.a.m. með fjar­­heil­brigðislausnum, til að við­halda þeim árangri sem næst í endurhæfingu.

Árangur endurhæfingar, bæði líkamlegrar og geðendurhæfingar, er margvíslegur, þ.m.t. bætt lífsgæði og aukin þátttaka í samfélaginu. Endurhæfing getur einnig fyrirbyggt ótímabæra færniskerðingu og þannig seinkað dýrari inngripum á borð við sjúkrahúsdvöl og flutning á hjúkrunar­heimili en tækifæri eru til staðar til að kortleggja betur þarfir samfélagsins fyrir endur­hæfingu ásamt því að efla árangursmælingar. ­­

Í aðgerðaáætlun um heilbrigðistengda endurhæfingu er lagt til að tekið verði upp staðlað mats­tæki til að greina endurhæfingarþarfir og að sett verði á fót samþætt kerfi tilvísana í endur­hæf­ingu og úrræði innan félagslega kerfisins til að tryggja samfellu í endurhæfingarferlinu og lág­marka biðtíma einstaklinga eftir úrræðum.

Ein af velsældaráherslum ríkisstjórnarinnar er andlegt heilbrigði. Endurhæfing sem stuðlar að því að ná hámarksfærni, hvort sem er andlegri eða líkamlegri, fellur því undir fyrstu vel­sæld­ar­­­áherslu ríkisstjórnarinnar.

Stefnt er að því að öll þjónustukaup á endurhæfingu verði með þjónustusamningi við Sjúkra­­trygg­­­ingar Íslands.

Áhættuþættir

Helsta áhættan er að ekki takist að koma á fót samþættu tilvísanakerfi eða miðlægum bið­listum. Sama gildir um innleiðingu samþætts matstækis við upphaf endurhæfingar sem má nýta til forgangsröðunar og við mat á þjónustuþörfum einstaklinga. Án þessarar aðgerðar er hætt við að samfella í endurhæfingarþjónustu náist ekki og að bið eftir viðeigandi endur­hæf­ingar­­úrræðum verði of löng.

Náist ekki samningar um öll úrræði getur það valdið ójafnræði í kröfum þjónustuveitenda og úthlutun fjármagns til ólíkra þjónustuveitenda.

Tryggja þarf fjármagn til að mæta áætlaðri aukningu eftirspurnar vegna fjölgunar í endur­hæfingu samhliða öldrun þjóðarinnar svo hægt sé að veita öfluga endurhæfingarþjónustu til þeirra sem þurfa á henni að halda.

Markmið og mælikvarðar