Reykjavík - lagaheimild til álagningar og innheimtu vatnsgjalds: Mál nr. 8/2009
Ár 2009, 29. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 8/2009
A
gegn
Reykjavíkurborg
I. Aðild kærumáls, kröfur og kærufrestur
Með erindi, dags 5. febrúar 2009 kærði A á Kjalarnesi (hér eftir nefndur kærandi) álagningu vatnsgjalds á fasteignir nr. 208-5314 og 224-4258 á jörðinni Króki Kjalarnesi land nr. 125712. Taldi kærandi álagninguna ólögmæta auk þess sem hann krafðist þess að álagningin yrði felld niður.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
Nr. 1 Bréf frá kæranda dags. 5. febrúar 2009 til samgönguráðuneytisins ásamt eftirfarandi fylgigögnum:
a. Álagningarseðill fasteignagjalda 2008 vegna fasteignar nr. 208-5314 á jörðinni Króki.
b. Álagningarseðill fasteignagjalda 2008 vegna fasteignar nr. 224-4258 á jörðinni Króki.
c. Bréf kæranda til Reykjavíkurborgar dags. 11. ágúst 2008.
d. Sama bréf stimplað móttekið af Reykjavíkurborg 18. september 2008.
e. Sama bréf stimplað móttekið af Reykjavíkurborg 24. nóvember 2008.
f. Bréf Reykjavíkurborgar til kæranda dags. 13. janúar 2009.
g. Álagningarseðill fasteignagjalda 2008 vegna fasteignar nr. 208-5303 á jörðinni Króki.
h. Álagningarseðill fasteignagjalds vegna fasteignarinnar Horn nr. 208-5688.
i. Tilkynning Fjármálasviðs Reykjavíkur um breytingu á fasteignagjöldum 2006 vegna fasteignar nr. 208-5314.
j. Bréf Péturs Kristjánssonar til Jónasar Vigfússonar dags. 25. júní 2001.
Nr. 2 Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 12. febrúar 2009.
Nr. 3 Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 23. febrúar 2009.
Nr. 4 Bréf samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 23. febrúar 2009.
Nr. 5 Tölvuskeyti Reykjavíkurborgar til samgönguráðuneytisins dags. 24. mars 2009.
Nr. 6 Tölvuskeyti samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 24. mars 2009.
Nr. 7 Tölvuskeyti Reykjavíkurborgar til samgönguráðuneytisins dags. 27. mars 2009.
Nr. 8 Tölvuskeyti samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 27. mars 2009.
Nr. 9 Bréf Reykjavíkurborgar til samgönguráðuneytisins dags. 27. mars 2009 ásamt eftirfarandi
fylgigögnum:
a. Tvær yfirlitsmyndir.
b. Afrit af tölvuskeyti starfsmanns Orkuveitu Reykjavíkur dags. 25. mars 2009.
Nr. 10 Bréf samgönguráðuneytisins til kæranda dags. 1. apríl 2009.
Nr. 11 Bréf samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 7. apríl 2009.
Nr. 12 Tvö bréf kæranda til samgönguráðuneytisins dags. 30. apríl 2009 ásamt eftirfarandi
fylgigögnum:
a. Bréf Péturs Kristjánssonar til Ásgeirs Margeirssonar dags. 24. apríl 2001.
b. Bréf Ásgeirs Margeirssonar til kæranda dags. 12. júní 2001.
c. Tillaga samstarfsnefndar um sameiningu Kjalarneshrepps og Reykjavíkur.
d. Teikning sem fylgdi umsögn Reykjavíkurborgar.
e. Álagningarseðill fasteignagjalda 2004 vegna fasteignar nr. 208-5314 á jörðinni Króki.
f. Álagningarseðill fasteignagjalda 2004 vegna fasteignar nr. 224-4258 á jörðinni Króki.
g. Álagningarseðill fasteignagjalda 2009 vegna fasteignar nr. 208-5314 á jörðinni Króki.
h. Álagningarseðill fasteignagjalda 2009 vegna fasteignar nr. 224-4258 á jörðinni Króki.
i. Álagningarseðill fasteignagjalda 2009 vegna fasteignar nr. 208-5303 á jörðinni Króki.
j. Bréf Helga Þórs Jónssonar dags. 11. febrúar 2009.
Nr. 15 Tölvuskeyti Reykjavíkurborgar til samgönguráðuneytisins dags. 4.júní 2009.
Nr. 16 Tölvuskeyti samgönguráðuneytisins til Reykjavíkurborgar dags. 30. júní 2009.
Kært er á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.
Óumdeilt er að kærandi sé aðili máls.
Kæra barst innan kærufrests samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Gagnaöflun telst lokið.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi er einn af sjö eigendum jarðarinnar Króks á Kjalarnesi, land nr. 125712 og er eignarhluti hans er 19,4445%. Samkvæmt álagningarseðli fasteignagjalda eru m.a. skráð á jörðina fasteignir með fast nr. 208-5314 og 224-4258. Eignirnar njóta ekki vatns frá Orkuveitu Reykjavíkur.
Reykjavíkurborg hefur lagt vatnsgjald á fyrrgreindar eignir síðan árið 2006. Kærandi segir að hann hafi ávallt mótmælt álagningunni og hafi hún þá alltaf verið felld niður þar sem engar vatnsheimtaugar frá Orkuveitu Reykjavíkur eru tengdar fyrrgreindum fasteignum.
Þegar álagning ársins 2008 barst kæranda þá óskaði hann eftir niðurfellingu eins og hann hafði gert áður. Beiðni hans um niðurfellingu var send með bréfi dags. 11. ágúst 2008 en í bréfinu óskaði hann jafnframt skýringa á því á hverju álagningin byggðist og af hverju ekki hafi verið lagt gjald á eignirnar fyrr. Ítrekuð beiðni kæranda var móttekin hjá Reykjavíkurborg þann 18. september 2008 og loks 24. nóvember 2008.
Þann 13. janúar 2009 barst kæranda svar frá fjármálasviði Reykjavíkurborgar. Þar var upplýst að álagningin byggðist á 6. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga, en samkvæmt lögunum sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og samkvæmt upplýsingum Orkuveitunnar þá geti fyrrgreindar eignir notið vatns. Þá segir jafnframt í bréfinu að ástæða þess að ekki hafi fyrr en árið 2008 verið lagt vatnsgjald á eignirnar sé samkvæmt upplýsingum bréfritara vegna mistaka.
Þann 5. febrúar 2009 kærði kærandi álagningu vatnsgjalds til samgönguráðuneytisins.
Með bréfi dags. 12. febrúar 2009 tilkynnti samgönguráðuneytið kæranda að það hefði móttekið erindi hans og með bréfi dags. 23. febrúar 2009 var honum gerð grein fyrir skilningi ráðuneytisins á efni kæru.
Með bréfi dags. 23. febrúar 2009 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust sjónarmið borgarinnar þann 27. mars 2009.
Kæranda var gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum með bréfi dags. 1. apríl 2009 og bárust athugasemdir þann 30. apríl 2009.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.
III. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi bendir á að engar vatnsheimtaugar frá Orkuveitu Reykjavíkur séu tengdar þeim húsum sem hin kærða álagning tekur til né hafi nokkurn tímann verið. Eignirnar séu þar af leiðandi ekki tengdar dreifikerfi Orkuveitunnar. Reykjavíkurborg geti því ekki byggt gjaldtöku sína á 6. gr. laga nr. 32/2004.
Kærandi bendir á að á jörðinni Króki séu fleiri byggingar en þær sem hér um ræðir. Á jörðinni er einnig fasteign nr. 208-5303 þar sem er m.a. bæði fjós og hlaða en ekki sé lagt vatnsgjald á þá eign, sbr. fylgiskjal 12i. Þá bendir kærandi einnig á að vatnsgjald sé ekki lagt á jörðina Horn, land nr. 125863, sbr. álagningarseðil ársins 2008, sbr. fylgiskjal 1h. Með vísan til þessa telur kærandi að ekki sé gætt jafnræðis við álagningu vatnsgjalds á svæði orkuveitunnar.
Kærandi segir að þær yfirlitsmyndir sem borgin hefur lagt fram sýni ekki á nokkurn hátt að fasteignirnar 208-5314 og 224-4258 á jörðinni Króki séu tengdar vatnsveitu OR. Önnur myndin sé svört og ólæsileg og hann mótmælir því að ólæsilegar, óundirritaðar og ómálsettar teikningar sýni það að fasteignirnar séu tengdar vatnsveitu Orkuveitunnar. Þá mótmælir hann því að myndirnar sýni að það sé brunahani frá Orkuveitu Reykjavíkur á landi Króks og að Reykjavíkurborg byggði rétt sinn til álagningar vatnsgjalds á óvandaðri teikningu Orkuveitunnar.
Kærandi segir að fasteignin 208-5314 standi á landi Króks sem sé lögbýlisjörð utan þéttbýlis. Um sé að ræða gamalt einbýli sem ekki hafi verið búið í eða notað síðan 1970. Húsið hafi aldrei tengst vatnsveitu sveitarfélaga, þ.e. hvorki Kjalarneshrepps né Reykjavíkurborgar. Fasteignin hafi haft vatn úr heimaveitu þegar búið var í húsinu síðast.
Kærandi bendir á að fasteignin 224-4258 sé óupphitaður skúr í landi lögbýlisins Króks er stendur hjá fasteigninni 208-5303 sem er óupphitað fjós, hlaða, votheysturn og haughús. Ekki sé innheimt vatnsgjald af fasteigninni 208-5303 og segir kærandi að borgin hafi engar haldbærar skýringar gefið á því afhverju vatnsgjald væri ekki lagt á þá eign. Kærandi bendir á að engar vatnslagnir séu í fasteigninni 224-4258 og hafi aldrei verið.
Kærandi gerir þá kröfu að tillaga samstarfsnefndar um sameiningu Kjalarneshrepps og Reykjavíkur frá 1997 verði virt gagnvart fyrrgreindum fasteignum en slíkt hafi verið gert fram að álagningu ársins 2008. Kærandi bendir á að samkvæmt fyrrnefndri tillögu samstarfsnefndar þá hafi húseignir með heimaveitur verið undanþegnar vatnsgjaldi, en gert var ráð fyrir því að Vatnsveita Reykjavikur, nú Orkuveitan, yfirtæki heimaveitur væri þess óskað, enda yrði greitt fyrir vatnið samkvæmt gjaldskrá. Kærandi segir að lög nr. 32/2004 breyti engu í þessu sambandi, en eldri lög nr. 8/1991 voru í gildi þegar tillaga samstarfsnefndar var samþykkt og hann viti ekki til þess að tillagan hafi verið felld úr gildi.
Kærandi bendir á að Orkuveitan virði tillögu samstarfsnefndarinnar varðandi fasteignirnar Horn, fast nr. 208-5688, Hjarðarnes fast nr. 208-5230 og Skrauthóla 1-3, sbr. fylgiskjal 12a, auk fasteignar nr. 208-5303 á jörðinni Króki. Þá bendir kærandi á að Orkuveitan hafi fram til ársins 2008 einnig virt tillögu samstarfsnefndarinnar varðandi fyrrgreindar fasteignir nr. 208-5314 og 224-4258 en á álagningarseðlum 2004 var ekki um álagningu vatnsgjalds á þær eignir að ræða, sbr. fylgiskjöl 12e-f.
Þá mótmælir kærandi því að gjaldtaka vegna vatnsgjalds byggist á brunahana sem staðsettur er við íbúðarbyggð, þar sem allir eigi heimtingu á að fá slökkvilið ef kviknar í.
Kærandi bendir á að Orkuveitan uppfylli ekki ákvæði 5. gr. laga nr. 32/2004 um kaldavatnsheimæðar. Engar heimæðar, sem Orkuveitan geti veitt honum vatn úr, séu tengdar umræddum fasteignum. Því sé rangt sem Reykjavíkurborg haldi fram að Orkuveitan uppfylli skilyrði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 varðandi þjónustu á vatni.
IV. Málsástæður og rök Reykjavíkurborgar
Borgin bendir á að vatnsgjald sé þjónustugjald. Því sé ætlað að standa að hluta eða að öllu leyti undir kostnaði við þá tilteknu þjónustu sem veitt er gjaldanda auk þess sem því sé ætlað að standa undir kostnaði við tiltekna starfsemi á vegum sveitarfélaga.
Reykjavíkurborg bendir á að í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga sé fjallað um álagningu vatnsgjalds en ákvæðið er svohljóðandi:
Ljóst sé samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins að vatnsgjald sé ekki tengt raunverulegri notkun gjaldanda á þjónustunni hverju sinni, heldur sé það eingöngu sett sem skilyrði fyrir gjaldtökunni að gjaldandi geti notið vatnsins. Þá bendir borgin á að í þeim tilvikum sem greiða skal þjónustugjald án tillits til þess hvort eða að hve miklu leyti þjónustan er notuð þá þurfi viðkomandi gjaldstofn að eiga sér lagastoð. Sú lagastoð sé fyrir hendi samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins.
Í greinargerð Reykjavíkurborgar segir að fasteignir kæranda séu innan dreifikerfis vatnsveitu Orkuveitu Reykjavíkur og samkvæmt upplýsingum frá Orkuveitunni þá séu vatnslagnir og brunahani hjá þeim fasteignum sem um ræðir, þ.e. nr. 208-5317 og 224-4258, þar af leiðandi séu fyrrgreindar fasteignir tengdar vatnsveitu Orkuveitu Reykjavíkur. Lagði borgin fram yfirlitsmyndir máli sínu til stuðnings, sbr. fylgiskjal nr. 9a.
Þá segir jafnframt í greinargerðinni að eina ástæðan fyrir því að vatni sé ekki nú þegar veitt í umræddar eignir vera þá að þar sé ekki upphitað rými fyrir inntak en kærandi beri að bæta úr því. Jafnskjótt og hann hafi ráðið bót á því verði unnt að veita vatni í fasteignir hans. Þar af leiðandi séu skilyrði 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga um að kærandi geti notið vatnsins uppfyllt og vatnsgjaldið þar af leiðandi löglega lagt á fasteign hans.
Borgin tekur fram varðandi þá staðhæfingu kæranda að ekki sé gætt jafnræðis þar sem ekki sé lagt vatnsgjald á fasteignirnar Hjarðarnes fast nr. 208-5230 og Horn fast nr. 208-5688 að fasteignin Horn sé innan dreifikerfisins og þar af leiðandi beri eigendum hennar að greiða vantsgjald, en svo virðist sem sú innheimta hafi misfarist, sbr. fylgiskjal nr. 9b. Hjarðarnes sé hins vegar utan dreifikerfis vatnsveitu og því greiði eigandi þeirrar fasteignar ekki umrætt gjald.
Í greinargerð Reykjavíkurborgar er vísað til bréfs Halldórs Frímannssonar hdl., dags. 13. janúar 2009, þar sem segir að það hafi verið vegna mistaka sem ekki hafi áður verið lagt vatnsgjald á eignirnar. Þá hafi það einnig verið mistök að afturkalla álagningu vatnsgjaldsins á sínum tíma vegna fyrrgreindra eigna kæranda en þau mistök breyti engu um skyldu hans til að greiða vatnsgjald af eignum, enda séu þær tengdar dreifikerfi vatnsveitu.
V. Álit og niðurstaða ráðuneytisins
Aðilar deila um það hvort Reykjavíkurborg hafi lagaheimild til þess að leggja á og innheimta vatnsgjald af tveimur fasteignum í eigu kæranda.
Í því sambandi koma til skoðunar lög nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga og reglugerð nr. 401/2005 um sama.
Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 34/2004 segir:
,,Heimilt er að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið og má gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign getur þó notið vatns frá vatnsveitu, er heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignarinnar, og ber þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu.”
Sama segir í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 401/2005 og er vatnsgjald skilgreint svo í o. lið 3. gr. :
,,Vatnsgjald: Gjald sem sveitarstjórn leggur á eigendur fasteigna er geta notið vatns frá vatnsveitu sveitarfélagsins í samræmi við 6. gr. laga nr. 32/2004, með síðari breytingum, og ætlað er ásamt öðrum tekjum að standa straum af stofnkostnaði og rekstri vatnsveitu.”
Ráðuneytið telur ljóst að mál þetta snúi einkum að því hvernig skýra beri orðalaga nefndra ákvæða ,,?vatns geta notið?”. Af hálfu kæranda er á því byggt að fasteignirnar geti ekki notið vatnsins þar sem fasteignirnar hafi ekki verið og séu ekki tengdar vatnslögnum Orkuveitunnar en af hálfu borgarinnar er á því byggt að það nægi að vatnslagnir séu hjá fasteignum og þær þannig tengdar vatnsveitu Orkuveitu Reykjavíkur.
Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 34/2004 segir um 6. gr. að hún sé efnislega að mestu samhljóða 7. gr. gildandi laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Er í báðum ákvæðunum vísað til þeirra fasteigna sem vatns geta notið. Í athugasemdum þeim er fylgdu hinu eldra frumvarpi segir að eðli þess gjalds sé að vera ,,?endurgjald fyrir þá þjónustu sveitarfélagsins að láta íbúum þess á hagkvæman hátt í té kalt vatn til heimilisþarfa.”
Ráðuneytið telur að af orðalagi ákvæðisins verði ekki annað ráðið en að viðkomandi fasteign verði að vera tengd við vatnsveitukerfi sveitarfélagsins til að heimilt sé að innheimta vantsgjald. Samkvæmt gögnum málsins er ljóst að engin heimæð liggur að þeim fasteignum sem hér um ræðir en skv. reglugerð nr. 401/2005 um vatnsveitur sveitarfélaga er heimæð skilgreind með eftirfarandi hætti, sbr. d. lið 3. gr.:
,,Heimæð: Vatnsæð sem liggur frá aðveituæð, stofnæð eða dreifiæð til einstakra notenda.”
Ágreiningslaust virðist því vera í málinu að kærandi hefur ekki hafið nýtingu vatnsins á fasteignum sínum enda nauðsynlegar lagnir í því skyni ekki fyrir hendi.
Ráðuneytið telur því ljóst að fasteignir þær sem hér um ræðir geti ekki notið vatns frá Orkuveitu Reykjavíkur nema til komi lagning heimæðar og í kjölfarið tenging við vatnsveitukerfi Orkuveitunnar. Fyrrgreint skilyrði 6. gr. er því ekki uppfyllt.
Vatnsgjald er þjónustugjald sem lagt er á alla sem geta nýtt sé þjónustuna án tillits til þess hvort eða að hve miklu leyti gjaldandi nýtir þjónustuna hverju sinni, þ.e. hver vatnsnotkunin raunverulega er. Álagningin getur því í sjálfu sér verið réttmæt þótt viðkomandi noti ekki vatnið. Ráðuneytið getur hins vegar ekki fallist á að þar sem stofnlagnir séu fyrir hendi sé komin á slík tenging að fasteign geti notið vatns í skilningi 6. gr. laga nr. 32/2004. Ráðuneytið telur það nauðsynlegt skilyrði álagningar vatnsgjalds að um sé að ræða raunverulega tengingu fasteignar við vatnsveitukerfi sveitarfélagsins og aðeins á þann hátt geti fasteignin notið vatnsins.
Fær þessi skilningur ráðuneytisins jafnframt stoð í fyrri úrskurðum félagsmálaráðuneytisins varðandi vatnsgjald. Má þar nefna úrskurð dags. 18. nóvember 1997, mál nr. 97090042, þar sem fjallað var um túlkun samhljóða ákvæðis eldri laga og var niðurstaða ráðuneytisins að af orðalagi ákvæðisins yrði ekki annað ráðið en viðkomandi fasteign verði að vera tengd við vatnsveitukerfi sveitarfélagsins til að heimilt sé að innheimta vatnsgjald. Þá segir í úrskurði ráðuneytisins frá 19. október 2001, mál nr. FEL00040076, að bæði vatnsgjald og holræsagjald séu því aðeins kræf ,,?að því skilyrði uppfylltu að viðkomandi fasteign sé tengd veitukerfum sveitarfélagsins.”
Það er mat ráðuneytisins með hliðsjón af aðstæðum öllum, atvikum málsins og gögnum þess að Reykjavíkurborg hafi ekki lagaheimild til að leggja á og innheimta vatnsgjald af fasteignunum 208-5314 og 224-4258 enda eru þær ekki tengdar vatnsveitukerfi Orkuveitu Reykjavíkur og geta því ekki notið vatnsins.
Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.
Úrskurðarorð
Fallist er á kröfu A, um að ákvörðun Reykjavíkurborgar að leggja vatnsgjald á fasteignir á jörðinni Króki, Kjalarnesi, land nr. 125712, fast nr. 208-5314 og 224-4258 sé ólögmæt og er álagningin felld úr gildi.
Ragnhildur Hjaltadóttir
Hjördís Stefánsdóttir