Frumvarp um Jöfnunarsjóð - spurt og svarað

Samkvæmt frumvarpinu verða núverandi tekjujöfnunar-, útgjaldajöfnunar- og fasteignaskattsframlög sameinuð í eitt framlag til að tryggja að úthlutun sé í takt við markmið um sanngjarna jöfnun milli sveitarfélaga.

Nýtt líkan mun taka heildstætt mið af stöðu sveitarfélaga, bæði tekjum og útgjaldaþörfum. Það er andstætt núverandi kerfi þar sem horft er til einstaka þátta án tillits til annarra. Í nýju líkani er reiknuð svokölluð fjárþörf sem tekur tillit til allra útgjaldabreyta, stærðar sveitarfélags og tekna þeirra – og úthlutað á þeim grunni. Með þessu móti verður úthlutun mun markvissari og sanngjarnari. Kerfinu er loks ætlað að draga úr yfirjöfnun, það er að framlög sjóðsins renni til sveitarfélaga sem síður þurfa á framlögum að halda.

Jöfnunarsjóður gegnir félagslegu jöfnunarhlutverki og veitir framlög til að stuðla að því að sveitarfélög geti gegnt lögbundnum skyldum við íbúana óháð tekjuöflunarmöguleikum og útgjaldaþörf. Nokkur sveitarfélög velja að fullnýta ekki heimild sína til að afla tekna með útsvari hjá íbúum. Það er á hinn bóginn talið sanngirnismál að sveitarfélög sem fullnýta ekki útsvar sitt fái lægri framlög sem því nemur úr Jöfnunarsjóði – sameiginlegum sjóði sveitarfélaga.

Starfshópur sem vann að gerð tillagna að frumvarpi um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga lagði til að nýti sveitarfélag ekki útsvarshlutfall að fullu komi til skerðingar á framlög úr Jöfnunarsjóði sem nemi vannýttum útsvarstekjum (sjá nánar 14. gr. frumvarpsins og í umræðum um það er það oft kallað vannýtingarákvæði).

Sveitarfélög voru hvött til að taka afstöðu til tillögunnar við kynningu á frumvarpinu. Fjögur sveitarfélög lýstu andstöðu við ákvæðið. Önnur tóku undir tillöguna eða lýstu ekki afstöðu sinni. Undanfarin misseri hafa mörg sveitarfélög sem áður fullnýttu ekki útsvar sitt hækkað álagningarhlutfall. Áhrif þessarar breytingartillögu hafa því minnkað talsvert. 

Aðgerðin er ekki skattahvetjandi þar sem skatthlutföll sveitarfélaga hafa ekki áhrif á útreikning framlaga.  Orðalagið í frumvarpinu felur í sér að útreikningar taka mið af því sem sveitarfélagið gæti fengið ef það myndi fullnýta tekjustofna.

Í þessu samhengi skiptir máli að miða við sömu skatthlutföll hjá öllum sveitarfélögum. Það hefði mátt notast við lágmarkshlutföll eða meðaltals hlutföll en það breytir ekki grunnvirkni kerfisins. Ef ekki væri miðað við sama skatthlutfall fyrir alla hefði skattalækkun sveitarfélags verið borin uppi af Jöfnunarsjóði og allir hefðu lækkað sín hlutföll niður í lágmark.

Sjá einnig svar við spurningu 4 - Hvers vegna lækka framlög úr Jöfnunarsjóði til sveitarfélaga sem fullnýta ekki útsvar?

Lagt er til að Reykjavík og Akureyri fái jöfnunarframlög vegna sérstöðu þeirra og hlutverks í samfélaginu (höfuðstaðaálag). Þessi sveitarfélög veita mikilvæga þjónustu sem nýtist öllum íbúum landsins með tilheyrandi kostnaði og álagi á rekstur þeirra. Framlögin eru hugsuð til að koma til móts við þessa sérstöðu. Dæmi um sérstakan kostnað höfuðstaða af þessu tagi eru útgjöld tengd félagsþjónustu og málefna heimilislausra en kostnaður Reykjavíkurborgar við rekstur gistiskýla, sem íbúar nágrannasveitarfélaga sækja, var um 520 millj. kr. að teknu tilliti til tekna árið 2024. Þá var heildarkostnaður borgarinnar vegna heimilislausra einstaklinga með miklar og flóknar þjónustuþarfir um 1,2 milljarðar kr. árið 2024. Einnig má nefna útgjöld vegna hlutverks þeirra sem höfuðstaðir menningar og lista.

Hugmyndir þess efnis að Jöfnunarsjóður taki tillit til þessara þátta í rekstri sveitarfélaga með borgarvægi hafa lengi verið til skoðunar. Sambærileg jöfnunarkerfi á Norðurlöndunum hafa tekið tillit til sérstöðu af þessu tagi um árabil við úthlutun framlaga.

 Þrátt fyrir stærð sína og fjölda íbúa eru skatttekjur Reykjavíkur og Akureyrar, miðað við hvern íbúa og framlög úr Jöfnunarsjóði, ívið lægri en á landsvísu. Það er því ekki hægt að fullyrða að þessi sveitarfélög hafi breiðari tekjustofna til að sinna þjónustu af þessu tagi.

Nauðsynlegt er að Jöfnunarsjóður þróist í takt við breytingar sem hafa orðið á sveitarstjórnarstiginu á liðnum árum. Sveitarfélögum hefur fækkað úr 204 í 62 frá árinu 1990 og á sama tíma hafa þau tekið við veigamiklum nýjum verkefnum, t.d. við yfirfærslu grunnskólans og málefna fatlaðs fólks. Þrátt fyrir þetta hefur regluverk sjóðsins lítið breyst. Núverandi kerfi styður ekki lengur við grundvallarhlutverk jöfnunarsjóðs að jafna tekjumöguleika og útgjaldaþörf sveitarfélaga. Forsendur við útreikninga taka því ekki tillit til þessar miklu breytingar á sveitarstjórnarkerfinu. Dæmi um galla við núverandi fyrirkomulag eru:

• Tekjujöfnunarframlag
  Núverandi tekjujöfnunarframlag er fremur lítið í stóra samhengi sjóðsins og rennur auk þess að miklu leyti til eingöngu eins sveitarfélags. Afganginum er þunnt dreift á önnur tekjulægri sveitarfélög. Af þessum sökum og öðrum er tekjujöfnun sjóðsins fremur takmörkuð í núverandi kerfi.
• Útgjaldajöfnunarframlag
  Útgjaldajöfnunarframlagið er í raun tólf mismunandi framlög sem taka ekki mið hvert af öðru. Sveitarfélag getur því fengið úthlutað einu framlagi, án þess að tekið sé mið af heildarútgjaldaþörf þess.
• Fasteignaskattsframlag
  Forsendur við útreikning núverandi fasteignaskattsframlaga gera það verkum að þau  renna ekki hlutfallslega rétt til sveitarfélaga sem minnstar tekjur hafa af fasteignasköttum á hvern íbúa. Þetta sést m.a. í skýringarmynd í frumvarpinu í kafla 3.8 (bls. 24).

Breytingar á frumvarpinu eru nauðsynlegar til að áfram verði hægt að styðja við sveitarfélög sem hafa mikla útgjaldaþörf eða minni tekjumöguleika en önnur sambærileg sveitarfélög og til að tryggja að allir íbúar þessa lands geti notið sambærilegrar þjónustu, sama hvar á landinu þeir búa.

Útgjaldastuðlar taka fyrst og fremst mið af ársreikningum sveitarfélaga. Í þeim er að finna ákveðna sundurliðun kostnaðar eftir málaflokkum sem sveitarfélögin hafa með höndum. Sundurliðunin leiðir í ljós að menntamál og félagsþjónusta eru meðal stærstu útgjaldaliða sveitarfélaga. Sumt er tiltölulega auðvelt að mæla, s.s. kostnað við grunnskólann en annað er erfiðara að mæla. Sem dæmi er erfitt að mæla aukinn kostnað sem leggst á svokölluð fjölkjarna sveitarfélög sem veita þjónustu á mörgum stöðum.

Horft verður til fleiri þátta en hreinnar kostnaðarskiptingar við ákvörðun útgjaldastuðla og uppbyggingu líkansins. Í stefnumótandi áætlun í málefnum sveitarfélaga frá 2024 er mörkuð sú stefna að ekkert sveitarfélag hafi færri en eitt þúsund íbúa og að sveitarfélögin séu öflugar og sjálfbærar stjórnsýslueiningar. Jöfnunarkerfið þarf að styðja við þessar áherslur og styðja við sameinuð sveitarfélög með fleiri en einn þéttbýliskjarna. Þess vegna er vægi fjölda þéttbýliskjarna aukið frá því sem var í eldra fyrirkomulagi.

Annað sem horfa þarf til er svigrúm sveitarfélaga til hagræðingar og sjálfsstjórnar. Þannig þarf að taka tillit til þess við mat á vægi stuðlanna hvort verkefni sveitarfélaganna eru lögskyld og bundin í fastan ramma eða hvort um lögheimil verkefni er að ræða þar sem sveitarfélögin ráða þjónustustigi sínu á einhvern máta.

Forsendur nýs jöfnunarlíkans byggja á almennum og hlutlausum grunni til að meta ólíka stöðu sveitarfélaga. Líkanið mun ekki taka mið af raunútgjöldum sveitarfélaga og skapar þar af leiðandi ekki hvata fyrir sveitarfélög að auka útgjöld þar sem framlög aukist ekki með auknum útgjöldum sveitarfélags. Sú staðhæfing að nýtt jöfnunarlíkan styðji við sveitarfélög sem eru illa rekin á því ekki við rök að styðjast.

Í nýju líkani er þvert á móti tekið mið af hlutlægum þáttum og opinberum gögnum um mismunandi land- og lýðfræðilega stöðu sveitarfélaga sem leiðir til aukinnar útgjaldaþarfar. Útgjaldabreyturnar eru nánar skýrðar í 2. gr. viðauka við frumvarpið og þar má glögglega sjá að engin breyta tekur mið af raunútgjöldum sveitarfélaga.

Staðhæfingar um að frumvarpið leiði til skattahækkana hafa verið dregnar af ákvæði frumvarpsins um að ef sveitarfélög fullnýti ekki útsvarsheimild sína lækki framlög sem því nemur (oft nefnt vannýtingarákvæði). Fyrir því eru skýr sanngirnissjónarmið sem nánar er fjallað um í svari við spurningu nr. 4 „Hvers vegna lækka framlög úr Jöfnunarsjóði til sveitarfélaga sem fullnýta ekki útsvar?“

Færa má sterk rök fyrir því að sveitarfélag sem fullnýtir ekki útsvar sitt þurfi ekki á auknum tekjum út Jöfnunarsjóði að halda til að standa undir lögbundinni þjónustu. Jafnvel má færa rök fyrir því að með því að greiða þeim sveitarfélögum framlög úr sjóðnum, sem ekki fullnýta útsvar sitt, sé verið að niðurgreiða lágt útsvarshlutfall í þessum sveitarfélögum. Horfa verður til þess að Jöfnunasjóður er sameiginlegur sjóður sveitarfélaga sem hefur fyrst og fremst það hlutverk að stuðla að því að öll sveitarfélög geti óháð stærð eða staðsetningu veitt íbúum sínum þá þjónustu sem þeir eiga lögbundin rétt á.

Jöfnunarsjóðurinn er í raun félagslegt millifærslukerfi sveitarfélaganna. Einstök sveitarfélög geta þar af leiðandi hvorki eignað sér eða eyrnamerkt hlutdeild í tekjum sjóðsins vegna lögbundins hlutverks hans.

Sjóðnum berast tekjur úr ríkissjóði vegna yfirfærslu grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga árið 1996 og vegna yfirfærslu fatlaðs fólks frá ríki til sveitarfélaga árið 2011. Við yfirfærslu þessara verkefna frá ríki til sveitarfélaga skapaðist þörf á jöfnun í tengslum við rekstur þessara málaflokka. Fjármunir renna beint inn í Jöfnunarsjóð og hafa aldrei viðkomu hjá sveitarfélögum. Sjóðurinn jafnar síðan rekstrarkostnað vegna þessara málaflokka á grundvelli regluverks sem byggir á lögum og reglugerðum.

Ef sú leið hefði verið farin við yfirfærslu þessara verkefna til sveitarfélaga að tekjur sjóðsins væru hlutfall af tekjuskattsstofni frekar en útsvarsstofni, sem er sama tala, ætti þessi umræða sér ekki stað. 

Fullyrðingar um að einstök sveitarfélög greiða meiri í Jöfnunarsjóð með útsvari sínu en þau fá greitt úr sjóðnum er því misvísandi.

Dæmi: Geta sveitarfélög sem ekki reka grunnskóla eða sinna ekki þjónustu við fatlað fólk gert kröfu um hlutdeild í tekjum sjóðsins sem tekur mið af útsvarsstofni sveitarfélaga. Eru þau sveitarfélög að greiða til annarra sveitarfélögum svo þeim sé unnt að sinnt þessum rekstri? Svarið er nei. Sveitarfélögum berast aldrei þessi fjármunir. Þeir renna beint til Jöfnunarsjóðs sem hefur það hlutverk að jafna fyrir mismunandi útgjaldaþörfum vegna reksturs grunnskóla og fatlaðs fólks.

Í 78. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða. Ákvæðið hefur verið í stjórnarskrám Íslands frá 1874 og á sér fyrirmyndir úr stjórnarskrám annarra Evrópuríkja frá þessum tíma. Hugmyndafræðilegur grundvöllur ákvæðins er að tryggja rétt íbúa á staðbundnum svæðum til að ráða málefnum sínum sjálf án afskipta embættismanna konungs.

 Sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga, skv. ákvæði stjórnarskrárinnar, felur því m.a. í sér að ávallt verður að vera til staðar lagaheimild fyrir afskiptum annarra stjórnvalda af málefnum sveitarfélags. Sveitarfélög eru aftur á móti bundin af lögum og hefur ákvæðið verið túlkað á þann hátt frá upphafi að löggjafinn hefur mikið svigrúm til að ákveða skipan sveitarfélaga, verkefni þeirra og hlutverk og einnig tekjustofna þeirra.

Í frumvarpinu er ekki verið að takmarka heimildir sveitarfélaga til að ákveða útsvarshlutfall sitt skv. lögum um tekjustofna sveitarfélaga og mun það áfram vera að öllu leyti í höndum sveitarstjórna. Leikur því enginn vafi á því að ákvæði frumvarpsins um fyrirkomulag úthlutana úr Jöfnunarsjóð eru í fullu samræmi við fyrirmæli stjórnarskrárinnar um sjálfstjórnarrétt sveitarfélaga.