Úrskurður nr. 342/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 29. júní 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 342/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17020076
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 28. febrúar 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. febrúar 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Búlgaríu.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 42. gr. og 2. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 5. október 2016. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Búlgaríu, Ungverjalandi og Austurríki. Þann 14. október 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Austurríki, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 19. október 2016 barst svar frá austurrískum yfirvöldum þess efnis að þau neituðu ábyrgð á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Sama dag var því beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Búlgaríu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 31. október 2016 barst svar frá búlgörskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 15. febrúar 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Búlgaríu. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 28. febrúar 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 10. mars 2017.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Búlgaríu. Lagt var til grundvallar að Búlgaría virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Búlgaríu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Búlgaríu, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að Búlgaría sé aðildarríki Evrópusambandsins og hafi innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd, þ.m.t. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 33/2013 um viðmið varðandi móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Á vettvangi Evrópusambandsins hafi verið gerðar mikilvægar breytingar á framangreindri tilskipun og einnig tilskipun 32/2013 um samræmda málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd. Hvað hina fyrrnefndu tilskipun varði sé nú kveðið á með skýrum hætti um skyldu til þess að meta þarfir umsækjenda með einstaklingsbundnum hætti og þá sérstaklega m.t.t. viðkvæmra umsækjenda. Breytingar á síðarnefndu tilskipuninni feli að sama skapi í sér skýrari reglur um málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd og skýrari reglur um réttinn til áfrýjunar.
Þá sagði í ákvörðuninni að fram hafi komið í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar og landaupplýsingum um Búlgaríu að landamæraverðir þar í landi hafi ýtt umsækjendum um alþjóðlega vernd sem hafi verið á leið til Búlgaríu aftur yfir landamærin til Tyrklands. Af svari búlgarskra yfirvalda, vegna samþykkis á endurviðtöku kæranda, sé ljóst að kærandi verði fluttur til Búlgaríu, en í samþykkinu er þess óskað að kærandi verði fluttur til Sófíu, höfuðborgar Búlgaríu. Engar líkur séu því á að kæranda verði ýtt yfir landamærin til Tyrklands.
Jafnframt kom fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að við rannsókn málsins hafi stofnunin sent fyrirspurn til Danmerkur, Finnlands, Noregs og Svíþjóðar um hvort framangreind ríki sendi umsækjendur um alþjóðlega vernd aftur til Búlgaríu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Svör hafi borist frá bæði Danmörku og Finnlandi og í þeim komi fram að þau ríki endursendi umsækjendur til Búlgaríu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar en einstaklingsbundið mat fari þó fram í hverju tilviki á því hvort viðkomandi umsækjandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Enn fremur sagði í ákvörðun Útlendingastofnunar að við skoðun á dómum Mannréttindadómstóls Evrópu megi sjá að þröskuldurinn við mat á heilbrigðisástæðum sé talsvert hár því að ill meðferð skv. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að falla undir gildissvið ákvæðisins. Þá beri að geta þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hafi slegið því föstu að unnt sé að senda umsækjanda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar þrátt fyrir að umsækjandinn sé haldinn áfallastreituröskun eftir pyndingar, sbr. mál A.S. gegn Sviss. Kærandi sé, sem umsækjandi um alþjóðlega vernd, í viðkvæmri stöðu en af viðtali við hann sé ekki unnt að sjá að hann sé í það sérstaklega viðkvæmri stöðu að haft geti áhrif á niðurstöðu í máli hans. Þá bendi ekkert til annars en að kærandi sé ferðafær. Að sama skapi verði ekki annað séð en að búlgörsk yfirvöld hafi alla burði til að veita kæranda þá vernd sem hann þurfi og að kærandi geti leitað ásjár yfirvalda verði hann fyrir ofbeldi eða áreiti vegna uppruna síns. Í janúar 2015 hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna mælst til þess að aðildarríki Evrópuráðsins stöðvi flutninga umsækjenda um alþjóðlega vernd til Búlgaríu. Þann 15. apríl 2015 hafi Flóttamannastofnun þó uppfært tilmæli sín þannig að nú sé mælst til þess að hvert og eitt mál sé metið sérstaklega og ekki sé æskilegt að senda umsækjendur með skilgreindar þarfir eða sérstaklega viðkvæmda umsækjendur til Búlgaríu. Ekkert í gögnum málsins bendi til þess að það eigi við um kæranda.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann vilji ekki fara aftur til Búlgaríu en þar hafi hann aldrei ætlað að sækja um alþjóðlega vernd. Í Búlgaríu hafi aðstæður verið slæmar, kærandi upplifað ofbeldi og verið handtekinn af lögreglu. Í kjölfar handtökunnar hafi kærandi verið færður í fangelsi þar sem hann hafi verið settur í lítið herbergi og þurft að standa uppréttur í sólarhring vegna smæðar herbergisins. Eftir það hafi kærandi verið fluttur í annað fangelsi þar sem hann hafi ekki haft aðgang að sínu eigin rúmi og samfangar því þurft að skiptast á að sofa. Kærandi hafi verið þvingaður til að gefa fingraför sín og allir persónulegir munir verið teknir af honum sem hann hafi ekki fengið aftur. Þá hafi kærandi verið beittur líkamlegu ofbeldi af hálfu lögreglunnar og í tvígang misst meðvitund vegna þess. Eftir 10 daga í fangelsinu hafi kærandi verið fluttur í varðhaldsmiðstöð fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd að nafni Busmantsi. Þar hafi hann verið lokaður inni í litlu herbergi með 10 manns og ýmist fengið ónýtan mat eða engan. Í Busmantsi hafi verið tvær sturtur fyrir þá 200 einstaklinga sem þar hafi dvalið og klósettið verið lokað frá átta á kvöldin til átta á morgnana. Eini möguleikinn til að fara út fyrir varðhaldsmiðstöðina hafi verið að múta fangavörðunum en sérþjálfaðir hundar gæti þess að enginn komist úr augsýn varðanna.
Krafa kæranda um að vera ekki sendur aftur til Búlgaríu byggir aðallega á því að þangað megi ekki senda hann vegna non-refoulement reglu þjóðaréttar sem komi fram í 42. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið mæli fyrir um bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kunni að vera í hættu. Reglan feli bæði í sér bann við beinni endursendingu einstaklings til slíks ríkis og jafnframt endursendingu til þriðja ríkis ef ekki sé tryggt að það muni ekki senda hann áfram í slíka hættu.
Þær aðstæður sem kærandi muni mæta við endursendingu til Búlgaríu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 42. gr. laga um útlendinga. Svo virðist vera sem mál kæranda megi fella undir c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en að mati kæranda njóti hann verndar 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. laganna, sem mæli fyrir um áðurnefnda non-refoulement reglu. Ákvæði 1. mgr. 36. gr. feli að sama skapi aðeins í sér heimild til handa stjórnvöldum til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu.
Í greinargerð kæranda er grein gerð fyrir aðstæðum og réttindum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Búlgaríu og vísað til ýmissa alþjóðlegra skýrslna. Ljóst sé að hlutfall verndarveitinga í Búlgaríu sé lágt og [...]. Fjölmargar heimildir staðfesti slæma meðferð á umsækjendum og innihaldi lýsingar á alvarlegum mannréttindabrotum búlgörsku lögreglunnar og dauðsföllum sem beint eða óbeint megi rekja til ofbeldis sem umsækjendur séu beittir. Umfangsmikið eftirlit sé á landamærum Tyrklands og Búlgaríu en mikill fjöldi einstaklinga í leit að alþjóðlegri vernd geri tilraun til að komast til Búlgaríu í gegnum þau landamæri. Fæstum þeirra verði þó ágengt þar sem flestum sé snúið við á landamærunum án þess að umsóknir þeirra eða aðstæður séu skoðaðar. Jafnframt sé búlgarska lögreglan þekkt fyrir að stela af umsækjendum hvers konar fjármunum og beiti líkamlegu ofbeldi við yfirheyrslur, rafmagnsbyssum og varðhundum. Nokkrir umsækjendur hafi fundist látnir við framangreind landamæri og talið sé að dauðsföllin megi rekja til ofkælingar sem þeir hafi orðið fyrir eftir að þeim hafi verið gert að snúa við á landamærunum.
Jafnframt kemur fram í greinargerð að sé umsókn um alþjóðlega vernd ekki lögð fram fljótlega eftir komuna til Búlgaríu geti það eitt og sér verið grundvöllur fyrir synjun á umsókn. Skráning umsækjenda taki langan tíma og á meðan á biðinni standi hafi umsækjendur engan rétt á húsnæði, framfærslu eða læknishjálp. Vegna fjárskorts sé skortur á túlkaþjónustu sem lýsi sér í því að túlkarnir fylgi ekki siða- og starfsreglum sem um þá gildi. Ekki sé óalgengt að túlkar stytti svör umsækjenda og felli dóma um trúverðugleika þeirra. Til að bæta úr stopulli túlkaþjónustu hafi verið reynt að nota túlka sem tali ekki móðurmál umsækjenda og dæmi séu um að umsækjendur skilji túlkana illa eða alls ekki. Þá sé uppskrift á viðtölum við umsækjendur meingölluð og svör umsækjenda iðulega ekki borin undir þá sjálfa áður en þeim sé gert að undirrita þau. Þá sé lögfræðiþjónusta ekki í boði á fyrsta stjórnsýslustigi og einungis í takmörkuðum mæli á kærustigi. Árið 2015 hafi búlgörsk yfirvöld hætt að greiða umsækjendum nauðsynlega fjárhagsaðstoð með vísan til þess að móttökumiðstöðvar bjóði upp á mat þrisvar á dag. Tilraun til að fara með þá ákvörðun fyrir dómstóla hafi engum árangri skilað og verið vísað frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum.
Frá 16. október 2015 hafi stjórnvöld haft lagaheimild til að skerða ferðafrelsi umsækjenda að því skilyrði uppfylltu að slíkt sé nauðsynlegt. Í lok árs 2016 hafi alls 10.914 umsækjendur verið hnepptir í varðhald ýmist til skemmri eða lengri tíma. Ef miðað sé við fjölda umsókna um alþjóðlega vernd komi í ljós að 56% allra umsækjenda hafi verið hnepptir í varðhald, þ. á m. fylgdarlaus börn og sérstaklega viðkvæmir einstaklingar. Varðhald umsækjenda sé á þrem stöðum, m.a. í Busmantsi þar sem kærandi hafi verið vistaður. Óþrifnaður, skortur á aðstöðu til að sinna persónulegu hreinlæti, ónóg næring, heimsóknir heilbrigðisstarfsfólks án túlka og takmörkuð útivera geri aðstæður óbærilegar fyrir þennan þegar viðkvæma hóp einstaklinga. Þá sé ástandið síður en svo skárra í flóttamannabúðum eða móttökumiðstöðvum en Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi lýst yfir áhyggjum af stöðu mála í Búlgaríu. Miðstöðvarnar séu yfirfullar og aðstæður ekki mannsæmandi. Enn fremur hafi alþjóðlegu samtökin ECRE (e. European Council on Refugees and Exiles) og Amnesty International beint því til Evrópuríkja að senda umsækjendur um alþjóðlega vernd ekki aftur til Búlgaríu. Stjórnvöld í Búlgaríu hafi verið gagnrýnd fyrir að samþykkja allar beiðnir um endursendingar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar en þegar umsækjendur komi til landsins eigi þeir ekki möguleika á því að komast aftur inn í hæliskerfið þar sem þeir hafi yfirgefið landið í meira en þrjá daga. Umsækjendum gefist þannig ekki kostur á að fá endurupptöku í málum sínum og engin sjáanleg breyting virðist hafa átt sér stað varðandi þessa framkvæmd. Þá hafi dómstólar í Belgíu, Þýskalandi, Hollandi, Ítalíu, Frakklandi og Sviss komist að þeirri niðurstöðu að einstaklingar í viðkvæmri stöðu skuli ekki endursendir til Búlgaríu.
Þá er í greinargerð kæranda vísað til þess að Útlendingastofnun hafi sent fyrirspurn til Danmerkur, Finnlands, Noregs og Svíþjóðar um það hvort þau ríki sendi einstaklinga til Búlgaríu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Jákvætt svar hafi borist frá Danmörku og Finnlandi með fyrirvara um einstaklingsbundið mat hverju sinni en ekki kom fram hvort svar hafi borist frá Noregi eða Svíþjóð eða hvers efnis það hafi verið. Tekur kærandi fram af því tilefni að íslensk stjórnvöld séu engu minna bundin af grundvallarreglum þjóðaréttar og þeim mannréttindaskuldbindingum sem Ísland hafi gengist undir og lögfest þó önnur ríki kjósa að brjóta slíkar skuldbindingar af sinni hálfu. Mannréttindabrot, ómannúðleg meðferð og ákvarðanir af hálfu erlendra stjórnvalda geti ekki réttlætt sambærileg brot og meðferð af hálfu íslenskra stjórnvalda. Endursending kæranda til Búlgaríu muni brjóta gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement auk samsvarandi ákvæða íslenskra laga og mannréttindasamninga sem Ísland eigi aðild að, þ.e. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga, 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Verði ekki fallist á það að endursending kæranda til Búlgaríu brjóti í bága við framangreind ákvæði alþjóðasamninga og íslenskra laga telur kærandi að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar með vísan til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi til athugasemda með frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga og athugasemda með frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/2010 sem breyttu þágildandi lögum um útlendinga. Með hinum nýju lögum um útlendinga sé leiddur í ljós vilji löggjafans til að víkka út gildissvið ákvæðisins miðað við beitingu stjórnvalda á sambærilegu ákvæði í eldri lögum um útlendinga.
Að lokum kemur fram í greinargerð kæranda að aðstæður þeirra einstaklinga sem sæki um alþjóðlega vernd í Búlgaríu séu óviðunandi og enn verri aðstæður bíði þeirra sem þangað séu endursendir á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Íslensk stjórnvöld eigi ekki að bíða eftir úrlausnum alþjóðlegra dómstóla til þess að láta af þeirri stefnu að senda umsækjendur um alþjóðlega vernd aftur til landa á borð við Búlgaríu sem uppfylli ekki samevrópskar skyldur sínar sem séu forsendur Dyflinnarsamstarfsins. Ljóst sé að það líkamlega ofbeldi sem kærandi hafi orðið fyrir í Búlgaríu [...]. Skjóti það skökku við að einstaklingur sem hafi upplifað slíka meðferð skuli endursendur á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar án þess að ástand hans sé kannað nánar með tilliti til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að búlgörsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Búlgaríu er byggt á því að kærandi hafi verið með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi, en dregið hana til baka.
Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Búlgaríu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
· Asylum Information Database, National Country Report: Bulgaria (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017),
· 2016 Country Reports on Human Rights Practices – Bulgaria (United States Department of State, 3. mars 2017),
· Amnesty International Report 2016/2017 – Bulgaria (Amnesty International, 22. febrúar 2017),
· Pushed Back at the Door: Denial of Access to Asylum in Eastern EU Member States (Hungarian Helsinki Committee, 2017),
· ECRE/ELENA Research Note: Reception conditions, detention and procedural safeguards for asylum seekers and content of international protection status in Bulgaria (European Council on Refugees and Exiles og European Legal Network on Asylum, febrúar 2016),
· UNHCR observations on the current asylum system in Bulgaria (UN High Commissioner for Refugees, apríl 2014),
· Bulgaria: UNHCR says asylum conditions improved, warns against transfer of vulnerable people (UN High Commissioner for Refugees, 15. apríl 2014) og
· Upplýsingar af vefsíðu búlgörsku útlendingastofnunarinnar (www.aref.government.bg).
Í framangreindum gögnum kemur fram að búlgarska útlendingastofnunin (e. State Agency for Refugees) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd í Búlgaríu. Umsækjendur eiga rétt á að minnsta kosti einu viðtali hjá útlendingastofnuninni að undanskildum þeim umsækjendum sem annað aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins ber ábyrgð á en í framkvæmd er þó flestum slíkum umsækjendum boðið að koma í viðtal. Samkvæmt búlgörskum lögum eiga umsækjendur rétt á endurgjaldslausri túlkaþjónustu á meðan umsókn þeirra er til meðferðar. Vegna fjárskorts hefur búlgörskum yfirvöldum þó einungis tekist að tryggja slíka þjónustu í þeim tilvikum þegar umsækjandi talar ensku, frönsku eða arabísku. Þá hafa búlgörsk yfirvöld verið gagnrýnd fyrir það að túlkar stytti svör umsækjenda og felli dóma um trúðverðugleika þeirra og viðtöl séu hvorki lesin upp né umsækjendum gefinn kostur á að gera athugasemdir að viðtölunum loknum. Til að sporna við því að framangreint eigi sér stað voru gerðar breytingar á búlgörskum lögum og kveða þau nú á um að skylt sé að taka viðtöl við umsækjendur upp á myndband. Árið 2016 voru 89% af viðtölum við umsækjendur tekin upp á myndband.
Fái umsækjandi synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd á hann þess kost að bera niðurstöðuna undir stjórnsýsludómstól. Í þeim tilvikum sem stjórnsýsludómstóllinn staðfestir ákvörðun útlendingastofnunar á umsækjandi möguleika á því að kæra til æðri stjórnsýsludómstóls. Slík kæra eða áfrýjun frestar réttaráhrifum ákvörðunar útlendingastofnunar. Kærandi byggir á því í greinargerð sinni að búlgörsk yfirvöld hafi verið gagnrýnd fyrir að samþykkja allar beiðnir um endursendingar frá aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar en gefi umsækjendum svo ekki kost á að fá mál sín tekin aftur til meðferðar þegar til Búlgaríu sé komið. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður í Búlgaríu benda til þess, í kjölfar lagabreytinga í Búlgaríu í lok árs 2015, að umsækjendum um alþjóðlega vernd sem sendir eru til Búlgaríu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar sé nú tryggður réttur til að fá mál sín tekin aftur til meðferðar við endurkomu til Búlgaríu.
Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að búlgörsk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Samkvæmt búlgörskum lögum eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd rétt á endurgjaldslausri lögfræðiþjónustu við meðferð máls þeirra hjá útlendingastofnun og fyrir dómstólum. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnuninni eru þeim veittar leiðbeiningar um hvernig nálgast skuli lögfræðiþjónustu en vegna fjárskorts á undanförnum árum hefur ekki reynst mögulegt að veita endurgjaldslausa lögfræðiþjónustu á stjórnsýslustigi heldur einungis á kærustigi og þá aðeins eftir að kæra á ákvörðun útlendingastofnunar hefur verið lögð fram. Hafa umsækjendur því þurft að reiða sig á aðstoð frá frjálsum félagasamtökum við að leggja fram kæru á ákvörðun útlendingastofnunar. Ríkisstjórn Búlgaríu hefur þó lagt fram áætlun sem felur það í sér að frá janúar 2017 muni endurgjaldslaus lögfræðiþjónusta vera í boði fyrir umsækjendur á öllum stigum máls þeirra, þ.m.t. á stjórnsýslustigi.
Umsækjendur um alþjóðlega vernd njóta sambærilegrar heilbrigðisþjónustu og búlgarskir ríkisborgarar. Þá hafa allar móttökumiðstöðvar í Búlgaríu yfir að ráða starfsfólki sem veitir heilbrigðisþjónustu en í alvarlegum tilvikum er viðkomandi umsækjanda beint til næsta sjúkrahúss. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er þó ljóst að vegna fjárskorts er ekki unnt að tryggja einstaklingum sem eru fórnarlömb pyndinga eða glíma við andlegan heilsubrest heilbrigðisþjónustu. Þeir umsækjendur, sem endursendir eru til Búlgaríu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og hafa ekki enn fengið birta niðurstöðu í máli sínu, fá gistingu í sérstökum móttökumiðstöðvum sem reknar eru af búlgörsku útlendingastofnuninni. Í móttökumiðstöðvunum fá umsækjendur endurgjaldslausar máltíðir þrisvar sinnum á dag að undanskilinni móttökumiðstöðinni Ovcha Kupel þar sem máltíðirnar eru tvær á dag. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að fjöldi umsækjenda í móttökumiðstöðvum í Búlgaríu jókst verulega í byrjun ágústmánaðar árið 2016 í kjölfar herts landamæraeftirlits serbneskra yfirvalda á landamærum Búlgaríu og Serbíu. Það leiddi til þess að í september 2016 voru móttökumiðstöðvar orðnar yfirfullar. Við lok árs 2016 greindi búlgarska útlendingastofnunin á hinn bóginn frá því að umsækjendum í móttökumiðstöðvum hefði fækkað og nú væri 79% nýting á því rými sem móttökumiðstöðvarnar hefðu upp á að bjóða.
Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að búlgörsk stjórnvöld notast við varðhald fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í allmiklum mæli. Aðalástæður þess séu annars vegar að stjórnvöld vilja forðast að flytja umsækjendur, sem ekki hafa farið í gegnum öryggisskoðun, í opnar móttökumiðstöðvar og hins vegar skortur á úrræðum fyrir lögreglu þar sem ekki hefur reynst mögulegt að skrá umsóknir um alþjóðlega vernd og úthluta umsækjendum gistingu utan skrifstofutíma. Samkvæmt búlgörskum lögum er stjórnvöldum heimilt að láta umsækjanda sæta varðhaldi ef hann kemur á ólöglegan hátt til landsins og framvísar ófullnægjandi eða engum skilríkjum, hann reynir að komast hjá því að brottvísun verði framkvæmd, hann telst ógn við öryggi ríkisins eða almannahagsmuni, óljóst er hvaða aðildarríki beri ábyrgð á umsókn hans eða að möguleiki sé á því að hann fari í felur. Í framkvæmd séu flestir umsækjendur settir í varðhald og dveljist þar að meðaltali í níu daga. Þá er af framangreindum gögnum einnig ljóst að aðstæður í varðhaldi hafi verið gagnrýndar, m.a. fyrir skort á hreinlæti, næringarríkri fæðu, heilbrigðisþjónustu, túlkaþjónustu og upplýsingagjöf til umsækjenda ásamt slæmri framkomu starfsmanna varðhaldsmiðstöðvanna. Enn fremur má sjá af framangreindum gögnum að harðræði lögreglu er kerfislægt vandamál og þá einkum við landamæri Búlgaríu.
Af framangreindu verður ráðið að búlgörsk stjórnvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja í þessum málaflokki. Í janúar 2014 lagðist Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna tímabundið gegn endursendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til Búlgaríu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Vegna úrbóta sem búlgörsk stjórnvöld réðust í á hæliskerfinu leggst stofnunin á hinn bóginn, frá og með apríl 2014, ekki lengur gegn endursendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd þangað. Stofnunin leggur áherslu á að fram fari einstaklingsbundið mat í hverju tilviki og tilefni geti verið til þess að aðildarríki endursendi ekki ákveðna hópa eða einstaklinga svo sem þá sem hafa sérstakar þarfir eða eru í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Þótt gögn málsins bendi til þess að endurbætur á búlgarska hæliskerfinu hafi ekki að öllu leyti gengið sem skyldi frá árinu 2015 hefur flóttamannastofnun ekki breytt framangreindri afstöðu sinni til endursendinga til Búlgaríu.
Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Búlgaríu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum þeirra þar í landi séu svo alvarlegir að þeir gefi ástæðu til að ætla að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Búlgaríu brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá bendir ekkert til þess að umsóknum [...] umsækjenda um alþjóðlega vernd í Búlgaríu sé synjað sjálfkrafa eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli. Jafnframt benda gögn til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Búlgaríu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er áréttað sem áður hefur komið fram að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur frá apríl 2014 ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Búlgaríu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Hefur Flóttamannastofnun þó beint því til aðildarríkja að mál hvers og eins umsækjanda verði skoðað á einstaklingsgrundvelli.
Í 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga segir að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laganna. Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldra með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.
Í ljósi framangreindrar afstöðu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna varðandi endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Búlgaríu er ljóst að niðurstaða mats, skv. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga, um hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu, getur haft grundvallarþýðingu fyrir niðurstöðu í máli kæranda. Því telur kærunefnd nauðsynlegt að aðstæður kæranda séu skoðaðar ítarlega.
Kærandi er karlmaður [...] sem kom til landsins með fullorðnum bróður sínum. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun hefur kærandi greint frá því því að hann sé [...]. Þá sé hann [...]. Kærandi hefur jafnframt greint frá því að hafa orðið fyrir líkamlegu ofbeldi af hálfu lögreglumanna þegar hann var handtekinn í Búlgaríu og [...]. Þá hafi hann sex sinnum á meðan á varðhaldi stóð í Búlgaríu verið „tekinn niður“ af lögreglumönnum og þar af misst meðvitund í tvígang.
Samkvæmt upplýsingum frá þjónustuteymi Útlendingastofnunar og félagsþjónustu Reykjavíkurborgar hefur kærandi [...]. Að öðru leyti hafi kærandi ekki óskað eftir aðstoð [...].
Þrátt fyrir lýsingar kæranda af framangreindu ofbeldi í Búlgaríu er það mat nefndarinnar að kærandi sé ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi er áréttað að samkvæmt gögnum málsins er hann [...]. Þá hefur kærandi, samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun og félagsþjónustu Reykjavíkurborgar, ekki leitað eftir aðstoð vegna [...]. Í ljósi þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að [...] sem kærandi hefur lýst séu ekki nægilega alvarleg til að líta verði svo á að hann hafi sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins eða að hann geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögunum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Þá telur kærunefnd að ofbeldi sem kærandi hefur lýst að hann hafi orðið fyrir í Búlgaríu geti ekki, eitt og sér, leitt til þess að hann teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Í ljósi þess er það því mat kærunefndar, að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 17. nóvember 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 5. október 2016.
Í máli þessu hafa búlgörsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Búlgaríu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir