KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 7. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 604/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17080004

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.         Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 1. ágúst 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. júlí 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Finnlands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 2. mgr. 42. gr., laga um útlendinga nr. 80/2016 og 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.        Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 13. maí 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Finnlandi og Búlgaríu. Þann 22. maí 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Finnlandi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 23. maí 2017 barst svar frá finnskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Útlendingastofnun ákvað þann 11. júlí 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Finnlands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 1. ágúst 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda, ásamt fylgigögnum, barst kærunefnd 7. september 2017. Þá barst kærunefnd viðbótargreinargerð kæranda þann 18. október sl. Jafnframt barst kærunefnd viðbótargögn í máli kæranda þann 31. október 2017.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Finnlands. Lagt var til grundvallar að Finnland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Finnlands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Finnlands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun kom fram að hann hafi orðið fyrir misþyrmingum í heimaríki og að heilsa hans væri slæm vegna [...] sem hann kvaðst hafa fengið í kjölfar misþyrminganna. Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar var tekið fram að engin gögn hafi legið fyrir sem hafi bent til þess að finnska heilbrigðiskerfið væri ekki í stakk búið til að sinna þörfum kæranda. Gögn málsins, m.a. læknisfræðileg gögn frá Finnlandi, hafi stutt við frásögn kæranda varðandi að hann hafi haft aðgengi að finnska heilbrigðiskerfinu án endurgjalds. Útlendingastofnun mat það svo að kærandi hafi fengið þá aðhlynningu í Finnlandi sem hann hafi þurft á að halda enda væri öllum tryggt aðgengi að finnska heilbrigðiskerfinu sem dvelji þar löglega.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi neyðst til að flýja heimaríki sitt og skilja eftir eiginkonu og tvö ung börn sín eftir að hafa orðið fyrir ofsóknum öflugs öfgahóps í borginni [...] þar sem hann hafi búið. Hópurinn hafi numið kæranda á brott fyrir utan heimili fjölskyldunnar og krafið hann m.a. um að snúast aftur til [...] auk þess að vinna fyrir hópinn og veita þeim upplýsingar. Kærandi hafi verið pyndaður og laminn ítrekað og þegar hann hafi komist til Tyrklands örfáum dögum síðar hafi hann þurft að fara í aðgerð vegna afleiðinga pyndinganna. Kærandi hafi misst margar tennur, hlotið fjölmörg ör og hafi þurft að glíma við andlegar og líkamlegar afleiðingar pyndinganna alla tíð síðan. Kærandi taki fram að ástæður ofsóknanna megi rekja til þess að hann hafi [...] og þess að hann hafi unnið bæði fyrir breska og bandaríska herinn í [...]. Kærandi bendi á að [...] sé mikil hætta búin í heimaríki hans[...]. Sú staðreynd að kærandi hafi unnið sem öryggisvörður fyrir erlent hernámslið setji hann einnig í sérstaklega viðkvæma stöðu gagnvart [...].

Kærandi byggir á því að málsmeðferðin í Finnlandi hafi ekki falið í sér einstaklingsbundið mat og vankantar hafi verið á málsmeðferðinni í máli hans. Túlkun hafi verið ábótavant og lögfræðiaðstoð mjög takmörkuð. Þá hafi finnsk stjórnvöld ekki gætt að réttri meðferð sjúkdóms hans þar sem hann hafi ekki fengið það fæði sem læknar hafi mælt með. Kærandi þjáist af [...] sem sé ólæknandi og sársaukafullur [...]. Kærandi hafi fyrst fundið fyrir einkennum sjúkdómsins eftir þær pyndingar sem hann hafi orðið fyrir en hann hafi verið látinn drekka mengað vatn á meðan þeim hafi staðið. Kærandi hafi farið í aðgerð í Finnlandi þar sem hluti [...] hafi verið fjarlægt. Þá hafi kærandi ítrekað þurft að leita sér læknishjálpar hér á landi og séu meðfylgjandi læknisfræðileg gögn frá göngudeild sóttvarna. Kærandi bendir á að hann teljist til einstaklings í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga þar sem hann hafi orðið fyrir pyndingum og sé alvarlega veikur einstaklingur.

Kærandi byggir á því að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna við ákvæðið. Þá kveði c-liður 1. mgr. 36. gr. laganna einungis á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar sinnar en ekki skyldu. Þá kemur fram í greinargerð kæranda að hann telji ljóst að hann njóti verndar 42. gr. laga um útlendinga sem mæli fyrir um grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement. Sérstaklega njóti kærandi verndar 2. mgr. 42. gr. laganna sem kveði á um bann við sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem mælt sé fyrir um í 1. mgr. ákvæðisins.

Þá fjallar kærandi í greinargerð sinni ítarlega um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi, svo og ástand mannréttindamála og breytingar á stefnu finnskra stjórnvalda í innflytjendamálum. Kærandi bendi m.a. á það í greinargerð sinni að innanríkisráðherra Finnlands hafi gefið frá sér yfirlýsingu um að finnsk yfirvöld hafi tekið ákvörðun um að feta í fótspor sænskra stjórnvalda um hertar kröfur vegna umsókna um alþjóðlega vernd. Þó synjunarhlutfall slíkra umsókna hafi verið hátt fyrir hafi finnsk stjórnvöld tekið ákvörðun um að herða skilyrði fyrir alþjóðlegri vernd enn frekar og eigi þetta einkum við umsóknir einstaklinga frá Írak, Afganistan og Sómalíu. Þá eru aðstæður í heimaríki kæranda raktar.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telji að Útlendingastofnun hafi ítrekað vikist undan skyldum sínum að kalla ekki eftir ítarlegum álitum sérfræðinga á líkamlegu og andlegu ástandi hans.

Í greinargerð kæranda til kærunefndar, dags. 7. september 2017, var því ranglega haldið fram að Útlendingastofnun hefði metið kæranda sem einstakling í sérstaklega viðkvæmri stöðu og var því kæranda boðið að leggja fram viðbótargreinargerð vegna mistakanna. Kærandi lagði fram viðbótargreinargerð, dags. 18. október 2017, þar sem áðurnefnd fullyrðing er leiðrétt og því mótmælt að Útlendingastofnun telji kæranda ekki vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu í ljósi andlegra og líkamlegra veikinda hans og vegna þeirra pyndinga sem hann hafi orðið fyrir. Þá lagði kærandi fram þann 31. október 2017 samskiptaseðla frá göngudeild sóttvarna frá 29. maí til 27. október 2017 þar sem andlegri og líkamlegri heilsu kæranda sé lýst.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að finnsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Finnlands er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. 

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar. 

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans hjá Útlendingastofnun. Ljóst er að kærandi kvaðst í viðtölum hjá Útlendingastofnun þann 7. og 15. júní 2017 vera við slæma heilsu. Aðspurður um andlega heilsu sína í framangreindum viðtölum kvaðst kærandi vakna næstum allar nætur og fá martraðir. Þá kvaðst kærandi glíma við andlegar og líkamlegar afleiðingar pyndinga sem hann hafi orðið fyrir í heimaríki. Kærandi greindi frá því að hann hafi neyðst til að flýja heimaríki sitt í kjölfar ofsókna öfgahóps sem hafi rænt kæranda, pyndað hann og lamið. Í kjölfar pyndinganna hafi kærandi misst mikið af tönnum og greinst með [...] sem sé ólæknandi og sársaukafullur [...]. Kærandi hafi farið í aðgerð í Finnlandi þar sem hluti [...] hans hafi verið fjarlægt. Jafnframt hafi kærandi ítrekað þurft að leita sér læknishjálpar hér á landi og taki lyf vegna veikinda sinna, sbr. samskiptaseðla frá göngudeild sóttvarna frá 29. maí til 27. október 2017. Í samskiptaseðli Jóns Sigurðar Karlssonar, sálfræðings á göngudeild sóttvarna, dags. 18. ágúst 2017, kemur fram að svefn kæranda sé stopull og hann fái martraðir. Þá sé kærandi með [...]. Í samskiptaseðli sama sálfræðings, dags. 25. ágúst 2017, kemur fram að kærandi taki lyf vegna svefnvandamála og að hann fái martraðir þar sem hann heyri raddir.

Samkvæmt framansögðu telur kærunefnd að þegar litið er heildstætt á andleg og líkamleg veikindi kæranda og fyrri reynslu hans sem þolandi pyndinga sé hann í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda eru persónulegir eiginleikar hans og aðstæður hans þess eðlis að hann telst hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hans hér auk þess sem talið verður að hann geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð í Finnlandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Finnlandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

·        2016 Country Reports on Human Rights Practices – Finland (United States Department of State, 3. mars 2017),

·        Comments by the UNCHR Regional Representation for Northern Europe on the draft Law Proposal of 15 April 2016 amending the Aliens Act of the Republic of Finland (UN High Commissioner for Refugees, maí 2016),

·        Report to the Finnish Government on the visit to Finland carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 22 September to 2 October 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 20. ágúst 2015),

·        Response of the Finnish Government to the report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Finland from 22 September to 2 October 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 6. október 2015),

·        Amnesty International Report 2016/17 – Finland (Amnesty International, 22. febrúar 2017),

·        Administrative Detention of Migrants in the District Court of Helsinki (Law and the Other in Post-Multicultural Europe - University of Helsinki, 2015),

·        Country Factsheet: Finland 2016 - European Migration Network (European Commission),

·        Freedom in the World – Finland (Freedom House, 1. september 2017),

·        Upplýsingar af heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar, www.migri.fi,

·        Upplýsingar af heimasíðu Refugee Adivce Centre, www.pakolaisneuvonta.fi og

·        Upplýsingar af heimasíðu Rauða krossins í Finnlandi, www.redcross.fi.

Umsækjendur um alþjóðlega vernd sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun Finnlands geta kært niðurstöðuna til stjórnsýsludómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá stjórnsýsludómstólnum eiga þeir möguleika á því að kæra þá niðurstöðu til æðri stjórnsýsludómstóls að fengnu leyfi þess dómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá hinum æðri stjórnsýsludómstól eða að ekki fékkst leyfi til að fara með umsóknina fyrir æðri stjórnsýsludómstólinn eiga þeir möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Jafnframt eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Finnland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna málsmeðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd nr. 32/2013 og 33/2013. Samkvæmt ofangreindum gögnum má sjá að ákveðin þjónustuúrræði eru í boði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Finnlandi. Umsækjendur eiga til að mynda rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og geta þeir fengið aðstoð við að leita sér aðstoðar vegna heilsufarsvandamála sinna. Þá eiga umsækjendur í Finnlandi rétt á húsnæði, mataraðstoð og vasapeningum, geti þeir ekki framfleytt sér sjálfir. Þá eiga umsækjendur rétt á endurgjaldslausri túlkaþjónustu í viðtölum sínum hjá finnsku útlendingastofnuninni.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi hættu á því að vera settir í varðhald t.d. vegna þess að ekki sé hægt að bera kennsl á viðkomandi, ferðaáætlun sé óljós eða þegar líklegt sé að viðkomandi muni láta sig hverfa til að forðast brottvísun frá landinu. Þá eigi umsækjendur sem hafi fengið neikvæða lokaniðurstöðu í máli sínu hættu á því að vera settir í varðhald fyrir brottflutning frá landinu. Varðhaldsmiðstöðvarnar séu reknar og starfræktar af finnsku útlendingastofnuninni sem staðsettar séu í Helsinki og sé ein varðhaldsmiðstöðvanna sérstaklega ætluð viðkvæmum einstaklingum. Þá sé aðgangur að heilbrigðisþjónustu í varðhaldi. Varðhald geti varað að jafnaði í nokkra daga til nokkurra vikna en í einstaka tilfellum geti varðhald varið í nokkra mánuði. Skylt sé að leiða umsækjendur fyrir héraðsdóm þar sem dómari ákveði hvort beita eigi varðhaldi eða sleppa viðkomandi. Umsækjandi eigi rétt á löglærðum talsmanni sem gæti hagsmuna hans fyrir dómstólum þar sem fjallað sé um lögmæti varðhaldsins.

Einnig komi fram í ofangreindum gögnum að finnska útlendingastofnunin greini og þjónusti viðkvæma umsækjendur um alþjóðlega vernd og hafi móttaka og þjónusta við viðkvæma einstaklinga verið í þróun undanfarin ár. Starfsfólk móttökumiðstöðva fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd fái sérstaka þjálfun í geðheilbrigðisþjónustu, þ.e. að greina andleg veikindi og bregðast við þeim, og hafi verkferlar verið innleiddir vegna slíkra tilvika. Þá sé starfrækt sérstök móttökumiðstöð fyrir andlega veika umsækjendur um alþjóðlega vernd sem þurfi á sérhæfðri aðstoð að halda. Móttökumiðstöðvarnar í Helsinki, Turku og Oulu hafi komið upp sérstöku móttökukerfi fyrir krefjandi umsækjendur um alþjóðlega vernd, þ.e. einstaklinga sem þurfi á auknum stuðningi að halda svo sem vegna heilsufarsvandamála. Í þessu sérstaka móttökukerfi felist m.a. að aukinn fjöldi starfsfólks sé sérfræðimenntaður. Finnska útlendingastofnunin, ásamt félags- og heilbrigðisstarfsmönnum, þjálfi starfsfólk móttökumiðstöðvanna. Umsækjandi um alþjóðlega vernd fái aðeins aðgang að slíkum móttökumiðstöðvum þegar aðstæður séu ekki viðunandi í þeirri móttökumiðstöð sem hann dveljist í. Þær móttökumiðstöðvar sem bjóði upp á aukinn stuðning við umsækjendur séu staðsettar í borgum sem hafi margra ára reynslu af móttöku fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þá fái þeir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem þurfi á aðstoð vegna pyndinga að halda aðgang að endurhæfingarmiðstöð fyrir fórnarlömb pyndinga í Helsinki eða Oulu.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er ljóst að finnsk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á lögfræðiþjónustu við meðferð máls síns hjá finnsku útlendingastofnuninni og á kærustigi. Umsækjendur eiga að sama skapi rétt á þjónustu löglærðra talsmanna í viðtölum sínum hjá útlendingastofnuninni en slík þjónusta er þó ekki endurgjaldslaus nema sérstaklega ríkar ástæður liggi að baki umsókn þeirra eða ef viðkomandi umsækjandi er fylgdarlaust barn. Þá eiga umsækjendur ekki rétt á endurgjaldslausri lögfræðiaðstoð vegna viðbótarumsóknar.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins það með sér að stjórnvöld í Finnlandi veiti fullnægjandi vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra eða frelsi ógnað (non-refoulement). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda til þess að málsmeðferð finnskra yfirvalda sé nægilega vönduð og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að leita réttar síns auk þess að einstaklingsbundið mat sé lagt á aðstæður þeirra. Ekkert bendir til þess að [...] umsækjendum sé synjað sjálfkrafa um alþjóðlega vernd í Finnlandi eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Finnlandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Finnlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Af ofangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi má ráða að umsækjendur eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og geta þeir fengið hjálp við að leita sér aðstoðar vegna heilsufarsvandamála sinna í móttökumiðstöðvum þar sem ávallt er hjúkrunarfræðingur staðsettur. Umsækjendum um alþjóðlega vernd er veittur endurgjaldslaus aðgangur að bráðaþjónustu spítala og heilsugæslum sveitarfélaga í bráðatilfellum og í sérstökum tilfellum til einkaaðila. Jafnframt er þolendum pyndinga veittur aðgangur að endurhæfingarmiðstöð fyrir fórnarlömb pyndinga og tekið er sérstakt tillit til viðkvæmra einstaklinga í móttökukerfi Finnlands. Starfsfólk móttökumiðstöðvanna er sérstaklega þjálfað í geðheilbrigðisþjónustu og eru starfræktar sérstakar móttökumiðsvöðvar fyrir viðkvæma einstaklinga. Þá bera læknisfræðileg gögn málsins með sér að kærandi hafi haft aðgang að finnska heilbrigðiskerfinu, farið í aðgerð vegna [...] og hlotið þá aðhlynningu sem hann hafi haft þörf fyrir þar í landi. Í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í Finnlandi og gagna málsins telur kærunefnd ekki forsendur til annars en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér heilbrigðisþjónustu og viðeigandi aðstoðar við hæfi þar í landi.

Þrátt fyrir andlega og líkamlega heilsu kæranda og fyrri reynslu kæranda er það mat kærunefndar að gögn málsins og heilsufar kæranda beri ekki með sér að flutningur hans til Finnlands muni hafa slíkar verulegar og óafturkræfar afleiðingar á heilsu hans að líta verði svo á að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli hans, eða að vegna flutningsins muni hann eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Kærunefnd telur aðstæður kæranda ekki slíkar, að því er varðar heilsu hans, að hann muni eiga erfitt uppdráttar í Finnlandi vegna þeirra.

Í ljósi aðstæðna í Finnlandi og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 7. júní 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 13. maí 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ákvörðunin hafi m.a. verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Rannsóknarreglan gerir kröfu um að stjórnvöld afli gagna sem eru fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna, sbr. jafnframt 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga þar sem fram kemur að við meðferð mála er varða umsóknir um alþjóðlega vernd skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn varðandi mál kæranda og komist að þeirri niðurstöðu að mat Útlendingastofnunar á viðkvæmri stöðu kæranda hafi ekki verið forsvaranlegt. Kærunefnd hefur nú breytt því mati og fjallað um mál kæranda þannig að um sérstaklega viðkvæman einstakling sé að ræða. Að öðru leyti hefur kærunefnd komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Af rökstuðningi Útlendingastofnunar fyrir niðurstöðu sinni má sjá að stofnunin kynnti sér aðstæður í Finnlandi sem og einstaklingsbundnar aðstæður kæranda. Er það afstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rökstuðningi niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar þannig að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi.

Samantekt

Í máli þessu hafa finnsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Finnlands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal                                                                                                                   Þorbjörg Inga Jónsdóttir