21. nóvember 2017K%C3%A6runefnd%20%C3%BAtlendingam%C3%A1la

Nr. 636/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 21. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 636/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17090026

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 18. september 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. ágúst 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Hollands.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á Íslandi með vísan til 1. og 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 30. apríl 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Danmörku, Svíþjóð, Þýskalandi, Belgíu og Hollandi. Þann 4. maí 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Hollandi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 16. maí 2017 barst svar frá hollenskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 29. ágúst 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Hollands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 18. september 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 29. september 2017 ásamt fylgigögnum. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Þá taldi kærunefnd ekki ástæður til að verða við ósk kæranda um að framkvæmt yrði sálfræðimat á honum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Hollands. Lagt var til grundvallar að Holland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Hollands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vitnað í samskiptaseðla sem lágu fyrir í máli kæranda varðandi andlega heilsu hans. Þar kæmi m.a. fram að kærandi hafi hitt sálfræðing í tvígang, sé tilfinningasljór, stressaður og sofi illa. Þá hafi kærandi nefnt [...] og að hann sé breyttur maður. Jafnframt kæmi fram í samskiptaseðli að kærandi þjáist mögulega af áfallastreituröskun. Var það mat Útlendingastofnunar að kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. útlendingalaga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu en kærandi ætti m.a. rétt á heilbrigðisþjónustu og húsaskjóli í Hollandi. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Hollands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að umsókn hans um alþjóðlega vernd í Hollandi hafi ekki hlotið þá einstaklingsbundnu málsmeðferð sem lög og alþjóðasamningar geri kröfu um og hafi hann þess vegna dregið umsókn sína þar í landi til baka. Í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að hann hafi aðeins fengið eina máltíð á dag í flóttamannabúðum í Hollandi. Í greinargerð er þá fjallað um ástæðu flótta kæranda frá heimaríki. Kærandi kveðst glíma við alvarleg andleg vandamál í kjölfar einangrunar og ofbeldis sem hann hafi orðið fyrir í heimaríki, t.a.m. kvíða og þunglyndi. Þá þjáist kærandi af líkamlegum veikindum á borð við [...] og hafi hann eftir komuna til Íslands tekið geðlyf ásamt því að sækja tíma hjá sálfræðingi. Kærandi hafi lagt fram samskiptaseðla frá Göngudeild sóttvarna og göngudeildarnótu frá bráðaþjónustu geðsviðs varðandi andleg veikindi sín.

Kærandi byggir á því í greinargerð sinni að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna við ákvæðið máli sínu til stuðnings. Þá kveði c-liður 1. mgr. 36. gr. laganna einungis á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar sinnar en ekki skyldu.

Í greinargerð kæranda er fjallað um aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd og málsmeðferð í Hollandi. Þar kemur fram að heimaríki kæranda sé á lista yfir örugg ríki þar í landi og því fái umsókn hans um alþjóðlega vernd aðeins málamyndameðferð. Umsækjendur um alþjóðlega vernd þar í landi sem hafi fengið synjun á umsókn sinni fái takmarkaða aðstoð frá stjórnvöldum. Holland hafi ekki innleitt fyrirmæli frá Evrópunefnd um félagsleg réttindi sem feli m.a. í sér skilyrðislausan aðgang flóttamanna að athvarfi og öðrum nauðsynjum. Þá hafi verið lagt fram frumvarp á hollenska þinginu þess efnis að heimilt verði að skerða frelsi flóttamanna af ýmsum ástæðum. Enn fremur fái umsækjendur um alþjóðlega vernd lögfræðiaðstoð í tengslum við umsókn sína og kæru ákvörðunar en lögfræðingar hafi talið kaupið fyrir vinnuna of lágt sem leiði til verri undirbúnings mála af þeirra hálfu auk þess sem álagið sé mikið. Þá standi umsækjendur um alþjóðlega vernd í Hollandi frammi fyrir félagslegum vandamálum á borð við hatursorðræðu, mismunun, atvinnuleysi og aukinni hættu á að verða þolendur mansals. Hollensk stjórnvöld hafi sætt gagnrýni vegna harðrar stefnu í málefnum flóttamanna og beitingu varðhalds gegn umsækjendum um alþjóðlega vernd. Fjallað er um heilsu kæranda með ítarlegum hætti í greinargerð og vísað til læknisfræðilegra gagna um heilsufar hans. Kærandi vísar í greinargerð sinni til nokkurra úrskurða kærunefndar útlendingamála máli sínu til stuðnings sem og dóms Evrópudómstólsins frá 16. febrúar 2017 í máli C.K. og fleiri gegn Slóveníu nr. C-578/16 PPU.

Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt óskaði kærandi þess að sálfræðimats yrði aflað og hann boðaður til viðtals hjá kærunefnd útlendingamála.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að hollensk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Hollands er byggt á því að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd þar í landi en dregið umsókn sína til baka. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fólk með geðraskanir eða geðfötlun, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi. Kærandi, sem er [...] ára karlmaður, greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 24. júlí 2017 að honum hefði ekki liðið vel líkamlega upp á síðkastið, [...]. Þá kvað kærandi andlegt heilsufar sitt vera gott að staðaldri en dvöl hans í [...] í heimaríki hafi haft slæm áhrif á andlega heilsu hans. Einnig upplifi kærandi kvíða vegna fjölskyldu sinnar. Þá glími hann m.a. við áhyggjur, tilfinningadeyfð og mikla streitu. Kærandi hefur verið í meðferð hjá sálfræðingi hér á landi og leitað til læknis á Göngudeild sóttvarna. Í samskiptaseðlum kemur fram að kæranda hafi verið ávísað lyfjunum [...]. Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur m.a. fram varðandi andlega heilsu kæranda að hann hafi hitt sálfræðing í tvígang, sé tilfinningasljór og sofi illa. Þá sé hann stressaður og hafi [...]. Útlendingastofnun tók fram að samkvæmt samskiptaseðli þá þjáist kærandi mögulega af áfallastreituröskun. Var það því mat stofnunarinnar að viðtal við kæranda og gögn málsins bentu til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd hefur ekki forsendur til að breyta því mati stofnunarinnar og leggur því til grundvallar að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi.

Aðstæður og málsmeðferð í Hollandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Hollandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Asylum Information Database, National Country Report: The Netherlands (European Council on Refugees and Exiles, mars 2017),
Amnesty International Report 2016/17 - Netherlands (Amnesty International, 22. febrúar 2017),
Freedom in the World 2016 - Netherlands (Freedom House, 18. ágúst 2016),
World Report 2017 - European Union (Human Rights Watch, 12. janúar 2017),
2016 Country Reports on Human Rights Practices - Netherlands (U.S. Department of State, 3. mars 2017,
Vefsíða hollenska öryggis- og dómsmálaráðuneytisins, https://www.government.nl/topics/asylum-policy (sótt 2. nóvember 2017);
Vefsíða COA (The Central Agency for the Reception of Asylum Seekers), https://www.coa.nl/en/asylum-seekers (sótt 2. nóvember 2017).

Holland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi má ráða að umsækjendur sem eru með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar eigi að hafa aðgang að búsetuúrræði og mataraðstoð. Kærandi kvaðst einungis hafa fengið eina máltíð á dag í flóttamannabúðum í Hollandi. Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað stendur umsækjendum um alþjóðlega vernd til boða bæði morgun- og hádegismatur í móttökumiðstöðvum en framfærslueyrir þeirra er þá skertur á móti. Vilji umsækjendur hins vegar sjá sjálfir um matarkaup tekur upphæðin mið af því. Upphæð framfærslueyris miðast við reglugerð um bætur til umsækjenda um alþjóðlega vernd útgefna af hollenskum stjórnvöldum.

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendum um alþjóðlega vernd bjóðist gjaldfrjáls lögfræðiaðstoð. Þá séu einnig frjáls félagasamtök staðsett í flestum móttökumiðstöðvum fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sjái m.a. um lagalega aðstoð varðandi umsóknarferlið. Slík aðstoð sé bæði einstaklingsbundin sem og almenn. Við meðferð kærumála sé umsækjendum um alþjóðlega vernd einnig úthlutuð lögfræðiaðstoð þeim að kostnaðarlausu.

Yfirvöld í Hollandi hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um móttökuskilyrði í Hollandi býðst þeim umsækjendum um alþjóðlega vernd sem sendir eru til landsins á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar að leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd þegar við komu til landsins. Þeir sem hafi áður lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd standi til boða að leggja fram aðra umsókn og sé farið með þá umsókn sem viðbótarumsókn. Ekki séu heimildir fyrir því að einstaklingar sem endursendir séu til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafi átt í erfiðleikum með að fá umsóknir sínar um alþjóðlega vernd teknar til skoðunar þar í landi. Þá kemur fram í ofangreindum skýrslum að brottvísunarmiðstöðvar séu ekki lengur í notkun heldur dvelji umsækjendur í hefðbundnum móttökumiðstöðvum eftir að umsókn þeirra hefur verið synjað.

Gögn kveða á um að umsækjendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd hjá hollensku útlendingastofnuninni (h. Immigratie- en Naturalisatiedienst) geti kært niðurstöðuna til svæðisdómstóls. Þeim dómi sé unnt að áfrýja til ríkisráðs í Hollandi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd endanlega synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eigi hann jafnframt möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn (e. subsequent application) um alþjóðlega vernd hjá útlendingastofnun. Umsækjendur um alþjóðlega vernd geti borið mál sitt undir svæðisdómstól sé viðbótarumsókn þeirra synjað. Jafnframt eigi umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Kærandi er ríkisborgari [...], en ríkið er á lista hollenskra stjórnvalda yfir örugg upprunaríka (e. safe country of origin). Samkvæmt framangreindum gögnum sæta mál umsækjenda um alþjóðlega vernd sem eru ríkisborgarar öruggra upprunaríkja almennt ákveðinni flýtimeðferð í Hollandi. Í hverju tilviki fyrir sig eigi þó að fara fram mat á því hvort að ríkið sé í reynd öruggt ríki fyrir hvern og einn umsækjanda. Umsækjandi eigi rétt á að koma í viðtal til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og útskýra stöðu sína og grundvallist matið síðan á framburði umsækjanda, auk þess sem farið sé yfir hvort ríkið fylgi í framkvæmd skyldum sínum samkvæmt viðeigandi mannréttindasáttmálum. Sé niðurstaðan sú að umsækjanda sé synjað um alþjóðlega vernd eigi hann að yfirgefa landið þegar í stað. Hann hafi þó tækifæri til þess að kæra ákvörðunina til dómstóla, og þá sé hægt að leggja fram beiðni til dómstóla um að fá að dvelja í ríkinu á meðan beðið er eftir niðurstöðu dómstóls í kærumálinu. Umsækjendum í þessari stöðu sé, eins og öðrum umsækjendum, tryggð lögfræðiaðstoð.

Kærandi er einstaklingur í viðkvæmri stöðu vegna andlegra vandamála sinna. Samkvæmt heimildum um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi hafa þeir aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Hollandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Hollands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Ljóst er að kærandi er [...] ára karlmaður sem á við andleg veikindi að stríða. Eins og áður hefur komið fram leggur kærunefnd til grundvallar að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Hollandi má ráða að samkvæmt hollenskum lögum er umsækjendum tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda. Þá kemur fram í greinargerð kæranda að hann hafi fengið læknisþjónustu í Hollandi og m.a. hafi verið fyrirhugað að senda hann í heilaskanna áður en hann hafi dregið umsókn sína til baka. Einnig hafi hann fengið [...]lyf og lyf við svefnleysi. Jafnframt greindi kærandi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 24. júlí 2017, að hann hafi haft aðgang að heilbrigðisþjónustu og lyfjum í Hollandi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað um heilbrigðiskerfið í Hollandi er það mat nefndarinnar að ekki séu forsendur til annars en að leggja til grundvallar í málinu að sú heilbrigðisþjónusta sem bíður kæranda í Hollandi sé fullnægjandi miðað við þá heilbrigðisþjónustu sem kæranda stendur til boða hér á landi.

Þrátt fyrir andlega heilsu kæranda er það mat kærunefndar að framangreind gögn og heilsufar hans beri ekki með sér að flutningur hans til Hollands muni hafa slíkar verulegar og óafturkræfar afleiðingar á heilsu hans að líta verði svo á að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli hans, eða að vegna flutningsins muni hann eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Kærunefnd telur aðstæður kæranda ekki slíkar, að því er varðar heilsu hans, að hann muni eiga erfitt uppdráttar í Hollandi vegna þeirra.

Í ljósi aðstæðna í Hollandi og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 24. júlí 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 30. apríl 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Vegna athugasemdar kæranda um að niðurstaða Útlendingastofnunar hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga tekur kærunefnd fram að rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægjanlega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Við ákvörðunartöku í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við meðferð málsins og gögnum um málsmeðferð og aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í móttökuríkinu. Kærunefnd bendir á að tiltækar eru nýrri skýrslur um aðstæður í Hollandi en þær sem Útlendingastofnun studdist við í rannsókn sinni. Skoðun nefndarinnar á þeim skýrslum sem hafa verið gefnar út síðar hafa ekki leitt í ljós breytingar á aðstæðum í Hollandi sem áhrif gætu haft á niðurstöðu þessa máls. Kærunefnd útlendingamála hefur skoðað gögn varðandi aðstæður í Hollandi og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun varðandi aðbúnað og málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Er það afstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Varðandi aðrar athugasemdir kæranda við málsmeðferð Útlendingastofnunar tekur kærunefnd fram að nefndin hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og málsmeðferð stofnunarinnar og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana, að öðru leyti en hér hefur komið fram. Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að ofangreind atriði, sem fjallað er um í greinargerð kæranda, hafi haft áhrif á niðurstöðu Útlendingastofnunar. Kærunefnd gerir því ekki athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar og telur hana hafa verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir