Kópavogsbær - Tónlistarfræðsla, skyldur sveitarfélags til að greiða fyrir tónlistarnám utan sveitarfélags
Lögfræðistofa Reykjavíkur ehf.
19. maí 2006
FEL06020046
Guðrún Finnborg Þórðardóttir, lögfr.
Vegmúla 2, 4. hæð
108 Reykjavík
Með bréfi, dags. 3. mars 2006, sendi Guðrún Finnborg Þórðardóttir lögfræðingur, f.h. Félags
tónlistarnema, stjórnsýslukæru vegna þeirrar ákvörðunar bæjarráðs Kópavogs á fundi þann 9.
júní 2005 að samþykkja drög að samkomulagi sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um viðmið
um greiðslur milli sveitarfélaganna vegna fjárstuðnings við tónlistarskóla frá og með upphafi
skólaárs 2005–2006.
Erindið var sent Kópavogsbæ til umsagnar með bréfi, dags. 6. mars 2006. Umsögn bæjarins barst
með bréfi, dags. 29. mars 2006, og var málshefjanda send umsögnin. Athugasemdir
málshefjanda við umsögnina eru dagsettar 11. apríl 2006.
Nánar tiltekið er meginatriði kvörtunarinnar það sem fram komi í 1. gr. í samkomulaginu að
sveitarfélögin muni greiða fyrir nám í tónlistarskóla fyrir nemendur sem stundi nám í öðru
sveitarfélagi en lögheimilissveitarfélagi til loka grunnskólaaldurs.
I. Málavextir
Fram til ársins 2003 fengu nemendur sem stunduðu tónlistarnám í öðru sveitarfélagi en
lögheimilissveitarfélagi nám sitt greitt í því sveitarfélagi þar sem viðkomandi tónlistarskóli er
rekinn. Á árinu 2003 ákvað Reykjavíkurborg að greiða ekki skólavist nemenda sem áttu
lögheimili utan Reykjavíkur. Reikningar voru því sendir til viðkomandi sveitarfélaga.
Nágrannasveitarfélög Reykjavíkur gerðu þá með sér drög að samkomulagi um viðmið um
greiðslur milli sveitarfélaganna vegna fjárstuðnings við tónlistarskóla frá og með upphafi
skólaárs 2005–2006. Bæjarráð Kópavogsbæjar samþykkti drög að samkomulaginu á fundi sínum
9. júní 2005. Viðmiðin sem fylgdu samkomulaginu eru svohljóðandi:
„Viðmið um greiðslur milli sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu vegna fjárstuðnings til
tónlistarskóla frá og með upphafi skólaárs 2005–2006.
Lögheimilissveitarfélag greiðir framlag með nemendum sínum sem stunda nám í tónlistarskólum
í öðrum sveitarfélögum í samræmi við eftirfarandi:
1. Sveitarfélögin munu greiða fyrir nám í tónlistarskóla fyrir nemendur, sem stunda nám í
öðru sveitarfélagi en lögheimilissveitarfélagi, til loka grunnskólaaldurs (eða vorönn þess árs
sem grunnskólanemandi lýkur grunnskóla) samkvæmt meðfylgjandi gjaldskrá sem þau hafa
komið sér saman um. Hvert sveitarfélag setur sínar reglur um hámarkstíma sem námið getur
tekið og hámarksnám sem er styrkt.
2. Sveitarfélög geta takmarkað fjölda nemenda sem greitt er með til tónlistarskóla til
samræmis við svigrúm í fjárhagsáætlun þeirra hverju sinni.
3. Ef nemandi í tónlistarskóla flytur lögheimili sitt í annað sveitarfélag á skólaárinu þá
greiðir viðtökusveitarfélagið framlag vegna hans frá og með byrjun næstu annar þar á eftir.
4. Sveitarfélögin eru sammála um að greiða ekki með nemendum sem hefja tónlistarnám á
háskólastigi þó skal námsvistargjald greitt skólaárið 2005–6 með nemendum sem þegar hafa
hafið nám á háskólastigi.
5. Sveitarfélögin eru sammála um að greiða með nemendum í framhaldsskóla að
frádreginni þeirri upphæð sem framhaldsskólum ber að greiða til tónlistarskóla vegna þess
tónlistarnáms sem nemendur framhaldsskóla nýta sem hluta af námi sínu, samanber samkomulag
menntamálaráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga 29. okt. 2004. Sveitarfélögin
reikna í öllum tilvikum með að nemendur nýti alla valkvæða áfanga samkvæmt námskrá
framhaldsskólanna til náms í tónlistarskóla enda miðast greiðslur sveitarfélaga til tónlistarskóla
við það. Hægt er að dreifa valkvæðum áföngum á 4 ár og greiða sveitarfélögin fyrir miðstigsnám
fyrstu 2 árin, en framhaldsstigsnám seinni 2 árin.
6. Sveitarfélögin greiða ekki skv. reglum þessum með nemendum sem eru eldri en 25 ára.“
Samkvæmt upplýsingum frá Kópavogsbæ, sem ráðuneytið fékk staðfestar við vinnslu málsins,
greiðir bærinn alla reikninga vegna tónlistarfræðslu sem honum berst allt skólaárið 2005–2006
og fyrir allan aldur. Framangreindar viðmiðanir íp drögum að samkomulagi því sem
Kópavogsbær er aðili að, og mál þetta snýst um, eru því ekki komnar til framkvæmda í
Kópavogi.
II. Sjónarmið málshefjanda.
Málshefjandi tekur fram að ljóst sé að með þeirri einhliða ákvörðun Kópavogsbæjar að greiða
ekki með nemendum sem stundi nám í tónlistarskóla í öðru sveitarfélagi, eftir að grunnskólaaldri
ljúki, brjóti bærinn gegn lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985, auk
jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands.
Enn fremur brjóti ákvörðun Kópavogsbæjar gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga sem
segi að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er
stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti.
Málshefjandi bendir á að það sé staðreynd að nemendur neyðist oft til að sækja nám sitt í
tónlistarskóla í öðru sveitarfélagi þar sem sambærilegt nám sé ekki í boði í
lögheimilissveitarfélagi. Ákvörðun Kópavogsbæjar hafi því gert það að verkum að margir
nemendur sem búsettir eru í Kópavogi muni þurfa að hverfa frá námi sínu í tónlistarskólum í
öðrum sveitarfélögum því tónlistarskólum sé óheimilt að innheimta af þeim full skólagjöld, þ.e.
óheimilt sé að taka laun kennara og skólastjóra inn í skólagjöld, sbr. 11. gr. laga nr. 75/1985.
Þá tekur málshefjandi fram að hingað til hafi ekki verið talið rétt að setja átthagafjötra á íbúa
sveitarfélaganna varðandi rétt þeirra til að stunda tónlistarnám. Vísar hann í því sambandi til 12.
gr. greinargerðar sem unnin var fyrir menningar-, uppeldis- og félagsmálasvið
Reykjavíkurborgar árið 1997. Þar sé lagt til að gengið verði til formlegra samninga við
nágrannasveitarfélögin um greiðslur fyrir nemendur sem stundi nám í tónlistarskólum utan
heimabyggðar. Þar segi einnig að miklu eðlilegra sé að sveitarfélögin semji um það sín á milli að
kostnaður af náminu sé greiddur af því sveitarfélagi sem nemandinn býr í.
Loks tekur málshefjandi fram að auk þess sem áður hefur verið rakið hafi ákvörðun
Kópavogsbæjar ekki verið kynnt fyrir tónlistarskólum fyrr en með bréfi, dags. 28. september
2005, en þá höfðu skólarnir þegar hafið starf sitt. Vitað sé um nemendur sem hafi þurft að hverfa
frá námi sínu eftir að framangreindar upplýsingar bárust þeim sem áður höfðu fengið vilyrði fyrir
greiðslum frá sínu lögheimilissveitarfélagi.
Í athugasemdum málshefjanda við umsögn Kópavogsbæjar kemur fram að þrátt fyrir að
tónlistarfræðsla sé ekki meðal þeirra skylduverkefna sem sveitarfélögum er falið að lögum hvíli
sú skylda á sveitarfélögum að greiða launakostnað kennara og skólastjóra, sbr. 1. mgr. 10. gr.
laga nr. 75/1985. Samkvæmt 8. gr. laganna skuli tónlistarskólarnir senda áætlun um kennslu á
næsta fjárhagsári. Þessi ákvæði laganna séu alveg skýr. Það sé sveitarfélagsins að greiða í
samræmi við þessar áætlanir tónlistarskólanna. Hvergi sé í lögunum heimild sveitarfélaganna til
að setja takmörk upp á sitt einsdæmi við greiðslur til tónlistarskólanna, heldur komi fram í 2.
mgr. 8. gr. að sveitarstjórn skuli taka afstöðu til áætlunar skólans og gera samkomulag við
skólastjóra um kennslu og starfsmannahald.
Þá segir í athugasemdunum að sú röksemd Kópavogsbæjar, að ótækt sé að sveitarfélög hafi
ekkert um það að segja hver kostnaður þeirra sé af tónlistarkennslu og að þeim beri að greiða
sjálfkrafa reikninga frá tónlistarskólum utan sveitarfélagsins, sé byggð á miklum misskilningi.
Tilgangur kærunnar sé ekki sá að sveitarfélögin verði skylduð til að greiða athugasemdalaust
reikninga tónlistarskólanna, heldur sá að sveitarfélögin geti ekki sett einhver viðmið upp á sitt
einsdæmi sem bindi hendur tónlistarskólanna til að ákveða hvaða nemendur þeir vilji fá inn í
skólann.
Kæra Félags tónlistarnema snúist heldur ekki um það að öllum skuli vera heimill aðgangur að
tónlistarskólum heldur hvernig takmörkunin sjálf er ákvörðuð. Félag tónlistarnema telji það
ósanngjarnt og beinlínis brjóta gegn stjórnarskránni að Kópavogsbær skuli binda styrkina við að
greiða einungis með nemendum sveitarfélagsins sem sækja tónlistarnám sitt þar.
Tónlistarskólarnir eigi sjálfir að ráða því hverjir fái inngöngu í skólana. Afleiðing af
framangreindum reglum sé að nemendur sem búsettir eru í Kópavogi og vilji sækja tónlistarnám
sitt í Reykjavík geti það ekki því tónlistarskólum sé skv. 11. gr. laganna óheimilt að fella
launakostnað inn í skólagjöldin. Því ítreki málshefjandi að það sé tónlistarskólanna sjálfra að
ákveða hvernig nemendur eru valdir. Enn fremur brjóti það gegn 11. gr. stjórnsýslulaga og 65.
gr. stjórnarskrárinnar að mismuna nemendum á grundvelli búsetu.
III. Sjónarmið Kópavogsbæjar.
Í Kópavogi eru starfræktir tveir tónlistarskólar og eru þeir báðir reknir af einkaaðilum. Þeir hafa í
samræmi við 3. gr. laga nr. 75/1985 hlotið samþykki sveitarfélagsins. Samkvæmt 8. gr. laganna
skulu tónlistarskólar sem eigi eru reknir af sveitarfélögum senda áætlun um kennslu næsta
fjárhagsárs til viðkomandi sveitarstjórnar. Sveitarstjórn skal taka afstöðu til áætlunar skólans og
gera samkomulag við skólastjórn um kennslu og starfsmannahald. Slíkt samkomulag hefur verið
gert í Kópavogi við þessa tónlistarskóla.
Eftir að Reykjavík ákvað árið 2003 að hafna því að greiða skólavist fyrir aðra nemendur en í sínu
sveitarfélagi í skólum starfræktum í Reykjavík sendu tónlistarskólar í Reykjavík reikning vegna
tónlistarnáms nemenda frá öðrum sveitarfélögum til viðkomandi sveitarfélaga. Kópavogsbær
hafi ekki talið sér skylt að greiða slíka reikninga, en hafi engu að síður greitt alla slíka reikninga
sem borist hafa fram til þessa, þ.e. allt skólaárið 2005–2006.
Vegna þess ástands sem skapaðist í kjölfar framangreindrar ákvörðunar Reykjavíkurborgar hafi
nágrannasveitarfélög Reykjavíkur gert með sér drög að samkomulagi um greiðslur milli
sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu vegna fjárstuðnings við tónlistarskóla frá og með upphafi
skólaárs 2005–2006.
Í lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985, með síðari breytingum, er
mælt fyrir um að sveitarfélög skuli greiða laun skólastjóra og kennara í tónlistarskólum sem
reknir eru samkvæmt lögunum, hvort sem þeir eru reknir af sveitarfélagi eða öðrum aðila, sbr. 7.
og 10. gr. laganna. Eftir breytingu á lögunum með lögum nr. 87/1989 sé rekstur tónlistarskóla
alfarið á herðum sveitarfélaga. Kópavogsbær bendir á að í lögunum sé ekki kveðið á um það
hvers konar tónlistarnám skuli boðið upp á, en kveðið sé á um það í námskrá, sbr. 3. tölul. 1. gr.
laganna. Hvorki í lögunum né aðalnámskrá, samanber auglýsingu nr. 529/2000, sé lögð sú skylda
á sveitarfélög að bjóða upp á tónlistarnám og þannig sé tónlistarfræðsla ekki meðal lögbundinna
skylduverkefna sveitarfélaga. Með hliðsjón af framangreindu sé ekkert sem hindri sveitarstjórn í
að binda fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla við mislangt nám, ákveðinn aldur nemenda
eða búsetu.
Kópavogsbær tekur fram að ljóst sé að sveitarfélög verði að gera ráð fyrir útgjöldum sínum í
fjárhagsáætlunum, sbr. 61. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Ótækt sé að sveitarfélög hafi
ekkert um það að segja hver kostnaður þeirra verður af tónlistarkennslu og þeim beri að greiða
sjálfkrafa reikninga frá tónlistarskólum utan sveitarfélagsins sem þeir hafi ekki samþykkt áætlun
frá, sbr. 8. gr. laga nr. 75/1985. Slíkt brjóti gegn sjálfsákvörðunarrétti sveitarfélaga sem njóti
verndar skv. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar.
Með umræddum drögum að samkomulagi sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, annarra en
Reykjavíkurborgar, var verið að koma skipulagi á það hvernig haga skyldi greiðslum milli
sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu vegna fjárstuðnings við tónlistarskólana frá og með
upphafi skólaárs 2005–2006, en gífurleg aukning hafði orðið á kostnaði vegna þessa á
undanförnum árum.
Kópavogsbær mótmælir þannig að ákvörðun bæjarráðs Kópavogsbæjar á fundi þann 9. júní 2005
um að samþykkja drög að samkomulagi sveitarfélaga um viðmið greiðslna milli sveitarfélaganna
vegna fjárstuðnings við tónlistarskóla brjóti gegn lögum um fjárhagslegan stuðning við
tónlistarskóla, nr. 75/1985, auk stjórnsýslulaga og 65. gr. stjórnarskrár.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins.
Í erindi málshefjanda, Félags tónlistarnema, til ráðuneytisins kemur fram að um stjórnsýslukæru
sé að ræða, en í þeim tilvikum úrskurðar ráðuneytið um kæruefnið skv. 103. gr.
sveitarstjórnarlaga. Fyrir liggur í gögnum málsins að allir tónlistarnemar geta átt aðild að
félaginu, sbr. 6. gr. samþykkta félagsins, dags. 15. janúar 2006.
Mál þetta er hins vegar tekið fyrir á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga um eftirlitsskyldu
ráðuneytisins með sveitarfélögum og veitt um það álit. Rök fyrir þeirri málsmeðferð eru þau að
erindið beinist að ákvörðun bæjarráðs Kópavogsbæjar á fundi þann 9. júní 2005 að samþykkja
drög að samkomulagi sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um viðmið greiðslna milli
sveitarfélaganna vegna fjárstuðnings við tónlistarskóla, en snýst ekki um ákvörðun
Kópavogsbæjar um réttindi og skyldur aðila í tilteknu mái.
Athugun ráðuneytisins beinist að því hvort Kópavogsbæ hafi verið heimilt að samþykkja drög að
samkomulagi sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um viðmið greiðslna milli sveitarfélaganna
vegna fjárstuðnings við tónlistarskóla sem samþykkt var í bæjarráði 9. júní 2005.
Lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985, sbr. lög nr. 87/1989, leggja ekki
skyldu á sveitarfélög að bjóða upp á tónlistarfræðslu. Hið sama gildir um aðalnámskrá
tónlistarskrá tónlistarskóla, samanber auglýsingu menntamálaráðuneytis frá 31. maí 2000. Það er
því ljóst að tónlistarfræðsla er ekki meðal skylduverkefna sveitarfélaga.
Ef tónlistarskóli er á hinn bóginn rekinn í sveitarfélagi og hefur hlotið samþykki
menntamálaráðuneytis er sveitarfélagi skylt að fjármagna rekstur skólans, sbr. 7. og 10. gr. laga
nr. 75/1985, óháð því hvort skólinn er rekinn af sveitarfélaginu sjálfu eða öðrum aðila.
Sveitarfélög skulu greiða laun skólastjóra og kennara í tónlistarskólum sem reknir eru samkvæmt
lögunum, sbr. 7. og 10. gr. laganna. Jafnframt skulu innheimt skólagjöld. Lög nr. 75/1985 taka
eingöngu til þess náms sem fram fer samkvæmt námskrá fyrir tónlistarskóla, sbr. 3. tölul. 1. mgr.
laganna.
Eins og vikið er að hér að framan fella lög um tónlistarskóla ekki skyldu á sveitarfélög að bjóða
upp á tónlistarfræðslu. Sú skylda sem lögð er á sveitarfélög samkvæmt lögum nr. 75/1985 felur
eingöngu í sér skyldu til að veita fjárhagslegan stuðning til tónlistarfræðslu með því að greiða
laun skólastjóra og kennara í tónlistarskóla sem staðsettur er í sveitarfélaginu og hlotið hefur
samþykki menntamálaráðuneytis.
Með hliðsjón af framangreindu er Kópavogsbæ ekki skylt að greiða fjárstuðning með
nemendum, búsettum í Kópavogi, sem stunda tónlistarnám í öðru sveitarfélagi. Þrátt fyrir það
tekur 1. gr. í drögum að samkomulagi nágrannasveitarfélaga Reykjavíkur, sem Kópavogsbær er
aðili að, til þess að sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu greiði framlag með nemendum í sínum
sveitarfélögum sem stundi nám í öðru sveitarfélagi allt til loka grunnskólaaldurs. Sú ákvörðun
sveitarfélaganna gengur því lengra en bein lagaskylda sveitarfélaga samkvæmt lögum nr.
75/1985.
Málshefjandi tekur fram að sú ákvörðun Kópavogsbæjar í kjölfar aðildar bæjarins að drögum að
samkomulagi sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um viðmiðun um greiðslur til tónlistarskóla,
sem mál þetta snýst um, hafi ekki verið kynnt tónlistarskólum fyrr en með bréfi, dags. 28.
september 2005. Um þá málsástæðu skal tekið fram að hún hefur ekki raunverulega þýðingu í
þessu máli þar sem bærinn greiðir nú, þegar álit þetta er samið, alla reikninga sem honum berast
frá tónlistarskólum í öðrum sveitarfélögum, fyrir allt skólaárið 2005–2006 og fyrir allan aldur,
eins og fram kemur í málavöxtum. Þegar af þeirri ástæðu getur ráðuneytið ekki metið hvernig
Kópavogsbær framkvæmir þau skil þegar yngra fyrirkomulag tekur við af hinu eldra.
Að framangreindu virtu er niðurstaðan sú að Kópavogsbæ hafi verið heimilt að samþykkja drög
að samkomulagi sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um viðmið um greiðslur milli
sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu vegna fjárstuðnings við tónlistarskóla frá og með upphafi
skólaárs 2005–2006 sem felur það m.a. í sér að sveitarfélögin muni greiða fyrir nám í
tónlistarskóla fyrir nemendur sem stunda nám í öðru sveitarfélagi en lögheimilissveitarfélagi til
loka grunnskólaaldurs. Sú ákvörðun er að mati ráðuneytisins augljóslega innan ramma laga um
fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985, sem takmarkar skyldur sveitarfélags til
stuðnings við tónlistarfræðslu við tónlistarskóla í sveitarfélaginu. Samkvæmt lögunum væri
Kópavogsbæ heimilt að synja greiðslu alls kostnaðar vegna tónlistarnáms nemenda búsettra í
Kópavogi í öðrum sveitarfélögum. Með samþykki viðmiðananna, sem mál þetta snýst um, hefur
bærinn hins vegar ákveðið að taka þátt í tónlistarkostnaði nemenda búsettra í Kópavogi, umfram
lagaskyldu, með því að greiða kostnað við tónlistarnám þeirra í Reykjavík til loka
grunnskólaaldurs. Í máli þessu eru því engin efni til að gera athugasemd við samþykkt
Kópavogsbæjar á drögum að samkomulagi um viðmið um greiðslur milli sveitarfélaganna á
höfuðborgarsvæðinu sem samþykkt var í bæjarráði Kópavogsbæjar 9. júní 2005.
Fyrir hönd ráðherra
Guðjón Bragason (sign.)
Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)