5. desember 2017

Nr. 660/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 5. desember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 660/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17100047

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 18. október 2017 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 26. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Noregs.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar á grundvelli 2. og 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 2. mgr. 42. gr. laganna. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 4. ágúst 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu m.a. verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 4. september 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 7. september 2017 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 26. september 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina þann 18. október 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 25. október 2017.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Noregs, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun kvað hann andlegt heilsufar sitt ekki vera gott. Sagðist hann hugsa mikið um hvað yrði um sig yrði hann sendur aftur til Noregs og um vandamál sín í […]. Í viðtali hjá Útlendingastofnun sagðist hann óttast að verða drepinn yrði hann sendur aftur til […] og að hann hvorki borði né fari úr húsi vegna þessa. Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar var tekið fram að stofnunin hafi metið það svo að kærandi væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið til Evrópu í gegnum Ítalíu. Kærandi hafi farið með bát yfir Miðjarðarhafið til Ítalíu en bátnum hafi hvolft með þeim afleiðingum að margir samferðarmanna hans hafi látist. Eftir komuna til Ítalíu hafi kærandi aðstoðað þarlend yfirvöld við að hafa hendur í hári þeirra sem smyglað hafi fólkinu yfir Miðjarðarhafið en í kjölfarið hafi lífi hans verið hótað. Kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd í Noregi. Í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi lýst því yfir að hann vilji ekki fara aftur til Noregs. Þar hafi hann lifað við mjög slæmar aðstæður, annars vegar í flóttamannabúðum og hins vegar á götunni. Þá hafi norsk stjórnvöld hvorki útvegað honum húsnæði né hafi hann fengið stuðning frá stjórnvöldum eftir að umsókn hans þar hafi endanlega verið synjað.

Kærandi byggir aðalkröfu sína, um að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi, á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna hans. Kærandi telur sig vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Við mat á stöðu kæranda beri að líta til frásagnar hans af þeim andlegu veikindum sem hann hafi glímt við. Telji kærandi að skv. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga beri að tryggja að fram fari einstaklingsbundin greining á því hvort hann teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laganna og að óheimilt sé að færa sönnunarbyrði þess efnis yfir á kæranda.

Þá vísar kærandi til ástands hælismála í Noregi. Telur hann að hert löggjöf í Noregi hafi haft ýmis neikvæð áhrif á stöðu þeirra sem leita sér alþjóðlegrar verndar þar í landi. Kærandi bendir á ýmis dæmi um áhrifin sem hin herta löggjöf hafi haft t.d. á fjölskyldur í leit að alþjóðlegri vernd auk þess að vísa til ummæla stjórnmálamanna í Noregi um markmiðið með setningu strangari reglna um meðferð umsókna í Noregi. Telur kærandi að breytingar á útlendingalöggjöf sem samþykktar hafi verið í Noregi feli í sér afturför í nálgun norskra stjórnvalda á réttinum til alþjóðlegrar verndar og vísar hann í skýrslur mannréttindasamtaka sem lýsa yfir áhyggjum í þessum efnum. Auk þess bendir kærandi á að hin nýja löggjöf hafi í för með sér vaxandi andúð í garð umsækjenda um alþjóðlega vernd og að andrúmsloftið hafi, á neikvæðan hátt, breyst til muna á undanförnum árum.

Kærandi bendir á að 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kveði á um heimild stjórnvalda til að synja umsækjendum um alþjóðlega vernd um efnismeðferð en ekki skyldu. Þá sé meginregla laganna að allar umsóknir skuli taka til efnismeðferðar nema ef undantekningarreglur laganna eigi við og að samkvæmt lögskýringarreglum beri að túlka undantekningarreglur þröngt. Þá vísar kærandi til lögskýringargagna að baki 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þar komi fram að með sérstökum ástæðum sé vísað til þess að einstaklingar geti verið í viðkvæmri stöðu, svo sem vegna heilsufars eða átt erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna mismununar sem viðkomandi einstaklingur verði fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns. Þá skuli, í öllum málum sem varði endursendingar útlendinga til þriðja lands, fara fram ítarlegt mat á aðstæðum viðkomandi útlendings og aðstæðum og ástandi í móttökuríki. Þá bendir kærandi á nýlega samþykkt breytingarlög nr. 81/2017 þar sem segi að ávallt skuli taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að stjórnvöldum beri að kanna sérstaklega aðstæður kæranda í viðtökuríki. Bendir hann í því sambandi á tvo úrskurði kærunefndar útlendingamála þar sem viðkvæm staða umsækjenda hafi verið talin leiða til þess að þeir myndu eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála hafi verið sú að taka mál umsækjenda í þessum málum til efnismeðferðar á þeim grundvelli. Kærandi telur að heildstætt mat á viðkvæmri stöðu hans og vonlaus staða hans í Noregi leiði til þess að taka eigi mál hans til efnismeðferðar.

Kærandi vísar til stuðnings aðalkröfu sinni til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og meginreglunnar að baki ákvæðinu um bann við endursendingu einstaklinga til ríkja þar sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu. Kærandi telur ótækt fyrir íslensk stjórnvöld að senda sig til Noregs þar sem hans bíði ekkert annað en áframsending til [...]. Kærandi telur að íslensk stjórnvöld geti ekki tryggt að hann verði ekki fyrir pyndingum eða annarri ómannlegri meðferð í [...] nema með yfirlýsingu frá norskum stjórnvöldum eða með því að meta sjálfstætt hvort umsækjandi megi óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr. laga um útlendinga. Telur kærandi að tilvísun til virðingar við mannréttindi í Noregi dugi ekki til að uppfylla þessa lagaskyldu íslenskra stjórnvalda. Þá telur kærandi að endursending muni brjóta gegn 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Til stuðnings varakröfu sinni vísar kærandi til rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 25. gr. sömu laga. Kærandi vísar þá í úrskurði kærunefndar útlendingamála máli sínu til stuðnings og telur m.a. að af úrskurðarframkvæmd kærunefndar sé ljóst að Útlendingastofnun beri að afla nákvæms og einstaklingsbundins sérfræðimats á heilsufari kæranda, líkamlegu og/eða andlegu, þegar gögn eða atvik máls bendi til þess að aðstæður kæranda eigi að hafa áhrif við beitingu Útlendingastofnunar á ákvæðum 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi, að þessu leyti, ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni og að rétt sé að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Noregs er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki talinn vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi sem er ungur, einstæður karlmaður greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 14. september 2017 að líkamleg heilsa hans væri góð en að andlegt heilsufar hans væri ekki gott. Kvaðst hann hugsa sífellt um hvað yrði um hann yrði hann sendur aftur til Noregs. Kærandi kvaðst hafa farið í tíma hjá sálfræðingi hér á landi. Aðspurður um hvað hafi komið út úr heimsókninni sagði kærandi að hann hafi einungis náð að spjalla við sálfræðinginn og að í raun hafi ekkert komið út úr viðtalinu. Þá sagðist hann hafa fengið annan tíma hjá sálfræðingnum en að hann hafi týnt blaðinu þar sem fram kæmi hvenær næsti tími ætti að fara fram. Þá var kærandi spurður hvort hann hefði haft aðgang að heilbrigðiskerfinu í Noregi. Kærandi sagðist ekki hafa spurt að því þar sem að hann hafi ekki þurft á því að halda. Í viðtalinu var kærandi einnig spurður að því hvort hann gæti lagt fram gögn vegna veikinda sinna og svaraði hann því játandi. Gögn um heilsufar kæranda bárust hvorki Útlendingastofnun né kærunefnd útlendingamála.

Að mati kærunefndar er kærandi ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda fær kærunefnd ekki séð að aðstæður hans séu þess eðlis að hann hafi sérstakar þarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hér eða að hann geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Noregi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

· Norway 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017),

· Freedom in the World 2017 – Norway (Freedom House, 1. september 2017),

· Amnesty International Report 2016-2017 – Norway (Amnesty International, 22. febrúar 2017),

· Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011),

· Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015),

· Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013),

· UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulation: Høring – Endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) (UNHCR, 12. febrúar 2016),

· UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugees and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015),

· Guidelines on international protection: "Internal Flight or Relocation Alternative" within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (23. júlí 2003),

· Upplýsingar af vefsíðum landinfo (www.landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no), norska heilbrigðisráðuneytisins (www.legemiddelverket.no), um heilbrigðiskerfið í Noregi (www.helsenorge.no), norskra hjálparsamtaka fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd (www.noas.no og www.seif.no) og norskra laganema (www.jussbuss.no, www.jusshjelpa.no og www.jussformidlingen.no).

Af framangreindum skýrslum og gögnum má ráða að á meðan umsókn um alþjóðlega vernd er til meðferðar hjá norskum stjórnvöldum geta umsækjendur lagt fram gögn í málinu sem styðja við umsóknina. Þá er hægt að óska þess að mál séu tekin upp að nýju á grundvelli nýrra gagna. Útlendingastofnun Noregs (n. Utlendingsdirektoratet) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd þar í landi. Neikvæða ákvörðun útlendingastofnunar er þá hægt að kæra til sérstakrar kærunefndar útlendingamála (n. Utlendingsnemnda). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd í Noregi synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefnd á hann möguleika á því að bera málið undir dómstóla eða leggja fram beiðni um endurupptöku á máli sínu hjá kærunefndinni. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli kæranda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða ef verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði endurupptöku verið uppfyllt. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd borið mál sitt undir norska dómstóla sé endurupptökubeiðni þeirra synjað. Hafi umsækjandi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í öðru aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar eftir synjun á umsókn sinni í Noregi verður umsókn viðkomandi þó ekki endurskoðuð í kjölfar endursendingar til Noregs. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Noregi geta fengið ákveðinn fjölda klukkustunda í lögfræðiþjónustu ef umsókn þeirra um vernd hefur verið synjað af útlendingastofnun Noregs. Umsækjendur eiga því rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi og hafa þeir nokkurt val um hvaða lögfræðingur sinni þeirra máli. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd leitað til mannúðarsamtaka og laganema sem veita lögfræðiþjónustu.

Af rannsókn kærunefndar á endurviðtöku umsækjenda um alþjóðlega vernd sem hafa fengið synjun í Noregi, en sæta endursendingu þangað frá öðrum aðildarríkjum Dyflinnarreglugerðarinnar, verður ráðið að þeir dvelji yfirleitt í svokölluðum viðkomumiðstöðvum (e. transit centres) þar til þeir eru endursendir til heimaríkis. Í viðkomumiðstöðvum í Noregi, líkt og í öðrum móttökumiðstöðvum, fá umsækjendur fæði og klæði eftir þörfum, auk vasapeninga. Aðeins má beita varðhaldi á grundvelli norskra útlendingalaga sé eitthvert eftirtalinna skilyrða uppfyllt; sé skortur á auðkennisgögnum, sé rökstuddur grunur uppi um að útlendingur gefi upp rangar upplýsingar, sé ástæða til að ætla að útlendingur muni reyna að komast hjá flutningi úr landi eða virði útlendingur ekki reglur um inngöngu og dvöl í landinu. Ákvörðun um beitingu varðhalds í tilvikum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi er tekin af yfirmönnum lögreglunnar. Þá eru aðstæður í varðhaldi með þeim hætti að útlendingur á rétt á túlki og lögfræðiaðstoð, útiveru í það minnsta þrisvar á dag og aðgangi að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga jafnframt rétt á því að skjóta ákvörðun um varðhaldsvist til dómstóla sem skoða m.a. hvort önnur vægari úrræði séu nægileg til að ná fram sama markmiði og felst í varðhaldi.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins það með sér að í Noregi sé almennt veitt fullnægjandi vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð norskra yfirvalda sé nægilega vönduð og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur sé ekki á þeim brotinn og að einstaklingsbundið mat verði lagt á aðstæður þeirra.

Athugun kærunefndar á málsmeðferð norskra stjórnvalda og aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. eða 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Kærandi er ungur karlmaður og hefur hann greint frá því að andlegt heilsufar hans sé slæmt. Hann kveður sig ekki geta sofið, að hann fari ekki út úr húsi og borði ekki. Kærandi hefur ekki lagt fram gögn um heilsufar sitt þrátt fyrir leiðbeiningar stjórnvalda þar að lútandi. Þrátt fyrir að kærandi teljist ekki vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga leiðir af 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að leggja þarf mat á hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli kæranda, m.a. vegna þess að hann eigi erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna tiltekinna ástæðna sem varða hann.

Í fyrrgreindum skýrslum og gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi kemur fram að umsækjendum er tryggður aðgangur að heilbrigðisþjónustu í norskum lögum hvort sem það er á spítala eða heilsugæslu. Þar kemur fram að umsækjandi um alþjóðlega vernd eigi rétt á heilbrigðisþjónustu vegna líkamlegra eða andlegra vandamála ásamt tannlæknaþjónustu sem og aðstoð vegna fíknivanda. Sveitarfélagið þar sem umsækjandi um alþjóðlega vernd dvelst í hefur milligöngu um að útvega umsækjanda lækni og aðra heilbrigðisþjónustu við hæfi. Greiða þarf komugjald vegna heimsóknar á heilsugæslu en innlögn á spítala er umsækjanda að kostnaðarlausu. Umsækjendum um alþjóðlega vernd sem hafa fengið synjun í máli sínu í Noregi en dvelja enn þar í landi eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu gegn greiðslu en ef umsækjandi getur ekki greitt fyrir slíka þjónustu er kostnaðurinn greiddur af sveitarfélaginu eða opinberum aðilum. Það er því mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í Noregi vegna heilsufars hans, stöðu umsóknar hans þar eða flutnings hans þangað.

Kærunefnd hefur yfirfarið gögn málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana og frjálsra félagasamtaka um aðstæður í Noregi. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það jafnframt mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 14. september 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 4. ágúst 2017.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að mál þar sem reynir á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Þegar stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að heilsufar umsækjanda um alþjóðlega vernd kunni að vera af því alvarleikastigi að aðstæður hans geti talist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna ber þeim að bregðast sérstaklega við því með því að gera reka að því að upplýsingum um heilsufar verði bætt við málið, sbr. jafnframt 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á til dæmis við ef stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að umsækjandi hafi leitað eftir læknismeðferð. Það er mat kærunefndar í ljósi framburðar kæranda og gagna málsins að ekki hafi verið tilefni fyrir Útlendingastofnun til að grípa til frekari ráðstafana til að upplýsa um heilsufar kæranda. Í því sambandi bendir kærunefnd á að í gögnum málsins kemur fram að kærandi var spurður út í andlega heilsu sína í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 14. september 2017. Var hann m.a. spurður að því hvort að hann gæti lagt fram gögn vegna andlegra veikinda og svaraði kærandi því játandi. Í lok viðtals var talsmanni kæranda þá gerð grein fyrir að hann hefði tvær vikur til þess að skila greinargerð eða gögnum vegna málsins, teldi hann ástæðu til. Engin frekar gögn bárust Útlendingastofnun frá kæranda. Kærunefnd bendir á að kærandi naut aðstoðar talsmanns við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Hefði kærandi eða talsmaður hans talið nauðsynlegt að leggja fram gögn varðandi heilsu hans var slíkt mögulegt við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Þá hafa gögn um heilsufar kæranda ekki verið lögð fram af hálfu kæranda við meðferð máls hans hjá kærunefnd. Er það því niðurstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rannsókn málsins hjá Útlendingastofnun þannig að fella beri ákvörðun stofnunarinnar úr gildi.

Samantekt

Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Noregs með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir