Nr. 42/2019 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 30. janúar 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 42/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU18120031
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 12. desember 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 16. nóvember 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi gerir kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar eða að öðrum kosti til meðferðar að nýju með vísan til 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 29. ágúst 2018. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 28. ágúst 2018, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Belgíu og Búlgaríu. Þann 11. september 2018 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Belgíu, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá belgískum yfirvöldum, dags. 18. september 2018, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 16. nóvember 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 27. nóvember 2018 og kærði kærandi ákvörðunina þann 12. desember 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 21. desember 2018 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að belgísk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Belgíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Belgíu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er rakið það sem fram hafi komið í viðtölum kæranda hjá Útlendingastofnun. Kærandi hafi greint frá því að hann hafi stundum átt erfitt með andardrátt og verkjað í fótinn. Þá hafi hann verið einmana hér á landi og leiðst. Kærandi hafi þá greint frá því að hann hafi átt erfitt með svefn, verið kvíðinn, haft litla matarlyst og fengið höfuðverki og aðra verki í líkamann. Kærandi hafi skaðað sjálfan sig hér á landi og í Belgíu. Kærandi hafi fengið sálfræðimeðferð í Belgíu þegar hann hafi fyrst komið þangað og fengið ávísað lyfjum. Þegar hann hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í Belgíu hafi honum verið vísað á götuna og þá hafi andleg vanlíðan gert vart við sig á ný. Á Íslandi hafi hann fengið lyf en ekki tíma hjá sálfræðingi fyrr en 31. október 2018. Þá hafi kærandi lýst þeim áföllum sem hann hafi orðið fyrir í […], hvernig faðir hans hafi horfið, skotið hafi verið á bíl fjölskyldunnar sem hann hafi verið farþegi í og frá þeim hótunum sem honum og fjölskyldu hans hafi borist. Kærandi hafi mótmælt því að vera sendur aftur til Belgíu en þar hafi hann þrisvar sinnum fengið neitun um alþjóðlega vernd. Eftir aðra neitunina hafi honum verið vísað á götuna og hafi engan stuðning fengið frá belgískum stjórnvöldum og ekki getað leitað til læknis. Hvað málsmeðferðina í Belgíu varðar, þá hafi kærandi fengið tvær mínútur til að segja sögu sína í sal í viðurvist fjölda fólks. Þá óttist kærandi að verða sendur áfram frá Belgíu til [...]. Um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Belgíu vísar kærandi til greinargerðar í máli hans hjá Útlendingastofnun.
Aðalkrafa kæranda um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi byggir á því að alvarlegir ágallar hafi verið á meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Í viðtali kæranda hjá Útlendingastofnun hafi komið skýrt og ítrekað fram að kærandi hafi fengið þrjár synjanir vegna umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd í Belgíu. Þá sé frásögn hans skýr um að honum hafi ekki boðist aðstoð eða þjónusta belgískra yfirvalda eftir synjun þar í landi. Í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar sé byggt á þessari málsástæðu. Í hinni kærðu ákvörðun sé þessi frásögn hins vegar dregin í efa og lagt til grundvallar við trúverðugleikamat að umsókn kæranda sé enn til meðferðar þar í landi. Það eina sem stofnunin leggi til grundvallar sé svar belgískra stjórnvalda sem hafi samþykkt endurviðtöku með vísan til b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar en nokkuð algengt sé að slík tilvísun í svarbréfum frá öðrum stjórnvöldum sé ýmist ónákvæm eða einfaldlega röng. Útlendingastofnun hafi borið að rannsaka þennan þátt málsins betur og gefa kæranda kost á að leggja fram frekari gögn máli sínu til stuðnings í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þá er því haldið fram af hálfu kæranda að Útlendingastofnun hafi gert alvarleg mistök við mat á því hvort taka þurfi tillit til sérstakrar stöðu kæranda og byggt matið á röngum forsendum en í ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram að ekki sé talin þörf á frekari eftirfylgni eða aðkomu sérfræðinga að málinu. Í greinargerð kæranda komi hins vegar fram að kærandi hafi átt pantaðan tíma hjá sálfræðingum og gögn frá Göngudeild sóttvarna hafi verið lögð fram þar sem fram komi að kærandi sé að hefja meðferð á deildinni. Sé um alvarlegan ágalla á málsmeðferð stofnunarinnar að ræða. Af hálfu kæranda er byggt á því að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga og viðkvæmur í skilningi 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Í þessu sambandi vísi kærandi sérstaklega til sjálfsskaðandi hegðunar kæranda og álits sérfræðilæknis sem hafi greint kæranda með kvíða og ávísað honum lyfjum. Skömmu fyrir hina sjálfsskaðandi hegðun hafi kærandi sótt tíma hjá Göngudeild sóttvarna en vanlíðan hans hafi ekki verið skoðuð nánar. Greining og meðferð geðsjúkdóma sé takmörkuð á Göngudeild sóttvarna og gögn þaðan séu alls ekki hentug við mat á sérstaklega viðkvæmri stöðu. Þá séu fyrirliggjandi í málinu skimunarlistar yfir andlega líðan og af þeim megi ráða að kærandi glími við vanlíðan auk þess sem hann sé kominn í meðferð hjá Göngudeildinni. Kærandi leggur áherslu á skyldu stjórnvalda skv. 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Þó að fallast megi á það með stjórnvöldum að endanlegt mat samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sé lögfræðilegs eðlis sé ljóst að löggjafinn hafi mælt fyrir um aðkomu sérfræðimenntaðs heilbrigðisstarfsfólks. Þegar litið sé til alvarlegra veikinda kæranda og viðkvæms ástands hans sé ljóst að þörf sé á ítarlegri gögnum til þess að hægt sé að taka afstöðu til ástands kæranda. Þá sé með öllu ótækt að komist sé að þeirri niðurstöðu að kærandi sé ekki einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu án frekari rannsóknar og rökstuðnings. Farið er fram á að kallað verði eftir aðstoð sérfræðinga, svo mat sérfræðings á andlegri heilsu og getu kæranda liggi fyrir við mat á stöðu hans skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem og 2. mgr. 36. gr. sömu laga.
Varakrafa kæranda byggir á því að ótækt sé að beita heimild c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í tilviki kæranda þar sem hann njóti verndar 2. mgr. 42. gr. sömu laga og því sé stjórnvöldum skylt að taka málið til efnislegrar meðferðar skv. 3. mgr. 36. gr. laganna. [...]. Ljóst sé að íslensk stjórnvöld telji [...] ekki öruggt ríki og að framkvæmd og mat belgískra stjórnvalda sé ekki sambærilegt hinu íslenska mati. Þar sem kærandi hafi fengið synjun um vernd frá belgískum yfirvöldum verði íslensk stjórnvöld að tryggja, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, að kærandi verði ekki áframsendur til [...] með því að fara fram á einstaklingsbundna tryggingu þess efnis ellegar taka mál hans til efnismeðferðar hér á landi.
Varðandi varakröfu kæranda þá er jafnframt byggt á því að ótækt sé að beita heimild c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Byggt er á því að reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, brjóti gegn lögmætisreglunni, sérstaklega í ljósi þröngra skorða lagaáskilnaðarreglu íslenskrar stjórlnskipunar. Í breytingareglugerðinni megi finna skilyrði vegna sérstakra ástæðna sem hafi ekki stoð í settum lögum og önnur sem beinlínis gangi gegn ákvæðum laga um útlendinga. Í ljósi þessa skuli litið framhjá umræddri reglugerð við vinnslu málsins. Þá hafi túlkun íslenskra stjórnvalda á sérstökum ástæðum ekki alltaf átt sér stoð í settum lögum og í sumum tilfellum beinlínis gengið gegn ákvæðum laga. Íslensk stjórnvöld hafi við túlkun hugtaksins sérstakar ástæður horft í of ríkum mæli til mannréttindasáttmála Evrópu og notað dómafordæmi alþjóðadómstóla til að skerða réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd til að fá mál sín tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli sérstakra ástæðna. Gangi þetta m.a. gegn 17. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt lögskýringargögnum hafi íslenskum stjórnvöldum með sérstökum ástæðum ávallt verið eftirlátið mat og þau haft heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiði af sérstökum reglum. Stjórnvöld hér á landi hafi þó aldrei tekið skýra og almenna afstöðu til þess hve langt umfram t.d. ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu túlka beri 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Það sé þó nauðsynlegt til að sjá megi að úrlausnir stjórnvalda uppfylli skilyrði jafnræðisreglu 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvöld hafi þvert á móti fyrst og fremst stuðst við túlkun Mannréttindadómstóls Evrópu og sett kröfur í anda dómstólsins. Þessar kröfur séu með öllu órökstuddar og ekki sé hægt að sjá hvernig þær samrýmist lögum. Þá skuli mat á sérstökum ástæðum auk þess vera ítarlegt og ná bæði til aðstæðna viðkomandi útlendings sem og aðstæðna og ástands í móttökuríki. Því sé alfarið hafnað af hálfu kæranda að við mat á persónulegri stöðu einstaklinga hafi sjónarmið um skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkurt vægi. Í lögskýringargögnum með frumvarpi því sem varð að núgildandi lögum um útlendinga og frumvarpi til laga nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga komi fram að við mat á sérstökum ástæðum skuli litið til viðkvæmrar stöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd og þess hvort viðkomandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi. Hvergi sé að finna kröfur um hátt alvarleikastig erfiðleika, alvarlega mismunun, verulegar og óafturkræfar neikvæðar afleiðingar á andlega eða líkamlega heilsu eða að meðferð sjúkdóms sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Þessar kröfur hafi því enga stoð í lögum og gangi gegn lögmætisreglunni.
Í greinargerð kæranda kemur fram að við endursendingu til Belgíu sé ekki ljóst hvort kæranda standi til boða aðgengi að þeirri sérfræðihjálp sem honum sé nauðsynleg. Því sé mikilvægt að íslensk stjórnvöld meti hvaða afleiðingar flutningur hafi á kæranda með tilliti til alvarleika andlegra veikinda hans, sérstaklega þar sem allt bendi til þess að kærandi verði sendur beint áfram til heimaríkis. Þá sé ljóst að kærandi hafi átt erfitt uppdráttar í Belgíu eftir að dvöl hans hafi verið gerð ólögleg þar í landi með synjun á umsókn hans um alþjóðlega vernd. Hann hafi búið á götunni undanfarna mánuði án stuðnings belgískra stjórnvalda. Kærandi sé því augljóslega í viðkvæmri stöðu og muni eiga erfitt uppdráttar í Belgíu. Íslenskum stjórnvöldum sé því skylt að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Líkt og áður kom fram byggir viðtökusamþykki belgískra yfirvalda, dags. 18. september 2018, á b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Samkvæmt upplýsingum frá belgískum stjórnvöldum, dags. 9. nóvember 2018, sem kærandi hefur lagt fyrir kærunefnd má þó ráða að eftir að belgísk yfirvöld svöruðu viðtökubeiðninni hafi þau synjað umsókn kæranda. Í ljósi viðtökusamþykkis Belgíu og almennt með vísan til ábyrgðar ríkja skv. d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar er það niðurstaða kærunefndar að heimilt sé að krefja belgísk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi ungur, einstæður karlmaður. Kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann eigi erfitt með svefn, sé kvíðinn, lystarlaus og þjáist af höfuðverk sem og verkjum alls staðar í líkamanum. Kærandi greindi þá frá því að hann hafi fengið meðferð vegna andlegra veikinda í Belgíu. Fram kemur í samskiptaseðli frá Heilsugæslu Keflavíkur að kærandi þjáist af kvíða, vanlíðan, svefnvanda og stoðkerfisverkjum. Kærandi sé með sjálfsvígshugsanir og hafi skaðað sjálfan sig. Þar kemur jafnframt fram að kærandi hafi fengið uppáskrifuð svefnlyf og geðdeyfðarlyf. Í komunótum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 31. október 2018, kemur fram að kærandi hafi hafið meðferð hjá sálfræðingi auk þess sem hann hafi fengið uppáskrifuð lyf við svefnvandamálum.
Þrátt fyrir að gögn málsins og framburður kæranda beri með sér að kærandi glími við tiltekin andleg veikindi, þá er það mat kærunefndar að kærandi sé ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.
Kærandi hefur borið fyrir sig að hann óttist það að vera sendur áfram frá Belgíu til [...] þar sem hann hafi fengið þrjár synjanir vegna umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd í Belgíu. Þá greindi kærandi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að honum hafi ekki boðist aðstoð eða þjónusta belgískra yfirvalda eftir synjun þar í landi.
Aðstæður í Belgíu
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Belgíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
- Amnesty International Report 2017/18 – Belgium (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
- Asylum Information Database, Country Report: Belgium (European Council on Refugees and Exiles, mars 2018),
- Belgium 2017 Human Rights Report (United States Department of State, 20. apríl 2018),
- Freedom in the World 2018 – Belgium (Freedom House, 1. ágúst 2018),
- The Organisation of Reception Facilities in Belgium (European Migration Network, ágúst 2013) og
- Upplýsingar af heimasíðu Fedasil,(www.fedasil.be).
Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar geta sótt um alþjóðlega vernd á flugvellinum við komuna til Belgíu eða hjá útlendingastofnun (f. Office des étrangers) þar í landi. Stofnun sem fer með umsóknir um alþjóðlega vernd (f. Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA)) tekur ákvarðanir um umsóknir um alþjóðlega vernd á fyrsta stjórnsýslustigi. Ákvarðanir stofnunarinnar eru kæranlegar til stjórnsýsludómstóls í útlendingamálum (f. Conseil du contentieux des étrangers (CCE)). Möguleiki er á því að kæra ákvarðanir CCE til æðra setts stjórnsýsludómstóls. Æðri dómstóllinn tekur ekki efnislega á málum en úrskurðar um það hvort CCE hafi fylgt formkröfum. Hafi formkröfum ekki verið fylgt getur dómstóllinn ógilt úrskurð CCE og sent málið til nýrrar endurskoðunar. Fái umsækjendur endanlega synjun á umsókn sinni eiga þeir möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn hjá útlendingastofnun. Þá getur jafnframt verið litið á umsóknir umsækjenda sem eru endursendir til Belgíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar sem viðbótarumsóknir. CGRA leggur mat á það hvort viðbótarumsókn sé tæk til meðferðar og skal það gert innan 10 daga. Grundvallast matið m.a. á því hvort nýjar upplýsingar liggi fyrir í málinu sem auki möguleika viðkomandi umsækjanda á því að fá alþjóðlega vernd. Sé umsóknin samþykkt fer málið í flýtimeðferð og ákvörðun skal tekin innan 15 virkra daga. Sé viðbótarumsókn samþykkt á umsækjandi rétt á félagslegri aðstoð. Umsækjendur geta borið mál sitt undir belgíska dómstóla sé viðbótarumsókn þeirra synjað. Jafnframt eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Þá eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd í Belgíu rétt á lögfræðiþjónustu án endurgjalds á öllum stigum málsins, þ. á m. við að leggja fram viðbótarumsókn.
Af framangreindum gögnum um málsmeðferð í Belgíu má ráða að þar fari fram fullnægjandi mat á því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu t.d. með því að leggja fyrir umsækjendur skimunarpróf. Þá geta læknar sem þjónusta umsækjendur þar í landi komið á framfæri tillögum að breyttri og bættri þjónustu fyrir umsækjendur í viðkvæmri stöðu. Þá eru starfandi hópar innan CGRA sem aðstoða starfsfólk við að meta einstaklingsbundnar aðstæður og þjónustustörf umsækjenda um alþjóðlega vernd sem eru í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Þessir hópar eru þjálfaðir í að meta aðstæður einstaklinga í viðkvæmri stöðu m.a. með viðtölum.
Í fyrrgreindum skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda í Belgíu kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á vasapeningum og húsaskjóli á vegum stjórnvalda en flestir umsækjendur dvelja í móttökumiðstöðvum eða íbúðum. Hafi umsækjandi fengið lokasynjun á umsókn sinni, og möguleikar hans til að kæra ákvörðunina eru fullnýttir, á hann rétt á húsnæði á vegum yfirvalda þar til frestur hans til að yfirgefa landið hefur runnið út en slíkur frestur er að jafnaði 0 til 30 dagar. Sé umsækjanda veitt vernd á hann rétt á að dvelja áfram í húsnæðisúrræði sínu í tvo mánuði á meðan hann finnur sér annað húsnæði. Þá kemur fram í skýrslu European Council on Refugees and Exiles frá mars 2018 að umsækjendum um alþjóðlega vernd er tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, þeim að kostnaðarlausu, á meðan mál þeirra er til meðferðar en einnig eftir að umsókn er synjað. Í sumum tilvikum getur það þó verið vandkvæðum bundið fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd að nálgast téða heilbrigðisþjónustu, t.a.m. fyrir þá umsækjendur sem búa ekki í móttökumiðstöðvum. Þá gætu umsækjendur þurft að leggja út fyrir lækniskostnaði. Í framangreindum gögnum kemur fram að rekin séu úrræði, m.a. miðstöðvar á vegum stjórnvalda, vegna andlegra veikinda en þar séu gjarnan langir biðlistar sem takmarki oft á tíðum aðgengi umsækjenda um alþjóðlega vernd að þeim.
Af framangreindum gögnum má ráða að í einhverju tilvikum séu umsækjendur um alþjóðlega vernd settir í varðhald við komuna til Belgíu. Þessir einstaklingar eiga möguleika á því að skjóta ákvörðun um varðhaldsvist til dómstóla og eiga þeir rétt á endurgjaldslausri lögfræðiaðstoð.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstólinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.
Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Belgíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í Belgíu sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð belgískra yfirvalda sé fullnægjandi og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur þeirra sé ekki brotinn og að einstaklingsbundið mat verði lagt á aðstæður þeirra. Að mati kærunefndar bendir ekkert til þess að umsækjendum sé synjað sjálfkrafa um alþjóðlega vernd í Belgíu eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli. Þá telur kærunefnd ekki að sú ályktun verði dregin af samþykktarhlutfalli íslenskra stjórnvalda á umsóknum um alþjóðlega vernd frá ríkisborgurum [...] að það sé almenn afstaða íslenskra stjórnvalda að [...] sé svæði þar sem allir einstaklingar séu í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þótt fyrir liggi að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd telur kærunefnd að gögn málsins bendi til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Belgíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hann verði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt framansögðu kemur 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki í veg fyrir að umsókn kæranda verði synjað um efnismeðferð.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst og telur kærunefnd að þær séu ekki þess eðlis að viðmið sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga eigi við í málinu. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hann teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi eða að aðstæður hans að því leyti séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í Belgíu, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti fengið nauðsynlega heilbrigðisþjónustu þar í landi. Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki.
Nefndin áréttar þá að framangreindar landaupplýsingar um aðstæður í Belgíu benda til þess að kærandi geti lagt fram viðbótarumsókn, svo sem ef nýjar upplýsingar liggja fyrir í máli hans. Líkt og áður kom fram eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd rétt á endurgjaldslausri lögfræðiaðstoð við framlagningu viðbótarumsóknar. Fram kemur í skýrslu Asylum Information Database frá mars 2018 að það geti þó í einhverjum tilvikum verið vandkvæðum bundið að nálgast téða þjónustu. Að því sögðu er það mat kærunefndarinnar að gögn málsins bendi ekki til þess að heilsufar kæranda eða aðstæður hans að öðru leyti séu þess eðlis að kærandi geti ekki sjálfur lagt fram og haldið upp slíkri umsókn.
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 17. október 2018 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 29. ágúst 2018.
Athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar
Svo sem fram hefur komið gerir kærandi í greinargerð sinni ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. athugasemdir er varða trúverðugleikamat og mat á sérstaklega viðkvæmri stöðu kæranda. Líkt og áður kom fram byggði Útlendingastofnun á því, í hinni kærðu ákvörðun, að kærandi væri með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar í Belgíu en af gögnum frá belgískum stjórnvöldum, dags. 9. nóvember 2018, sem lögð voru fyrir kærunefnd má ráða að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni þar í landi. Þar kemur fram að þegar belgísk stjórnvöld hafi samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar hafi mál kæranda verið í vinnslu en hann hafi síðar fengið synjun á máli sínu. Í greinargerð kæranda er því haldið fram að nokkuð algengt sé að svör erlendra stjórnvalda við endurviðtökubeiðnum séu ónákvæm eða röng. Að mati kærunefndar er ekkert sem styður framangreinda fullyrðingu og engin ástæða til að draga í efa upplýsingar frá belgískum stjórnvöldum. Þá er það mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn í málinu séu fullnægjandi til þess að leggja mat á það hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu og að ekki sé nauðsynlegt að afla sérfræðimats á andlegri heilsu kæranda. Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og málsmeðferð stofnunarinnar og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir þar um. Þá hefur kærunefnd endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.
Gildistaka breytinga á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017
Með reglugerð nr. 276/2018, sem tók gildi 14. mars 2018, voru gerðar breytingar á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Af greinargerð kæranda verður ráðið að hann telji ákvæði reglugerðar nr. 540/2017, sbr. reglugerð nr. 276/2018, ekki eiga sér viðhlítandi stoð í lögum og ganga gegn lögmætisreglunni.
Tilvitnuð ákvæði reglugerðar nr. 276/2018 eru sett með stoð í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem segir að ráðherra hafi heimild til að setja reglugerð um framkvæmd 36. gr. laganna. Löggjafinn hefur því framselt ráðherra vald til að útfæra framangreind ákvæði nánar og ljóst að reglugerðina skortir ekki lagastoð. Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg eins og að framan hefur verið lýst. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þessar athugasemdir kæranda.
Frávísun
Kærandi kom hingað til lands þann 28. ágúst 2018 og sótti um alþjóðlega vernd þann 29. ágúst 2018. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Kærandi skal fluttur til Belgíu eigi síðar en 6 mánuðum eftir birtingu þessa úrskurðar, sbr. til hliðsjónar 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samantekt
Í máli þessu hafa belgísk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Belgíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir
Árni Helgason Erna Kristín Blöndal