Eftirlitsferð Matvælastofnunar í hesthús og ákvörðun um innheimtu kærð
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 01. desember 2017 kveðið upp svohljóðandi:
ÚRSKURÐ
Með stjórnsýslukæru dags. 16. júní 2017 kærði [A], hér eftir nefndur kærandi, framkvæmd Matvælastofnunar (hér eftir MAST) á eftirlitsferð í hesthús hans dags. 3. mars 2017 og ákvörðun um innheimtu dags. 1. apríl vegna eftirlitsins.
I. Kröfur og kæruheimild
Kærandi telur óeðlilegt að eftirlit sé framkvæmt á sama máta hjá frístundahestamönnum og þeim sem stundi hrossarækt og kjötframleiðslu í atvinnuskyni. Einnig telur hann að honum beri ekki að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru í reglugerð nr. 910/2014 um velferð hrossa hvað varðar stærð stía, þar sem stíurnar hafi verið smíðaðar samkvæmt reglugerð sem hafi verið í gildi á þeim tíma. Enn fremur mótmælir kærandi útreikningi MAST á gjaldi því sem innheimt er vegna eftirlitsins og telur þá fjárhæð sem um er að ræða ekki standast reglugerð nr. 567/2012.
Um kæruheimild gildir 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum og venju. Kæran barst fyrir lok kærufrests skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti.
Starfsmaður MAST kom í ótilkynnta eftirlitsferð í hesthús kæranda þann 28. febrúar 2017. Samkvæmt skoðunarskýrslu dags. 3. mars 2017 voru gerðar kröfur um úrbætur hvað varðar stærð stía þar sem skammhlið var undir 180 cm á eins hesta stíum. Í kjölfarið var kæranda sendur reikningur með gjalddaga dags. 11. apríl 2017 að fjárhæð kr. 20.026,-.
Með bréfi dags. 16. júní 2017 kærði kærandi framkvæmd MAST á umræddu eftirliti og innheimtu vegna þess. Með bréfi dags. 13. júlí 2017 óskaði ráðuneytið eftir umsögn MAST vegna framangreindrar kæru. Umsögn MAST barst ráðuneytinu með bréfi dags. 31. júlí 2017. Með bréfi dags. 10. ágúst 2017 var kæranda veittur frestur til að koma á framfæri athugasemdum við framangreinda umsögn MAST. Athugasemdir kærenda bárust með bréfi dags. 5. september 2017.
III. Málsástæður og röksemdir kæranda
Kærandi kveðst vera hesthúsaeigandi í tilgreindu bæjarfélagi og eiga tíu hross. Átta af þeim hafi verið á húsi í vetur. Samtals hafi verið sautján hestar í hesthúsi hans, af þeim hafi níu verið í eigu annarra. Starfsmaður MAST hafi komið og beðið um að fá að líta inn í hesthúsið en hafi hvorki kynnt fyrir honum hver tilgangur heimsóknarinnar væri né að hann þyrfti að greiða fyrir skoðunina. Starfsmaðurinn hafi gert athugasemdir við innréttingar hússins en hafi ekki litið á hrossin sem hafi verið í gerði á bak við húsið. Hann hafi í kjölfarið spurt kæranda ýmissa spurninga er varða fóðrun og heilbrigði hestanna. Kvaðst kærandi geta svarað vegna sinna hrossa en ekki þeirra sem voru ekki í hans eigu. Starfsmaðurinn hafi ekki rætt við eigendur hinna hrossanna.
Kveðst kærandi ekki hafa fengið skýrsluna í hendur fyrr en hann gekk á eftir því í kjölfarið að hafa fengið sendan reikning vegna eftirlitsins í tölvupósti þann 5. maí 2017 og þá hafi andmælaréttur vegna skýrslunnar verið liðinn. Kærandi kveður að MAST haldi því fram að hann hafi verið búinn að fá skýrsluna en hann finni hana hvergi í tölvunni sinni.
Kærandi kveðst einungis hafa haft tvær vikur til að gera athugasemdir við skýrsluna, en sá tími hafi verið liðinn þegar hann hafi fengið hana í hendurnar. Kærandi bendir einnig á að í skýrslunni standi ranglega að hann stundi kjötframleiðslu og hrossarækt og kveðst einungis ríða út í frístundum.
Kærandi segir að í skýrslunni hafi verið gerð athugasemd um eins hesta stíur, en á meðan eftirliti stóð hafi einungis verið gerð athugasemd við það að tveir hestar væru í stíum sem næðu ekki 220 cm. breidd. Kveður kærandi að stíur hans séu nógu stórar sbr. reglugerð nr. 132/1999, en þær hafi verið smíðaðar eftir henni.
Hvað varðar reikninginn kveður kærandi að skoðunin hafi einungis tekið um fimmtán mínútur, en rukkað sé fyrir tvo tíma. Segir hann starfsmann MAST neita því að þetta sé tímagjald eins og standi bæði í reikningi og téðri skýrslu, heldur sé um að ræða gjald eftir einingum samkvæmt gjaldskrá MAST og sé að finna á heimasíðu stofnunarinnar. Þar sé vísað í 8. gr. reglugerðar nr. 567/2012 en í henni standi að það eigi að taka tímagjald og aksturskostnað. Kveður kærandi gjaldskrá MAST þar af leiðandi ekki standast þá reglugerð sem hún vísi í. Í reglugerðinni eigi að taka kr. 8.348,- á klukkustund líkt og standi í fyrrnefndri skýrslu og kostnað við akstur, sem kærandi telur að hljóti að eiga að deilast niður á fleiri þar sem skoðunarmaður hafi til að mynda komið gangandi úr næsta húsi. Kærandi kveður reikninginn ekki heldur vera réttan samkvæmt gjaldskrá MAST þar sem einungis átta hross í hesthúsinu hafi verið í hans eigu og samkvæmt því ætti reikningurinn að vera að fjárhæð kr. 12.552,-.
Kærandi bendir að lokum á að hann telji að þetta eftirlit eigi að vera með öðrum hætti fyrir frístundahestamenn í þéttbýli heldur en fyrir þá sem stunda landbúnað og annan atvinnurekstur líkt og fyrirkomulagið sé í dag. Hann kveður það ekki jafnræði að hestar séu einungis skoðaðir hjá þeim sem eiga hesthús og telur einnig að eðlileg framkvæmd á svona skoðun væri að tilkynna fólki fyrirfram að það eigi von á skoðunarmanni á einhverjum tímapunkti, hvað verði skoðað og að slík skoðun kosti ákveðna upphæð. Enn fremur telur hann að eðlilegra væri að senda skýrsluna með ábyrgðarpósti en ekki með tölvupósti sem óvíst er hvort skili sér áður en andmælaréttur er liðinn.
IV. Málsástæður og röksemdir Matvælastofnunar
Í umsögn Matvælastofnunar dags. 31. júlí 2017 kemur fram að samkvæmt 4. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 fer ráðherra með yfirstjórn mála er varða velferð dýra en framkvæmd stjórnsýslunnar sé að öðru leyti í höndum MAST sem hafi eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt.
Hvað varðar þá málsástæðu kæranda að níu hross hafi verið í eigu og á ábyrgð annarra bendir MAST á að það hafi verið litið svo á að eigandi hesthúss teljist umráðamaður þeirra hesta sem í húsinu séu nema annað sé sérstaklega tekið fram. MAST hafi engar forsendur til að fylgjast með því hverjir séu leigjendur eða með hesta í húsinu í umboði eiganda, enda sé slíkt hvergi skráð. Það sé því eðlilegast að skráður eigandi hússins gefi upplýsingar vegna eftirlits þar sem hann hafi yfirsýn yfir það hverjir eigi hesta í húsinu. Ef ekki sé hægt að fá uppgefið hjá eiganda hesthúss hverjir eigendur séu, þyrfti að lesa örmerki hvers hests og finna þannig skráðan eiganda, sem tæki lengri tíma og sé óþarflega flókið í framkvæmd. Þá bendir MAST á að gjald fyrir eftirlit miðist eingöngu við fjölda gripa sem einstaklingur er skráður fyrir samkvæmt Bústofni.
Hvað varðar þá málsástæðu að kæranda hafi ekki verið kynntur tilgangur heimsóknarinnar né að hann þyrfti að greiða fyrir eftirlitið er bent á að starfsmenn MAST séu í merktum fatnaði við eftirlitið og því ætti ekki að vera neinn vafi á um það á vegum hvers eftirlitið sé og hver tilgangur heimsóknarinnar sé. Jafnframt bendir stofnunin á að eftirlitið fari fram samkvæmt fyrrgreindum lögum um velferð dýra og reglugerð nr. 910/2014 um velferð hrossa. Lög um velferð dýra hafi verið í gildi frá 1. janúar 2014 og eftirlitismenn á vegum MAST hafi sinnt eftirliti í hesthúsahverfum undanfarin ár. Það að starfsmaður hafi ekki óskað eftir að tala við eigendur hinna hrossanna hafi verið vegna þess að eftirlitið hafi ekki gefið tilefni til úrbóta af þeirra hálfu. Kemur fram að við eftirlit sé ekki haft samband við alla sem eiga hesta í hesthúsi, heldur rætt við þá aðila sem eru á staðnum. Ef hins vegar það hefðu verið gerðar athugasemdir við ástand hests í húsinu þá hefði verið aflað upplýsinga um eiganda tiltekins hests og kröfum um úrbætur verið beint gegn þeim aðila sérstaklega.
Í greinargerð sinni tekur MAST fram að hvað varði hesta sem séu á húsi, sé fyrst og fremst verið að skoða fóðrun og umhirðu hestanna og eins hvort innréttingar í hesthúsum séu samkvæmt reglum, hvað varðar rými, og að hestum stafi ekki slysahætta af innréttingum. Það sé jafnframt alltaf litið á hesta sem séu úti við eftirlit, en þeir séu ekki skoðaðir sérstaklega eða þreifað á hverjum og einum nema ástæða þyki til. Enn fremur kemur fram að það að skoða innréttingar í hesthúsi sé hluti af eftirlitinu enda skipti það miklu máli varðandi velferð hrossa að vel fari um þau í húsinu.
Bendir MAST á að gerðar hafi verið athugasemdir við það að eftirlitsþegi væri með tvo hesta í stíum sem ekki næðu 220 cm á breidd. Samkvæmt 15. gr. reglugerðar nr. 910/2014 um velferð hrossa skuli stíur í hesthúsum vera þannig að hross geti auðveldlega legið og snúið sér innan þeirra. Þær skuli uppfylla kröfur um lágmarksstærðir sem fram komi í a-lið viðauka II við reglugerðina. Samkvæmt þeim tölum skuli breidd stíu fyrir einn hest vera a.m.k. 110 cm. Kveður MAST að reglugerðin sem kærandi vísi til, nr. 132/1999, um að stíurnar séu nógu stórar, hafi verið felld úr gildi með reglugerð nr. 160/2006 um aðbúnað, umhirðu og eftirliti hrossa. Sú reglugerð sé nú einnig brottfallin með gildistöku nýrrar reglugerðar nr. 910/2014. Jafnframt kveður MAST að stía sem sé ekki a.m.k. 220 sc. á breidd, uppfylli ekki núgildandi kröfur um tveggja hesta stíur. Það að ekki séu alltaf tveir hestar í stíunni líkt og kærandi bendi á, breyti því ekki að stían teljist of lítil fyrir tvo hesta.
Hvað varðar skýrsluna, þá bendir MAST á að samkvæmt tölvukerfi stofnunarinnar hafi hún farið á netfangið [X] og að ekki hafi fundist skýringar á því að hún hafi ekki borist kæranda að því gefnu að um rétt netfang sé að ræða. Er tekið fram að ef eftirlitsþegi hafi samband og óski eftir frekari frestum til að gera athugasemdir við skýrslu sé jafnan orðið við því. Einnig að textinn á skýrsluforminu sem vísi til kjötframleiðslu og hrossaræktar sé staðlaður og komi fram í öllu eftirliti sem varði hross hvort sem um sé að ræða hrossarækt eða hross sem séu eingöngu ætluð til útreiða.
Varðandi það sem snýr að reikningnum fyrir eftirlitið, þá bendir MAST á að samkvæmt 33. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra, sé þeim heimilt að taka gjald samkvæmt gjaldskrá fyrir leyfisheimsóknir, úttektir, eftirlit og vinnu við úrvinnslu tilkynninga. Gjaldskrá MAST sé aðgengileg á heimasíðu stofnunarinnar. Ekki sé verið að innheimta tímagjald, heldur sé ákveðið gjald innheimt fyrir reglubundna skoðun með búfénaði og fari gjaldið eftir tegund búfénaðar og fjölda gripa. Akstursgjald sé bundið í reglugerð og fylgi hverju eftirliti.
Í samantekt telur MAST þann misskilning koma fram að hestar séu eingöngu skoðaðir hjá hesthúsaeiganda en allir hestar séu skoðaðir án tillits til eignarhalds. Það fari hins vegar eftir því hver hittist fyrir í hesthúsinu hver sé skráður viðstaddur eftirlit á skýrslunni. Eins og áður segi sé starfsfólk stofnunarinnar í merktum fatnaði við eftirlitsstörf og búfjáreigendum megi vera ljóst að dýrahald sæti eftirliti. Það sé hlutverk MAST að fylgjast með því að lögum og reglugerðum um velferð dýra sé sinnt. Hvað varðar þá athugasemd kæranda að það væri eðlilegt að kynna fólki fyrirfram að það eigi von á skoðunarmanni, þá sé mjög mikilvægt að eftirlit vegna dýravelferðar sé óboðað til að það skili tilætluðum árangri.
V. Afstaða kærenda til umsagnar Matvælastofnunar
Kærandi segir litið svo á að hann sé ábyrgur fyrir öllum hestum í hesthúsinu nema annað sé tekið fram en í samtali við skoðunarmann hafi hann skýrt og greinilega tekið fram að hann ætti ekki öll hrossin í húsinu og hafi því varla talist umráðamaður þeirra allra. Hann kveðst aldrei hafa fengið heimsókn frá MAST áður og hafi ekki tekið eftir því að eftirlitsmaðurinn væri í merktum fatnaði enda sé fólk í alls konar merktum fötum í hesthúsunum. Hann bendir á að áður hafi eftirlitsmaður hafi komið til hans árlega frá búnaðarsambandinu til að taka út fóðrun hrossanna og þá hafi aldrei verið tekið gjald fyrir.
Kærandi segir hrossin ekki hafa verið skoðuð og hvað varði stærð stía, þá hafi þær verið samkvæmt reglugerð sem var í gildi þegar þær voru smíðaðar. Telur kærandi nýrri reglugerð varla geta gilt aftur í tímann. Segir kærandi að í umsögn MAST komi fram að eins hesta stía eigi minnst að vera 110 cm, sem sé ansi mjótt og ekki samkvæmt reglugerðinni sem MAST vísi til. Hann bendir á að það hafi verið gerð athugasemd við gömlu tveggja hesta stíurnar á staðnum en í skýrslunni skrifi eftirlitsmaður að eins hesta stía sé undir 180 cm, en gömlu stíurnar sem hann sé stundum með tvo hesta í séu 2 m breiðar. Í þessu tilfelli hafi hann verið að gagnrýna skýrslu MAST og umsögn við stjórnsýslukærunni staðfesti að skýrslan hafi verið röng.
Kærandi ítrekar að honum hafi ekki borist skýrslan fyrr en hann hafi haft samband við MAST út af reikningnum sem honum hafi verið sendur og þá hafi frestur til að gera athugasemdir verið útrunninn. Hann hafi verið í sambandi við starfsmann stofnunarinnar en hafi þó ekki verið gefinn frestur til þess að gera athugasemdir. Hann kveður jafnframt texta vera jafn vitlausan hvort sem hann sé staðlaður eða ekki. Textann megi túlka svo að hann væri með stórbú.
Telur kærandi ekki eðlilegt að gjaldið fari eftir því hvað einstaklingur er skráður fyrir mörgum hrossum í Bústofni. Þegar skoðunarmaður hafi komið hafi hann verið með 8 af sínum hrossum á húsi. Kærandi kveðst telja að það að taka gjald fyrir akstur umfram kostnað sé brot á 33. gr. laga um velferð dýra. Stofnunin hafi sent eftirlitsmann í fleiri en eitt hús í sömu götu hesthúsahverfisins og rukkað hvern og einn fyrir sama akstursgjald. Jafnframt telur kærandi misræmi vera til staðar á milli reiknings og skýrslu um það hvort sé verið að taka gjald fyrir tímaeiningar eða annars konar einingar.
Kærandi vill að lokum taka það fram að hann sé ekki á móti dýraeftirliti og telji það mikilvægt að fylgjast með velferð dýra hvort sem um sé að ræða dýrahald í atvinnuskyni, til frístunda eða gæludýrahald en þarna þurfi að greina á milli. Það sé mjög óeðlilegt að frístundahestamenn séu settir undir sama hatt og þeir sem stundi hrossarækt og kjötframleiðslu í atvinnuskyni. Kærandi bendir á að það sé ekki eðlilegt að frístundahestamenn séu notaðir til fjáröflunar fyrir MAST.
VI. Niðurstaða ráðuneytisins
Mál þetta lýtur að skilyrðum nr. 55/2013 um velferð dýra og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum ásamt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Framkvæmd eftirlits MAST
Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra fer ráðherra með yfirstjórn mála er varða velferð dýra en framkvæmd stjórnsýslunnar er að öðru leyti í höndum MAST sem hefur eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt. Samkvæmt 34. gr. sömu laga er MAST heimilt að fara í eftirlitsheimsóknir á hvern þann stað þar sem dýr eru haldin til að kanna aðstæður og aðbúnað þeirra og við beitingu þvingunarúrræða. Verður því ekki fjallað um framkvæmd eftirlits MAST heldur einungis það sem snýr að ákvörðunum stofnunarinnar í garð kæranda.
Vill ráðuneytið þó benda á að stærð stía í hesthúsi kæranda, skal fara eftir gildandi lögum eða reglugerðum hverju sinni. Þegar reglugerðum eða lögum er breytt ber aðilum skylda til að uppfylla þau nýju skilyrði sem þar fram koma ef slíku er til að dreifa.
Með vísan til ofangreinds er úrlausnarefni stjórnsýslukæru þessarar innheimta vegna fyrrgreinds eftirlits.
Innheimta vegna eftirlits MAST
Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra er MAST heimilt að taka gjald samkvæmt gjaldskrá fyrir leyfisheimsóknir, úttektir, eftirlit, eftirfylgni og vinnu við úrvinnslu tilkynninga skv. m.a. 13. gr. laganna, sem varðar eftirlit með starfsemi samkvæmt sömu lögum. Samkvæmt 2. mgr. 33. gr. gerir MAST tillögu að gjaldskrá sem ráðherra staðfestir og er birt í B-deild Stjórnartíðinda. Jafnframt kemur fram í 2. málsl. 2. mgr. að gjaldið megi ekki vera hærra en nemur kostnaði við umsýslu, úttektir, eftirlit og eftirfylgni.
Innheimta skal vegna þess eftirlits sem um ræðir í máli þessu samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 567/2012 um gjaldskrá fyrir eftirlit og aðra gjaldskylda starfsemi Matvælastofnunar, en greinin hljóðar svo:
„Fyrir annað eftirlit en tilgreint er í gjaldskrá þessari skal greiða tímagjald að fjárhæð 8.348 kr./klst. auk ferðakostnaðar. Tímagjald greiðist einnig vegna vinnu við leyfisveitingar og fyrir viðbótareftirlit. Fari eftirlit fram utan venjulegs vinnutíma, milli kl. 08.00-17.00 á virkum dögum, skal greiða tímagjald að fjárhæð 12.335 kr./klst. Greiða skal 3.330 kr. akstursgjald fyrir hverja eftirlitsheimsókn. Auk þess skal greiða kostnað vegna rannsókna og greininga á áburði, skelfiski, mjólk og ostum samkvæmt viðauka II, en kostnaður vegna annarra rannsókna og greininga skal greiðast af eftirlitsþola samkvæmt raunkostnaði.“
Í reikningi sem kæranda var sendur kemur fram að tímar við úttekt séu tveir. Í umsögn kæranda segir að eftirlitið sjálft hafi tekið skamman tíma, eða um 15 mínútur. Bendir ráðuneytið á í þessu samhengi að þegar um er að ræða vinnu við eftirlitið, þurfi að horfa til allrar þeirrar vinnu sem eftirlitið krefst. Þar má telja upp undirbúning, eftirlitið á staðnum auk eftirvinnslu, þ.e. skýrslugerð o.fl. Samkvæmt skýrslum MAST og reikningi tók eftirlitið 2 klukkustundir. Innheimta samkvæmt gjaldskrá yrði þá 2 x kr. 8.348,- auk akstursgjalds að fjárhæð kr. 3.330,- sem er tekið fyrir hverja eftirlitsheimsókn samkvæmt 8. gr. gjaldskrárinnar. Heildarkostnaður vegna eftirlitsins er þá kr. 20.026,-. Er framangreind upphæð sú sama og MAST innheimtir hjá kæranda vegna eftirlitsins.
Vill ráðuneytið koma því á framfæri að innheimta ríkisstofnana verður teljast íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Verður slík ákvörðun að byggja á skýrri lagaheimild og þau lagaákvæði sem slíkar íþyngjandi ákvarðanir byggja á verða almennt ekki skýrð rúmt. Sú gjaldskrá sem um ræðir er í fullu gildi og skal reikna gjald vegna eftirlits til samræmis við ákvæði hennar. Það er mat ráðuneytisins að þó svo að í umsögn MAST komi fram að innheimt sé eftir fjölda skráðra gripa í bústofni, sé fjárhæð innheimtunnar rétt ef miðað er við fyrrgreinda gjaldskrá. Innheimtan sem slík er því byggð á skýrri lagaheimild með vísan til 33. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra auk 8. gr. reglugerðar nr. 567/2012 um gjaldskrá fyrir eftirlit og aðra gjaldskylda starfsemi Matvælastofnunar.
Með vísan til alls framangreinds er það því mat ráðuneytisins að staðfesta beri ákvörðun Matvælastofnunar á þeirri fjárhæð sem innheimt var vegna eftirlitsins hjá kæranda þar sem hún er í fullu samræmi við reglugerð nr. 567/2012.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Matvælastofnunar um að innheimta með reikningi dags. 1. apríl 2017, fjárhæð kr. 20.026,-, vegna eftirlits í hesthúsi [A], er staðfest.