Hveragerðisbær: Ágreiningur um ráðningu deildarstjóra í grunnskóla. Mál nr. 44/2009

Ár 2010, 6. desember er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í stjórnsýslumáli nr. 44/2009 (SAM 09060070)

Sigfríður Sigurgeirsdóttir

gegn

Hveragerðisbæ

I.         Kröfur, aðild, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru dagsettri 25. júní 2009 kærði Sigfríður Sigurgeirsdóttir (hér eftir nefnd SS), kt. 100458-3579, ráðningu í tvær stöður deildarstjóra við grunnskólann í Hveragerði í júní 2009. Gerir SS þær kröfur að úrskurðað verði hvort grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins hafi verið framfylgt við ráðningarnar og hvort fagleg vinnubrögð hafi verið viðhöfð. Var kæran móttekin hjá ráðuneytinu þann 25. júní 2009. Óskaði SS eftir rökstuðningi Hveragerðisbæjar vegna ráðningarinnar og barst sá rökstuðningur SS þann 10. júní 2009. Barst kæran því ráðuneytinu innan þriggja mánaða kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hveragerðisbær gerir þá kröfu að viðurkennt verði að málsmeðferðin hafi í einu og öllu verið í samræmi við lög og að jafnræðissjónarmiða hafi verið gætt við hæfnismat og val á deildarstjórum.

Kæruheimild er í 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ekki er ágreiningur um aðild.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru atvik þess með eftirfarandi hætti.

Á fundi bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar 12. mars 2009 var samþykkt að breyta stjórnunarstöðum grunnskólans í Hveragerði með það að markmiði að auka skilvirkni í skólastarfi og ná fram nauðsynlegri hagræðingu. Samþykkt var að báðar stöður aðstoðarskólastjóra og stöður þriggja stigstjóra við grunnskólann í Hveragerði yrðu lagðar niður. Þess í stað yrðu teknar upp stöður deildarstjóra sem með deildarstjóra sérkennslu og skólastjóra skyldu mynda stjórnunarteymi skólans. Þann 29. apríl 2009 auglýsti Guðjón Sigurðsson (hér eftir nefndur GS) skólastjóri grunnskólans í Hveragerði lausar stöður deildarstjóra yngsta stigs, miðstigs og elsta stigs. Auglýsingin fór fram með þeim hætti að tölvupóstur var sendur á alla starfsmenn skólans og stöðurnar því eingöngu auglýstar innanhúss. Umsóknarfrestur var veittur til 15. maí 2009 og umsóknum skyldu fylgja upplýsingar um menntun og starfsferil. Starfslýsingar deildarstjóra fylgdu með í viðhengi.

SS sótti um tvær deildarstjórastöður, deildarstjóra yngsta stigs og deildarstjóra miðstigs. Var SS meðal átta umsækjenda um þrjár stöður. Tveir sóttu um deildarstjóra yngsta stigs, fimm um deildarstjóra miðstigs og fimm um deildarstjóra elsta stigs. Framkvæmdastjóri Skólaskrifstofu Suðurlands, Kristín Hreinsdóttir (hér eftir nefnd KH), var fengin til þess að leggja faglegt mat á alla umsækjendur. Fékk hún upplýsingar frá skólastjóra um hugmyndafræði að baki stjórnunarfyrirkomulagi skólans og hvaða þætti skólastjóri vildi sjá í fari deildarstjóra. Útbúinn var ákveðinn kvarði vegna ráðninganna þar sem hverju atriði var gefið ákveðið vægi í samanburðinum. KH skilaði greinargerð til skólastjóra og umsækjendur fengu sendar niðurstöður án persónulegra upplýsinga. Jafnframt fékk skólastjóri sendar umsóknir starfsmanna með greinargerðinni. Niðurstöður greinargerðarinnar höfðu að geyma mat KH og tillögur um hvaða umsækjendur skyldu ráðnir samkvæmt því mati. Skólastjóri ákvað að fara í einu og öllu eftir tillögum ráðgjafa sem voru að Erna Ingvarsdóttir (EI) og Viktoría Sif Kristinsdóttir (VSK) yrðu ráðnar. Ráðning í stöðu deildarstjóra fyrir elsta stig kemur hér ekki til skoðunar.

Tilkynning um ráðningarnar var send til allra starfsmanna skólans 5. júní 2009. Skólastjóri gerði fræðslunefnd grein fyrir ráðningunum á fundi nefndarinnar 22. júní 2009. Bæjarráð sem hafði með höndum fullnaðarafgreiðslu mála í sumarfríi bæjarstjórnar staðfesti fundargerð fræðslunefndar á fundi sínum 25. júní 2009. SS óskaði eftir rökstuðningi 7. júní 2009 sem barst henni 10. júní 2009. Sama dag sendi skólastjóri tölvupóst til allra starfsmanna skólans vegna fyrirspurnar trúnaðarmanns um hvernig staðið hafi verið að ráðningu í stöður deildarstjóra. Þar var upplýst að í ljósi aðstæðna hafi ekki þótt rétt að auglýsa stöðurnar opinberlega því þá þyrfti að segja upp kennurum við skólann. Það hafi verið sameiginleg ákvörðun skólastjóra, bæjarstjóra og formanns fræðslunefndar að fá utanaðkomandi fagaðila til að meta hæfi umsækjenda og jafnframt sameiginleg ákvörðun að eftir þessu mati yrði farið.

SS kærði ráðningar í störf deildarstjóra við grunnskólann í Hveragerði til ráðuneytisins með bréfi dags. 25. júní 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 29. júní var Hveragerðisbæ gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau sjónarmið með bréfi dags. 17. ágúst 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 19. ágúst 2009 var SS gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum Hveragerðisbæjar og bárust þau andmæli með bréfi dags. 27. ágúst.

Með tölvupósti ráðuneytisins þann 24. ágúst 2009 var óskað eftir frekari gögnum frá Hveragerðisbæ og bárust þau gögn með bréfi dags. 26. ágúst 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 31. ágúst 2009 var SS gefinn kostur á að gæta andmælaréttar vegna nýrra gagna frá Hveragerðisbæ og bárust þau andmæli með bréfi dags. 16. nóvember 2009.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 22. september 2009 var Hveragerðisbæ gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna þeirra sjónarmiða SS sem fram komu í bréfi dags. 27. ágúst. Bárust athugasemdir Hveragerðisbæjar með bréfi dags. 4. nóvember 2009.

Með tölvupósti dags. 9. nóvember 2009 var óskað eftir upplýsingum frá Kennarasambandi Íslands um túlkun á ákveðnu ákvæði í kjarasamningi vegna grunnskólakennara. Var sú beiðni ítrekuð í desember 2009, febrúar 2010 og apríl 2010 án þess að svar bærist.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 9. nóvember 2009 var SS gefinn kostur á að koma að frekari sjónarmiðum auk þess sem tilkynnt var um að leitað hefði verið eftir túlkun KÍ á ákvæði í kjarasamningi vegna grunnskólakennara. Þá var tilkynnt um að málið yrði tekið til úrskurðar þegar svar hefði borist. Bárust athugasemdir SS með bréfi dags. 16. nóvember 2009.

Með bréfi ráðuneytisins þann 9. nóvember 2009 var Hveragerðisbæ tilkynnt um að leitað hefði verið eftir túlkun KÍ á ákvæði í kjarasamningi vegna grunnskólakennara. Þá var tilkynnt um að málið yrði tekið til úrskurðar þegar svar hefði borist.

Með tölvupósti dags. 11. nóvember 2009 var óskað eftir afstöðu Sambands íslenskra sveitarfélaga um túlkun á ákveðnu ákvæði í kjarasamningi vegna grunnskólakennara. Bárust þáu sjónarmið með bréfi sem sent var af Hveragerðisbæ dags. 9. desember 2009 en bréf lögmanns Sambands íslenskra sveitarfélaga var meðal fylgigagna með því bréfi.

Með bréfum til aðila dags. 19. apríl 2010 var tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar og með tölvupóstum til SS dags. 9. september, 30. september og 20. október 2010 var tilkynnt um seinkun úrskurðar.

Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.      Málsástæður og rök SS

SS byggir málatilbúnað sinn á því að með ráðningum í deildarstjórastöður á yngsta stigi og miðstigi við Grunnskólann í Hveragerði hafi stjórnsýslulögum ekki verið framfylgt. Sérstaklega hafi rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga verið brotin. SS telur að viðhlítandi upplýsingar hafi ekki legið fyrir um þau atriði sem höfðu þýðingu við samanburð milli hæfra umsækjenda. SS byggir á því að hvorki hafi verið tekið tillit til menntunar hennar né starfsaldurs. Jafnframt hafi enginn annar en skólastjóri verið spurður um störf SS.

SS bendir á að við ráðningar hafi sveitarfélög ekki frjálsar hendur um val á umsækjendum þegar fleiri en einn hæfur umsækjandi sækir um stöðu. Það sé grundvallarregla í stjórnsýslurétti að þegar svo standi á beri að velja þann umsækjanda sem hæfastur verði talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða um menntun, starfsreynslu, skólagöngu, hæfni og annarra persónulegra eiginleika er máli skipta, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 382/1991.

SS vísar til greinargerðar ráðgjafans KH þar sem fram hafi komið að allir umsækjendur hafi verið hæfir, þ.e. haft menntun til að bera starfsheitið grunnskólakennari og engrar annarrar menntunar sé skrafist skv. 12. gr. laga nr. 87/2008 um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla. Máli sínu til frekari stuðnings bendir SS á 20. gr. sömu laga þar sem segir að sæki fleiri en einn um sama starf og uppfylli tveir eða fleiri þær kröfur sem gerðar eru skuli m.a. tekið tillit til menntunar, starfsreynslu og umsagna um starfshæfi umsækjenda þegar ákvörðun sé tekin um ráðningu í starfið. Það telur SS að hafi ekki verið gert. SS telur að skoða hefði þurft ítarlega alla umsækjendur með málefnaleg sjónarmið að leiðarljósi.

SS vísar á ný til greinargerðar KH þar sem enn og aftur komi fram að allir þeir sem sóttu um deildarstjórastarfið hafi verið hæfir og sýni jöfn dreifing stiga það glöggt. SS bendir á að þarna hafi verið endurtekið að allir hafi verið taldir jafn hæfir. Það er skoðun SS að tilmæli KH í lok matsins um val á þeim sem störfin skyldu hljóta hafi verið af handahófi. Telur SS því ljóst að málsmeðferð fagaðila og skólastjóra við stöðuveitingarnar hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og meginreglur stjórnsýsluréttar um málsmeðferð við stöðuveitingar.

Í andmælum sínum vegna umsagnar Hveragerðisbæjar gerir SS athugasemd við að lausar stöður deildarstjóra við grunnskólann í Hveragerði hafi ekki verið auglýstar utan skólans. Ennfremur hafi staða SS, sem sagði starfi sínu lausu í kjölfar ráðninganna í júní 2009, ekki verið auglýst.

Í umsóknum sínum um stöðurnar benti SS á tvo meðmælendur auk skólastjórans. Þar sem ekki hafi verið haft samband við þá heldur hafi skólastjórinn einn verið spurður um störf hennar lætur SS umsagnir beggja meðmælenda fylgja andsvari sínu til ráðuneytisins. Vill SS þannig sýna fram á þau ábyrgðarstörf sem hún hafi sinnt á vegum skólans.

SS bendir á að ekki sé ljóst hvort það hafi verið skólastjórinn GS eða ráðgjafinn KH sem sá um mat á störfum þeirra sem ráðnir voru. SS bendir á misræmi hvað varðar tímalengd starfsviðtala en af hálfu Hveragerðisbæjar komi fram að starfsviðtöl hafi öll varað í 90 mínútur en SS telur sitt viðtal einungis hafa tekið um 45 mínútur. SS telur að jafnræðisreglan hafi þar með verið virt að vettugi. SS hafi jafnframt einungis fengið eina spurningu varðandi stjórnun en stjórnunarhæfileikar hafi að sögn Hveragerðisbæjar vegið þungt við mat á umsækjendum.

SS telur ekki vera samræmi milli umsagnar Hveragerðisbæjar og greinargerðar ráðgjafans KH. Hveragerðisbær bendi á að þeir sem ráðnir hafi verið séu miklum hæfileikum gæddir og hafi skarað töluvert fram úr SS hvað hæfi varðar. Í greinargerð KH komi aftur á móti fram að allir hafi verið hæfir og stigagjöf allra nokkuð jöfn. Það er því skoðun SS að þarna sé um að ræða nýjar ástæður fyrir ráðningunum sem búnar séu til eftir á til að réttlæta þær.

SS bendir á að í samtali við ráðgjafann KH eftir að ráðningarnar lágu fyrir hafi KH viðurkennt að hafa ekki skoðað sérstaklega rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar komi fram í umsögn Hveragerðisbæjar að KH hafi haft rannsóknarregluna að leiðarljósi og virt hana í ráðningarferlinu. SS telur að um eftiráskýringar sé að ræða og rannsóknarreglan hafi í raun ekki verið virt. SS hafi einnig haft samband við Aldísi Hafsteinsdóttur, bæjarstjóra Hveragerðisbæjar, sem hafi fullyrt að hún hafi hvergi komið nærri ráðningunum og alfarið treyst skólastjóranum til að taka faglega á málinu. SS gerir athugasemd við þessar misvísandi upplýsingar og ítrekar hve mikill vafi leiki á því hver hafi borið ábyrgð á ráðningunum.

SS bendir á að hún hafi verið eini starfandi kennarinn við grunnskólann í Hveragerði sem lokið hafi meistaragráðu. SS telur að framhaldsmenntun ætti að vega þungt þegar ráðið sé í stöður sem þessar. SS gerir athugasemd við umsögn Hveragerðisbæjar þar sem fram komi að VSK, sem ráðin var í starf deildarstjóra miðstigs, hafi réttindi til framhaldsskólakennslu en SS ekki. Þar sé farið með rangt mál þar sem SS hafi einnig réttindi til framhaldsskólakennslu.

Það er mat SS að í umsögn Hveragerðisbæjar séu umsækjendurnir ekki bornir saman. Miklu fremur sé verið að réttlæta ráðningarnar eftir á. Í umsögninni frá Hveragerðisbæ sé hvergi minnst á störf SS og ekki tiltekið hvernig þau voru innt af hendi. Menntun og starfsreynsla SS hafi því ekki verið skoðuð sérstaklega af hálfu þeirra sem réðu í stöðurnar né upplýsinga aflað hjá umsagnaraðilum.

SS telur að þegar málið sé skoðað í heild sé ljóst að ekki beri öllum saman sem komu að ráðningunum og margir séu tvísaga. Þá sé ekki ljóst hver beri endanlega ábyrgð á ráðningunum.

SS vísar til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4279/2004 þar sem segi að þegar sleppi lögmæltum hæfisskilyrðum eða sjónarmiðum sem skylt sé að byggja á við skipun eða ráðningu í starf hjá ríkinu þá komi það í hlut þess sem með ráðningarvaldið fer að ákveða hvaða sjónarmiðum skuli byggja á við val milli hæfra umsækjenda, svo framarlega sem þau séu málefnaleg og í eðlilegum tengslum við viðkomandi starf. Hafi stjórnvaldið, áður en auglýsing var birt, mótað sér afstöðu um þessi sjónarmið sem ljá ætti sérstakt vægi yrði að telja það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að láta það koma fram í auglýsingunni um starfið. SS getur þess að ekkert hafi verið gefið upp í auglýsingunni um hæfisskilyrði.

SS telur það óskiljanlega skýringu af hálfu bæjarins að ákveðnir umsækjendur séu með mjög gamla umsögn og vanti reynslu utanhúss. Greinilegt sé að hvorki fagaðili né skólastjóri hafi skoðað ferilskrá SS til hlítar. Í upplýsingum frá Hveragerðisbæ komi ekki fram nein umfjöllun af hálfu skólastjórans um þau störf sem SS hafi innt af hendi við skólann. SS telur skólastjórann GS gera lítið úr menntun hennar og reynslu í öllu ferli málsins svo og umsögnum um hana og störf hennar. SS bendir að lokum á að aðstoðarskólastjórar hafi farið með faglegt starf innan skólans en skólastjóri séð um önnur stjórnunarstörf. Þess vegna hafi SS oftar haft samskipti á faglegum nótum við aðstoðarskólastjórana.

SS telur vinnuaðferðir í máli þessu stangast á við stjórnsýslulög og vandaða stjórnsýsluhætti sem opinberum aðilum ber að viðhafa við veitingu í opinberar stöður. SS fer því þess á leit að felldur verði úrskurður um réttmæti stöðuveitinganna.

IV.       Málsástæður og rök Hveragerðisbæjar

Hveragerðisbær bendir á að kjarasamningar Launanefndar sveitarfélaga (LN) og Kennarasambands Íslands (KÍ) fyrir grunnskóla vegna Félags grunnskólakennara annars vegar og Skólastjórafélags Íslands hins vegar hafi að geyma nýja kafla um réttindi og skyldur starfsmanna. Nýju samningsákvæðin séu að mörgu leyti sambærileg eða áþekk ákvæðum eldri laga en sumum atriðum hafi þó verið breytt. Eigi það meðal annars við um ákvæðin um auglýsingu starfa en þar séu gefnir möguleikar á undanþágu frá hinni almennu auglýsingaskyldu, t.d. ef sveitarfélag hyggst ráða í starf með uppfærslu innan starfsgreinarinnar eða frá hliðstæðum starfsgreinum sbr. kafla 14.1 í umræddum kjarasamningi. Þar segir að ef sveitarfélag lítur svo á að ráða skuli í starf með uppfærslu innan starfsgreinarinnar eða frá hliðstæðum starfsgreinum sé heimilt að auglýsa á þeim vettvangi einum.

Í ljósi framangreinds telur Hveragerðisbær sig vera í fullum rétti til að auglýsa stöðurnar eingöngu innanhúss enda hafi með því móti verið tryggt að ekki þyrfti að segja upp öðrum starfsmönnum vegna þeirrar kennsluskyldu sem deildarstjórar hafa.

Hveragerðisbær telur að í báðum tilvikum sem fjallað sé um í máli þessu hafi verið gætt faglegra og málefnalegra sjónarmiða og sá umsækjandi valinn í hvora stöðu sem til þess var hæfastur.

Hveragerðisbær bendir á að sú meginregla gildi í stjórnsýslurétti að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum ákvörðun byggist ef annað leiðir ekki af lögum og stjórnvaldsfyrirmælum en málefnalegar forsendur verði þó alltaf að liggja til grundvallar. Ljóst sé að mat á hæfni byggist á mörgum þáttum og að mismunandi sjónarmið geti leitt til ólíkrar niðurstöðu. Í slíkum tilvikum sé innbyrðis mat nauðsynlegt og sé það þá á valdi stjórnvaldsins að ákveða hvaða sjónarmið það leggi áherslu á. Þá verði að hafa í huga meginreglu 1. mgr. 1. gr. sveitarstjórnarlaga en af henni megi leiða þá skýringarreglu að túlka beri rúmt svigrúm sveitarfélaga til slíkrar ákvarðanatöku.

Hveragerðisbær vísar einnig til þess að umboðsmaður Alþingis hafi í álitum sínum staðfest rúmar heimildir atvinnurekenda til að skilgreina menntunar- og hæfniskröfur og ákveða hvaða sjónarmið skuli lögð til grundvallar ráðningu, svo framarlega sem þau teljist málefnaleg með hliðsjón af því starfi sem um er að ræða. Vísað er til álita umboðsmanns Alþingis  í málum nr. 2202/1997, 3680/2002 og 4469/2005.

Ráðgjafinn KH, sem fenginn var til að leggja faglegt mat á hæfni, hafi átt ítarleg viðtöl við alla umsækjendur þar sem unnið var eftir kvarða sem útbúinn var fyrir ráðningarnar. Að auki hafi hann kynnt sér vel menntun og faglegan bakgrunn hvers einstaklings. Því telur Hveragerðisbær það hafið yfir allan vafa að KH hafi viðhaft fagleg vinnubrögð og haft rannsóknarreglu stjórnsýslulaga í hávegum við ráðgjafarstarf sitt.

Hveragerðisbær bendir á að ekki hafi verið settar fram ítarlegar kröfur um menntun eða reynslu í starfsauglýsingu en í hlutarins eðli liggi að kennaramenntun hafi verið skilyrði fyrir ráðningu. Umsóknum hafi aftur á móti átt að fylgja upplýsingar um menntun og starfsferil. Þar sem um hafi verið að ræða breytingu á stjórnskipulagi skólans og gerðar voru verulegar kröfur um stjórnunarhæfni deildarstjóranna telur Hveragerðisbær að eðlilegt hafi verið að skoða viðhorf þeirra til stjórnunar sérstaklega og meta þau ekki síður en menntun. Afgerandi stjórnunarhæfileiki, leiðtogahæfni og hæfni til að taka ákveðið og tafarlaust á málum telur Hveragerðisbær hafa verið lykilatriði í ráðningu í stöðu deildarstjóra. Þessir þættir hafi vegið þungt þegar umsækjendur voru metnir. Farið hafi verið yfir reynslu umsækjenda af mannaforráðum og getu til að leysa samskiptavandamál. Að loknum samanburði umsókna, upplýsingum sem fram komu í viðtölum og frammistöðu umsækjenda í viðtölum hafi það verið álit ráðgjafa, skólastjóra og bæjaryfirvalda að þær sem ráðnar voru hafi verið hæfastar í starfið.

Hveragerðisbær telur að skólastjóri og bæjaryfirvöld hafi unnið samkvæmt bestu vitund og eftir góðum vilja í málinu með það að leiðarljósi að málefnum grunnskólans væri sem best fyrir komið. Hveragerðisbær áréttar að á grundvelli heildarmats hafi SS í hvorugu tilvikinu sem mál þetta fjallar um þótt jafnhæf og þær sem þóttu hæfastar til að gegna störfunum. Ákvarðanir um báðar ráðningarnar hafi verið teknar á réttan lögformlegan hátt og á grundvelli málefnalegra forsendna. Í engu hafi í ráðningarferlinu verið brotið gegn meginreglum sveitarstjórnarréttar, stjórnsýsluréttar, grunnskólalögum eða lögum um jafna stöðu karla og kvenna nr.10/2008.

Hveragerðisbær telur það hafið yfir allan vafa að hæfustu einstaklingarnir hafi verið ráðnir til starfanna, þegar litið sé til hins augljósa munar milli SS og þeirra sem ráðnir voru hvað varðar eldmóð, sýn, þekkingu og reynslu þegar kemur að stjórnun, mannaforráðum og stefnumótunarvinnu. Tiltekin prófgráða SS veiti henni ekki slíkt forskot umfram þetta að það eyði þeim mun.

Hveragerðisbær gerir þá kröfu að viðurkennt verði að málsmeðferðin hafi í einu og öllu verið í samræmi við lög og að jafnræðissjónarmiða hafi verið gætt við hæfnismat og val á deildarstjórum.

Ráðuneytið óskaði sérstaklega eftir túlkun Hveragerðisbæjar á ákvæði 14.1 í kjarasamningi LN og KÍ fyrir grunnskóla og að hvaða leyti ákvæðið geti átt við þegar um ný störf er að ræða. Hveragerðisbær ítrekar í svörum sínum fyrri skilning á kjarasamningnum. Það sé óeðlilegt að lesa úr ákvæði 14.1 að aðrar reglur gildi um ný störf enda komi það hvergi fram. Eðlilegt megi telja að ákvæðið gildi um öll störf hvort sem þau séu ný eða hafi áður verið til staðar. Hveragerðisbær aflaði álits Sambands íslenskra sveitarfélaga á ákvæði 14.1 í kjarasamningnum. Í álitinu kemur fram að samkvæmt orðanna hljóðan séu ný störf ekki undanskilin frá þeirri heimild sem felst í ákvæði 14.1 og á kjarasviði sambandsins hafi afstaðan verið sú að ákvæði 14.1 geti átt við þegar störf eru laus, hvort heldur ný eða gömul. Hveragerðisbær bendir jafnframt á að hvorki hafi verið fjölgað verkefnum né að búa til ný þegar ákveðið var að taka upp stöður deildarstjóra heldur hafi eingöngu verið að hagræða og breyta stjórnunarfyrirkomulagi. Verkefni deildarstjóra séu þau sömu og stigstjórar og aðstoðarskólastjóri sinntu áður. Af þessum sökum telur Hveragerðisbær sig vera í fullum rétti til að auglýsa stöðurnar eingöngu innanhúss. Fyrirkomulag þetta hafi einnig verið í anda meðalhófs þar sem með því var tryggt að ekki þyrfti að segja upp öðrum starfsmönnum.

Ráðuneytið óskaði sérstaklega eftir skýringu á því hvernig auglýsing um stöðurnar uppfyllti kröfur sem gerðar séu til auglýsinga af þessum toga. Hveragerðisbær telur að auglýsingin hafi uppfyllt öll þau skilyrði sem gerð séu. Starfslýsingar deildarstjóra á hverju stigi hafi fylgt með auglýsingunni og þar hafi skýrt komið fram hvaða stjórnunarhlutverki hver deildarstjóri ætti að gegna. Hveragerðisbær bendir á að starfsauglýsing takmarki almennt ekki ákvarðanavald vinnuveitenda þegar komi að endanlegri ákvörðun um ráðningu. Í starfsauglýsingu séu settar fram lágmarkskröfur til umsækjenda og eftir atvikum lýsing á starfi og/eða starfsemi. Slíkar lýsingar gefi jafnan ákveðna vísbendingu um þau sjónarmið sem vinnuveitandi muni leggja til grundvallar við mat á því hver umsækjenda teljist hæfastur. Hveragerðisbær telur að það hafi verið fullljóst að áhersla yrði lögð á stjórnunarlega hæfileika þegar kæmi að ráðningu í starfið.

Ráðuneytið óskaði einnig eftir skýringu á því hver aðkoma bæjarstjórnar og bæjarstjóra hafi verið að umræddum ráðningum. Hveragerðisbær telur það engum vafa undirorpið hver hafi tekið ákvörðun um ráðningarnar. Skólastjóri ráði fasta starfsmenn skólans. Skólastjóri hafi í þessu tilfelli ákveðið að leita til ráðgjafar til að tryggja faglega nálgun vegna þess að stöðurnar voru eingöngu auglýstar innanhúss. Eftir mat ráðgjafans KH hafi skólastjóri ákveðið að fara að tillögum hans og ráða þá umsækjendur sem hann mat hæfasta. Skólastjóri hafi kynnt niðurstöður úr mati KH fyrir bæjarstjóra enda sé bæjarstjóri næsti yfirmaður skólastjóra þar sem ekki sé starfandi fræðslustjóri/-fulltrúi í sveitarfélaginu. Endanleg ákvörðun um ráðningarnar hafi því verið í höndum skólastjóra í samræmi við samþykktir bæjarins. Bæjarstjóri hafi aftur á móti aðstoðað við svör skólastjóra til ráðuneytisins vegna stöðu sinnar sem næsti yfirmaður skólastjóra enda geti slíkt ekki talist óeðlilegt. Fræðslunefnd hafi verið upplýst um ráðningarnar og fundargerð hennar lögð fyrir bæjarstjórn til samþykktar venju samkvæmt. Aðra aðkomu hafi bæjarstjórn ekki haft að málinu.

Varðandi beiðni ráðuneytisins um skýringu á misræmi sem SS telur sig hafa orðið fyrir varðandi tímalengd starfsviðtala bendir Hveragerðisbær á að ráðgjafinn KH telji viðtölin hafa varað í allt að 90 mínútur. Hveragerðisbær telur að erfitt sé að henda reiður á hvort viðtal við SS hafi tekið styttri tíma en telur útilokað að þar hafi munað um helming. Engin tímamæling hafi verið í gangi heldur hafi verið stuðst við staðlaðan spurningalista. Því hafi viðtölin getað tekið lengri eða skemmri tíma, allt eftir eðli og lengd þeirra svara sem umsækjendur hafi gefið.

Ráðuneytið óskaði að lokum eftir skýringu á því hvers vegna ekki hafi verið rætt við meðmælendur og hvernig menntun og starfsreynsla SS hafi verið metin í samanburði við þá sem ráðnir voru. Hveragerðisbær bendir á að þar sem eingöngu hafi verið auglýst innanhúss hafi það verið mat ráðgjafa að ekki sætu allir við sama borð ef farið væri út fyrir stofnunina eftir umsögnum. Venjan væri að leita umsagna hjá síðasta vinnuveitanda sem í öllum tilfellum hafi verið skólastjóri Grunnskólans í Hveragerði. Þegar ráðgjafi hafi leitað umsagna skólastjóra að loknum viðtölunum hafi þær styrkt þá niðurstöðu sem ráðgjafi hafði komist að. Hvað varðar þau meðmæli sem SS sendi með andmælum sínum þá hafi þau verið gefin fyrir störf innan sömu stofnunar og skólastjóri hafi stýrt í yfir 20 ár. Á grundvelli þessa sé erfitt að sjá að SS hafi orðið fyrir óréttlæti eða misrétti hvað þetta varðar. Varðandi mat á umsækjendum telur Hveragerðisbær að faglegra og málefnalegra sjónarmiða hafi verið gætt og hæfasti umsækjandinn valinn í hvora stöðu. Hveragerðisbær vísar í fyrra bréf sitt til ráðuneytisins þar sem fram kom að SS hafi ekki búið yfir sambærilegri reynslu af mannaforráðum eða stjórnunarstarfi á yngsta stigi og EI sem ráðin var í stöðu deildarstjóra yngsta stigs. Þó óumdeilt sé að SS hafi góða menntun hafi inntak meistaranáms EI vegið þyngra en menntun SS í lýðheilsufræðum. Leyfisbréf VSK sem hlaut starf deildarstjóra miðstigs sé víðtækara en SS. Þá hafi VSK einnig sýnt röggsemi og lipurð í mannlegum samskiptum, haft skarpa sýn á skólastarfið, verið lausnamiðuð og gædd fágætum eldmóði. Hveragerðisbær telur jafnframt ástæðu til að nefna að ekki hafi verið talin ástæða til að gera meistarapróf að skilyrði fyrir ráðningu og því dugi meistarapróf SS ekki til svo hún teljist hæfari til að gegna starfinu.

V.        Álit og niðurstaða ráðuneytisins

Í 1. mgr. 11. gr. grunnskólalaga nr. 91/2008 kemur fram að um ráðningu skólastjóra og starfsfólks grunnskóla fari eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga og nánari fyrirmælum í samþykkt um stjórn sveitarfélags eftir því sem við á. Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 ræður sveitarstjórn starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og stofnunum þess og veitir þeim lausn frá starfi. Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. fer um ráðningu annarra starfsmanna eftir ákvæðum í samþykkt um stjórn sveitarfélags. Þar segir jafnframt að séu þar eigi sérstök ákvæði þessa efnis gefi sveitarstjórn almenn fyrirmæli um hvernig staðið skuli að ráðningu starfsmanna.  Hveragerðisbær hefur sett sér samþykkt um stjórn og fundarsköp nr. 1158/2008. Þar segir í 61. gr. að bæjarstjórn ráði starfsmenn í helstu stjórnunarstöður hjá bænum, þ.e. forstöðumenn og yfirmenn stofnana og veiti þeim lausn frá störfum. Í 62. gr. samþykktarinnar kemur fram að forstöðumenn ráði fasta starfsmenn bæjarins í umboði bæjarráðs og veiti þeim lausn frá störfum nema á annan veg sé mælt í reglugerðum eða reglum er bæjarstjórn setur. Af reglum Hveragerðisbæjar er ljóst að bæjarstjórn ræður skólastjóra og skólastjóri ræður aðra fasta starfsmenn skólans. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. grunnskólalaga gerir skólastjóri tillögur til bæjarstjórnar um fyrirkomulag stjórnunar í grunnskóla með tilliti til þarfa viðkomandi skóla. Þar segir einnig að skólastjóri ákveði verksvið annarra stjórnenda skólans og einn þeirra skuli vera staðgengill skólastjóra. Ákvörðun um breytingu á stjórnskipulagi Grunnskólans í Hveragerði var samþykkt á fundi bæjarstjórnar og því í samræmi við ákvæði grunnskólalaga.

Kjarasamningar Launanefndar sveitarfélaga og Kennarasambands Íslands fyrir grunnskóla vegna Skólastjórafélags Íslands annars vegar og Félags grunnskólakennara hins vegar giltu frá 1. júní 2008 til og með 31. maí 2009. Auglýsingar á stöðum deildarstjóra við Grunnskólann í Hveragerði voru sendar til starfsmanna skólans þann 29. apríl 2009 en ráðningar voru tilkynntar þann 5. júní sama ár. Jafnvel þó að kjarasamningarnir hafi fallið úr gildi áður en ráðningarnar fóru fram voru þeir enn í gildi þegar stöðurnar voru auglýstar. Því gilda ákvæði kjarasamninganna um auglýsingu á stöðunum. Í ákvæði 14.1 í kjarasamningunum kemur fram sú meginregla að öll störf skulu auglýst laus til umsóknar á opinberum vettvangi. Undantekning frá þessu kemur fram í sama ákvæði þar sem segir að ef sveitarfélag lítur svo á að ráða skuli í starf með uppfærslu innan starfsgreinarinnar eða frá hliðstæðum starfsgreinum er heimilt að auglýsa á þeim vettvangi einum. Ekkert kemur fram í ákvæðinu um að undantekningin eigi ekki við um ný störf og virðast þau því ekki undanskilin frá þeirri heimild sem felst í ákvæði 14.1 í kjarasamningunum. Ákvörðun um að auglýsa einungis meðal starfsmanna Grunnskólans í Hveragerði var tekin á fundi bæjarstjórnar 12. mars 2009 og er það mat ráðuneytisins að það samræmist ákvæði 14.1 í kjarasamningunum.

Ákvæði 14.1 í kjarasamningunum kveður jafnframt á um hvað skuli tilgreina í starfsauglýsingu. Í auglýsingu Hveragerðisbæjar um lausar stöður deildarstjóra kom ekki fram hvaða menntunar- og hæfniskröfur væru gerðar til umsækjenda. Í starfslýsingum deildarstjóra sem fylgdu auglýsingunni komu þó fram hver verkefni þeirra yrðu og því ljóst að umsækjendur yrðu að geta sinnt þeim verkefnum. Í 12. gr. laga nr. 87/2008 um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla segir að til þess að verða ráðinn skólastjóri eða aðstoðarskólastjóri við grunnskóla skuli umsækjandi hafa starfsheitið grunnskólakennari og viðbótarmenntun í stjórnun eða kennslureynslu á grunnskólastigi. Verkefni deildarstjóra eru að sögn Hveragerðisbæjar þau sömu og stigstjórar og aðstoðarskólastjóri sinntu áður og því ljóst að umsækjendum um störfin bar að uppfylla þessar hæfiskröfur. Það er mat ráðuneytisins að eðlilegt hefði verið að í auglýsingu hefði komið fram að umsækjandi þyrfti að uppfylla kröfur 12. gr. laga nr. 87/2008. Í auglýsingunni kemur ekki fram hvenær starfsmaður skuli hefja störf en vegna eðlis skólastarfs mátti umsækjendum vera ljóst að störf hæfust næsta skólaár nema annað hefði verið tekið fram. Að öðru leyti uppfyllir auglýsingin því kröfur ákvæðis 14.1 í kjarasamningnum.

Í umsögn Hveragerðisbæjar kemur fram að gerðar hafi verið verulegar kröfur um stjórnunarhæfni umsækjenda. Afgerandi stjórnunarhæfileikar, leiðtogahæfni og hæfni til að taka ákveðið og tafarlaust á málum hafi verið lykilatriði við ráðningar í stöður deildarstjóra. Hafi skólastjóri áður en auglýsingin var birt mótað sér afstöðu um að eðlilegt væri að líta til þessara sjónarmiða við mat á umsóknum verður að telja það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að það hefði komið fram í auglýsingu um stöðurnar. Það hefði einnig gefið þeim sem teldu sig sérstaklega falla að þessum sjónarmiðum tilefni til að leggja fram umsóknir ef hugur þeirra hafi staðið til starfsins. Í auglýsingu þarf þó að gera skýran greinarmun á hinum almennu hæfisskilyrðum og slíkum sjónarmiðum. (Sjá álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4279/2004)

Ekki er tilefni til að fjalla sérstaklega um auglýsingu á starfi SS eftir að hún sagði því lausu þar sem það varðar ekki hina kærðu ákvörðun.

Ákvörðun um ráðningu opinberra starfsmanna telst stjórnvaldsákvörðun samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gilda því við slíkar ákvarðanir stjórnsýslulög og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins.

Í máli þessu var það á höndum skólastjóra Hveragerðisbæjar að ráða í stöður deildarstjóra skólans sbr. 62. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp Hveragerðisbæjar. Skólastjóri leitaði til ráðgjafans KH, sem tók viðtal við alla umsækjendur og lagði faglegt mat á þá. Veitingarvaldshafa er heimilt án lagaheimildar að leita eftir atvikum aðstoðar ráðningarfyrirtækja til að annast afmarkaða þætti við undirbúning að ráðningu starfsmanna, t.d. móttöku umsókna, öflun gagna og tillögugerð, svo lengi sem slíkum aðilum er ekki falið að taka ákvörðun um ráðningu. Vegna þeirra skyldna sem hvíla á veitingarvaldshafa samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar er umfang og eðli þeirrar aðstoðar sem slíkir aðilar geta veitt takmörkunum háð. (Sjá álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3616/2002.) Þrjú atriði skipta mestu máli varðandi hversu langt er hægt að ganga í þessu efni. Í fyrsta lagi ber að huga að því að allar þær upplýsingar sem ætla verður að hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins séu lagðar fyrir viðkomandi stjórnvald svo því sé unnt að ganga úr skugga um að tiltekin ákvörðun sé rétt. Þá ber því í öðru lagi að tryggja að meðferð málsins hjá fyrirtækinu sé hagað þannig að réttarstaða málsaðila verði ekki lakari en stjórnsýslulög og önnur lagafyrirmæli á þessu sviði kveða á um. Í þriðja lagi þarf að gæta að því að ýmsar ákvarðanir, sem eru teknar við vinnslu málsins geta haft grundvallarþýðingu fyrir stöðu einstakra umsækjenda í ferlinu. Á það við um allar ákvarðanir sem miða að því að þrengja hóp umsækjenda sem til álita kemur að ráða í starfið enda leiða þær til þess að umsóknir annarra koma ekki til frekara mats. Í ljósi lögmælts hlutverks stjórnvaldsins við meðferð mála af þessu tagi verður slík ákvörðun ekki tekin nema af stjórnvaldinu sjálfu. (Sjá álit umboðsmanns Alþingi í máli nr. 4217/2004.)

Skólastjóra bar að gæta að umfangi þeirrar ráðgjafar sem veitt var vegna ráðningar í stöður deildarstjóra. Skólastjóri fékk senda greinargerð ráðgjafa vegna viðtalanna, upplýsingar um umsækjendur og allar umsóknir. Greinargerðin hafði að geyma upplýsingar um það sem almennt kom fram í viðtölum ásamt upplýsingum um að allir umsækjendur hafi verið hæfir, þ.e. hafi haft menntun til að bera starfsheitið grunnskólakennari, jafnframt að umsækjendur hafi haft ólíka sýn og ólíka hæfni. Kvarða þeim er ráðgjafi og skólastjóri unnu saman fyrir viðtölin var einnig gerð skil og að lokum kom fram hverjum ráðgjafi mælti með að yrðu ráðnir. Greinargerðinni fylgdu athugasemdir sem einungis voru sendar til skólastjóra og merktar sem trúnaðarmál. Þar var að finna upplýsingar sem fram komu í viðtölunum um hvern og einn umsækjanda. Í greinargerð ráðgjafans var ekki rökstutt með neinu móti hvaða ástæður lægju baki því að þeir sem ráðgjafi mælti með yrðu ráðnir en ekki aðrir umsækjendur.

Þrátt fyrir að undirbúningur ákvörðunar skólastjóra um ráðningu í störf deildarstjóra hafi að einhverju leyti verið í höndum ráðgjafa sem veitti álit sitt í málinu ber að árétta að það er skólastjóri sem ber ábyrgð á því að sú ákvörðun sem tekin er sé lögmæt og forsvaranleg í ljósi gagna máls. Skólastjóri skal jafnframt sjá til þess að málið sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga enda er það hann sem fer með veitingarvaldið en ekki ráðgjafinn. Þar sem faglegt mat ráðgjafa á umsækjendum var liður í undirbúningi máls og átti að stuðla að því að málið yrði nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin, er það forsenda þess að þessi liður í málsmeðferð komi að tilætluðum notum að ráðgjafinn hafi byggt umsögn sína á nægilega traustum grunni. Athugun álitsgjafa bar því að taka mið af rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Af því leiðir að ráðgjafanum bar að gæta þess að eigin frumkvæði að nauðsynlegar upplýsingar væru til staðar svo hægt væri að fjalla á málefnalegan hátt um úrlausnarefnið. Ráðgjafa bar því sjálfum að útvega nauðsynlegar upplýsingar eða biðja skólastjórann að afla þeirra. Svo álitsumleitan nái þeim tilgangi að upplýsa mál og draga fram málefnaleg sjónarmið, sem hafa ber í huga við úrlausn þess, verða umsagnir álitsgjafa yfirleitt að vera rökstuddar. Órökstudd niðurstaða álitsgjafa kemur stjórnvaldi iðulega að litlum notum. Þar sem skólastjórinn var ekki bundinn af niðurstöðu greinargerðar ráðgjafans skiptu rökin höfuðmáli, þ.e.a.s upplýsingar um þau málsatvik sem verulega þýðingu hafa svo og þau málefnalegu og sérfræðilegu sjónarmið sem þörf var á að taka tillit til við úrlausn málsins. Því verður að telja að meginreglan sé sú að umsagnir beri að rökstyðja. Ráðgjafanum bar því að gera grein fyrir því hvernig hann komst að þeirri niðurstöðu að umræddir þrír umsækjendur uppfylltu best þau skilyrði sem mat ráðgjafans byggðist á. Þá hefði ráðgjafinn einnig átt að gera betur grein fyrir þekkingu, reynslu og hæfni hvers umsækjanda fyrir sig sem tillaga var gerð um og hvernig þessir þættir nýttust í starfi deildarstjóra. (Sjá álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 807/1993.) Það er því mat ráðuneytisins að greinargerð ráðgjafans KH hafi ekki verið nægilega rökstudd.

Í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Hafi upplýsingar, sem fram komu í viðtölum við umsækjendur eða við umsagnir skólastjóra um umsækjendur, verið af þessum toga bar að skrá þær niður. Það er mat ráðuneytisins að upplýsingar um stjórnunarhæfileika umsækjenda sem ekki var að finna annars staðar hafi ráðgjafanum borið að skrá niður. Hafi slíkar upplýsingar verið umsækjendum í óhag og afstaða þeirra gagnvart þeim upplýsingum ekki fyrirliggjandi bar jafnframt að veita þeim andmælarétt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga.

Umsækjendur um stöður deildarstjóra komu allir úr röðum starfsmanna skólans og því ljóst að skólastjóri bjó yfir vitneskju um frammistöðu þeirra í starfi og hvernig starfsreynsla umsækjenda og eftir atvikum sérhæfð menntun þeirra og fræðsla sem þeir höfðu aflað sér myndi nýtast í stöðunum. Sé slík þekking á umsækjendum fyrir hendi hjá þeim sem fer með veitingarvald opinbers starfs hefur verið gengið út frá því að það kalli í sjálfu sér ekki á sérstakar aðgerðir, svo sem um skráningu upplýsinga eða andmælarétt, þótt veitingarvaldshafinn byggi ákvörðun sína um ráðstöfun starfs að einhverju marki á slíkri eigin þekkingu á umsækjendum. Undantekning er þó ef byggt er á einstökum atvikum eða einhverjum tilteknum atriðum, svo sem um tiltekna framgöngu umsækjanda í starfi. Viðkomandi kann þá að eiga rétt á að tjá sig um slík atriði áður en það er lagt til grundvallar við ákvörðun í stjórnsýslumáli.

Umsögn ráðgjafans var sjálfstætt gagn í stjórnsýslumálinu sem stafaði frá utanaðkomandi aðila. Það var á ábyrgð skólastjórans að sjá til þess að réttum stjórnsýslureglum væri beitt við undirbúning og töku hinnar endanlegu ákvörðunar, svo sem um andmælarétt og þá að munnlegar upplýsingar sem aflað hefði verið og byggt á við gerð greinargerðar ráðgjafans og hefðu verulega þýðingu við úrlausn málsins en er ekki að finna í öðrum gögnum þess hefðu verið skráðar.

Í bréfi skólastjóra til starfsmanna skólans eftir að tilkynnt var um ráðningarnar kom fram að það hefði verið sameiginleg ákvörðun skólastjóra, bæjarstjóra og formanns fræðslunefndar að fá utanaðkomandi fagaðila til að meta hæfi umsækjenda og jafnframt sameiginleg ákvörðun að eftir þessu mati yrði farið. Sú spurning vaknar því hvort umsóknir þeirra sem ekki voru ráðnir hafi að einhverju leyti komið til frekari afgreiðslu eða álita hjá skólastjóra hafi ráðgjafinn ekki mælt með þeim. Það er mat ráðuneytisins að svo hafi ekki verið heldur hafi ákvörðun um ráðningu í stöður deildarstjóra við Grunnskólann í Hveragerði alfarið byggst á greinargerð og tillögum ráðgjafa. Skólastjóra hafi hins vegar borið að taka sjálfstæða ákvörðun sem byggði á athugun umsóknargagna og greinargerð ráðgjafa.

Þessi aðstaða leiðir til þess að enn frekar er ástæða til þess að gætt sé sérstaklega að því hvernig rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hefur verið uppfyllt um þau atriði sem á var byggt í greinargerð ráðgjafans og skólastjóri lagði síðan til grundvallar við ákvörðun sína. Á sama hátt er ástæða til að ítreka það sem áður sagði um nauðsyn þess að greinargerð ráðgjafans væri sett fram og rökstudd þannig að hún gæti gagnast skólastjóra til að sjá hvernig ráðgjafinn hefði metið einstaka umsækjendur og hvers vegna tilteknir umsækjendur hefðu öðrum fremur verið taldir eiga að koma til greina í starfið.

Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Gildissvið laganna nær m.a. til ákvarðana um ráðningar í opinber störf eins og fram kemur í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögunum. Umrædd störf deildarstjóra teljast opinber störf. Var veitingarvaldshafanum því skylt að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga sem og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar við ráðningarnar. Enn fremur bar að fylgja öðrum fyrirmælum laga sem gilda um töku ákvarðana af þessu tagi, þ.á.m. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Skólastjóri var handhafi veitingarvalds í málinu og var það því í hans höndum að ákveða með hvaða hætti málið var upplýst. Þó urðu aðferðirnar að vera til þess fallnar að varpa nægu ljósi á þau atriði sem skipta máli. Skólastjóri fékk ráðgjafann KH til að leggja faglegt mat á umsækjendur út frá upplýsingum sem hann veitti henni og kvarða sem skólastjóri og ráðgjafi útbjuggu í sameiningu þar sem hverju atriði var gefið ákveðið vægi í samanburðinum. Snýr athugun ráðuneytisins að því hvort veitingarvaldshafa hafi á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga borið að afla frekari upplýsinga um menntun og starfsreynslu SS en gert var sem og hvort greinargerð ráðgjafans hafi verið nægilega rökstudd til að skólastjóri hafi getað metið sjálfur hvern ætti að ráða.

Stjórnvald sem veitir opinbert starf getur almennt ekki fullyrt að hæfasti umsækjandinn hafi verið ráðinn nema ákvörðun um ráðningu hafi verið undirbúin á forsvaranlegan hátt þannig hún uppfylli skilyrði laga um undirbúning ákvörðunar. Sú skylda hvíldi því á veitingarvaldshafa að sjá til þess að nægjanlegar upplýsingar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, lægju fyrir svo unnt hefði verið að draga ályktanir um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar mati á því hver teldist hæfastur. Ákvörðun um ráðningar í stöður deildarstjóra Grunnskólans í Hveragerði var tekin af skólastjóra eftir að ráðgjafi tók viðtöl við umsækjendur og gaf tillögur sínar um hver skyldi ráðinn. Tillögur ráðgjafa byggðust á viðtölum við umsækjendur og umsögnum skólastjóra. Ekki var leitað annarra umsagna en frá skólastjóra. Í bréfum Hveragerðisbæjar til ráðuneytisins kemur fram að það hafi verið mat ráðgjafa að ekki sætu allir við sama borð ef farið væri út fyrir stofnunina eftir umsögnum.

Það er mat ráðuneytisins, með hliðsjón af þeim atriðum sem rakin hafa verið hér að framan úr greinargerð ráðgjafans og lúta að heildarmati hans á umsækjendum, fái ráðuneytið ekki séð að þar komi fram fullnægjandi lýsing á rannsókn ráðgjafa á málinu eða rökstuðningur að baki ályktunum hans. Hafi greinargerðin að þessu leyti ekki getað komið skólastjóra að gagni við samanburð hans á milli umsækjenda eða leyst hann að neinu leyti undan því að sinna þeirri skyldu sem á honum hvílir samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að rannsaka málið nægilega áður en ákvörðun var tekin í því. Hafi umsögnin í raun aðeins falið í sér tillögu ráðgjafans um hverja skyldi ráða í stöðurnar. Þá er það mat ráðuneytisins að sú skylda hafi hvílt á skólastjóranum að tryggja að allur undirbúningur og málsmeðferð hafi verið forsvaranleg þar sem stjórnvaldi ber samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Hins vegar hafi skólastjóri alfarið farið eftir tillögu ráðgjafans sem ekki var unnin í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga líkt og áður var rakið.

Með vísan til alls þess sem að framan hefur verið rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að við ráðningar þær sem um er deilt í málinu hafi ekki verið gætt fyrirmæla 10. gr. stjórnsýslulaga. Hafi málsmeðferð ekki verið í samræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti og séu ráðningarnar því ólögmætar. Ekki kemur til þess að ráðningarnar verði úrskurðaðar ógildar vegna hagsmuna þeirra sem fengu störfin.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur uppkvaðning úrskurðar dregist lengur en ráðgert var og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Fallist er á kröfu Sigfríðar Sigurgeirsdóttur um að ráðningar í stöður deildarstjóra við grunnskólann í Hveragerði í júní 2009 séu ólögmætar.

Ragnhildur Hjaltadóttir

Brynjólfur Hjartarson