Fjármála- og efnahagsráðuneytið

Mál nr. 6/2016.  Úrskurður kærunefndar útboðsmála:

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 13. október 2016

í máli nr. 6/2016:

Enor ehf.

gegn

Ríkiskaupum

og

Reykjanesbæ

 Með kæru 19. maí 2016 kærir Enor ehf. örútboð Ríkiskaupa, fyrir hönd Reykjanesbæjar, nr. 20302 „Endurskoðun Reykjanesbæjar“. Kærandi krafðist þess upphaflega að felldir yrðu niður skilmálar örútboðsins sem kveða á um: 1) að sá sem stjórni verkinu skuli, auk þess að falla í A-flokk samkvæmt rammasamningnum, hafa reynslu af endurskoðun sveitarfélaga með 4000 íbúa eða fleiri, 2) að aðrir í endurskoðunarteymi hafi reynslu af endurskoðun sveitarfélags og 3) að bjóðendur skili staðfestingu á reynslu af endurskoðun sveitarfélags með 4000  íbúa eða fleiri. Þá var þess einnig krafist að örútboðið yrði auglýst á nýjan leik án skilmálanna og varnaraðilum yrði gert að greiða kæranda málskostnað. Varnaraðilum var gefinn kostur á að koma að athugasemdum og bárust þær með bréfi 27. maí 2016. Af hálfu varnaraðila er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað.

Með ákvörðun 8. júní 2016 hafnaði kærunefnd útboðsmála kröfu kæranda um að stöðva hið kærða örútboð. Hinn 15. júlí 2016 gerði kærandi viðbótarkröfu um að kærunefnd útboðsmála léti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila.

I

Í júlí 2013 auglýsti varnaraðili Ríkiskaup útboð nr. 15392 „Rammasamningur um endurskoðun og reikningshald“. Með útboðinu var óskað eftir tilboðum í endurskoðun, reikningshald og skylda þjónustu fyrir hönd „áskrifenda að rammasamningum ríkisins á hverjum tíma“. Í grein 1.3.3 í útboðsgögnum voru eiginleikar starfsmanna skilgreindir og þeim raðað í A, B og C flokk. Í greininni var svo m.a. gerð sú krafa að hver bjóðandi skyldi hafa a.m.k. einn starfsmann í flokki A, sem lýsti hæfustu starfsmönnunum. Í grein 2.2 kom fram að valin yrðu tilboð þeirra bjóðenda sem uppfylltu lágmarkskröfur útboðsgagna. Við kaup innan samnings gætu kaupendur svo gert ríkari hæfiskröfur og sett fram nánari valforsendur með örútboðum. Nánar var fjallað um örútboð í grein 3.1 og þar kom m.a. fram að áskilinn væri réttur til að skilgreina nánar tæknilegar hæfiskröfur og tekið sem dæmi að bætt yrði við kröfum til reynslu vegna endurskoðunar sambærilegra eininga. Á grundvelli útboðsins var gerður rammasamningur við tólf bjóðendur og er kærandi á meðal þeirra.

Hinn 29. apríl 2016 tilkynntu varnaraðilar um örútboð innan rammasamningsins þar sem óskað var eftir tilboðum í endurskoðun ársreikninga fyrir varnaraðilanna Reykjanesbæ, Reykjaneshöfn og Fasteignir Reykjanesbæjar. Í örútboðsgögnum sagði m.a. að verkefnið skyldi unnið samkvæmt 7. kafla sveitarstjórnarlaga um fjármál sveitarfélaga, í samræmi við lög um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga, settar reikningsskilareglur og aðrar þær reglur sem gildi um bókhald og uppgjör sveitarfélaga. Í örútboðinu var m.a. gerð krafa um að sá endurskoðandi sem myndi stjórna verkefninu væri í A-flokki og hefði auk þess reynslu sem orðuð var með eftirfarandi hætti: „Reynsla sem nýtist í verkefninu og hefur unnið að mörgum sambærilegum verkefnum (endurskoðun sveitarfélaga – 4000  íbúar eða stærra), sbr. ferilskrá“. Þá var upphaflega gerð sú krafa að aðrir starfsmenn sem kæmu að endurskoðuninni féllu í flokk B eða C og hefðu endurskoðað ársreikninga fyrir sveitarfélög með 4000 íbúum eða fleiri. Í kjölfar fyrirspurnar á örútboðstíma var dregið úr skilyrðum til annarra starfsmanna og talið nægjanlegt að þeir hefðu komið að vinnu við endurskoðun sveitarfélaga, þar sem rík krafa væri gerð til þess sem stjórnar teyminu. Eftir breytinguna var þannig einungis gerð krafa um að stjórnandinn hefði reynslu af endurskoðun sveitarfélaga sem teldi 4000 íbúa eða fleiri.

Skilafrestur tilboða var til 16. júní 2016. Sex bjóðendur skiluðu tilboðum og var kærandi á meðal þeirra. Með tölvupósti 7. júlí 2016 tilkynntu varnaraðilar að tilboði Grant Thornton endurskoðunar ehf. hefði verið tekið. Varnaraðilar undirrituðu endanlegan samning við Grant Thornton endurskoðun ehf. 14. júlí 2016.

II

Kærandi telur ómálefnalegt að miða reynslukröfu stjórnanda við sveitarfélög sem telji 4000 íbúa eða fleiri. Það sama eigi við um það skilyrði að aðrir starfsmenn endurskoðunarteymis hafi reynslu af endurskoðun sveitarfélags. Engin rök séu fyrir skilyrðunum og einungis örfáir aðilar búi yfir slíkri reynslu. Varnaraðilar hafi ekki útskýrt af hverju miða eigi við þennan íbúafjölda og telja að engar lagareglur kveði á um ríkari skyldur á hendur stærri sveitarfélögum hvað varðar rekstur eða endurskoðun. Skilyrðin séu ómálefnaleg og útiloki reynslumikla starfsmenn, m.a. þá sem hafi reynslu af endurskoðun bankareikninga stærstu fyrirtækja landsins. Endurskoðun sé einsleit og fari eftir alþjóðlegum stöðlum en fari ekki fram með mismunandi hætti eftir því hver sinni henni. Hjá kæranda séu starfsmenn með víðtæka þekkingu af endurskoðun og ráðgjöf til sveitarfélaga sem þekki vel til reglna sem gildi um starfsemi sveitarfélaga. Vinna kæranda fari eftir stöðlum og sé í samræmi við gæðakerfi.

            Kærandi vísar til þess að í örútboði vegna sömu þjónustu fyrir Hafnarfjarðarbæ hafi verið gerð krafa um að starfsmenn hefðu reynslu af endurskoðun sveitarfélaga með yfir 1000 íbúa. Líta megi til þess enda séu aðstæður sveitarfélaganna að mörgu leyti sambærilegar en þó sé Hafnarfjörður nærri helmingi fjölmennara sveitarfélag. Þetta sýni að viðmiðið um 4000  íbúa sé ekki í tengslum við faglegar kröfur. Einnig megi benda á að sveitarfélögin Fjarðarbyggð og Árborg séu yfir mörkunum en endurskoðun fyrir þau sé ekki flóknari en endurskoðun t.d. Ísafjarðarbæjar eða Norðurþings, sem séu undir mörkunum.

Kærandi telur ekki geta staðist að hann hafi verið valinn sem aðili að rammasamningi en geti engu að síður ekki boðið í þessa þjónustu á grundvelli samningsins. Kærandi telur að einungis tveir aðilar rammasamningsins geti boðið í verkið með núverandi skilyrðum. Aðeins tólf sveitarfélög á landinu hafi fleiri íbúa en 4000 og þrjár stærstu endurskoðunarstofur landsins fari með endurskoðun ellefu þeirra. Því virðist sem varnaraðilar hafi ekki horft til faglegra eiginleika heldur hafi vísvitandi ætlað sér að koma samningnum til einhverra þessara þriggja fyrirtækja. Raunar standi einungis tvær stofur eftir þar sem sú þriðja sé nú þegar að sinna ráðgjöf vegna fjárhagsmálefna sveitarfélagsins og geti því væntanlega ekki boðið í endurskoðunarþjónustuna.

III

Varnaraðilar vísa til þess að sérreglur gildi um endurskoðun sveitarfélaga samkvæmt sveitarstjórnarlögum og viðeigandi reglugerðum. Reykjanesbær sé fimmta stærsta sveitarfélag landsins með rúmlega 15.000 íbúa og hafi auk þess staðið í ströngum og erfiðum samningaviðræðum við kröfuhafa frá árinu 2014. Endurskoðun sveitarfélagsins sé þannig flókin og af þeirri ástæðu hafi verið nauðsynlegt að gera hinar umdeildu kröfur. Krafan sé málefnaleg og sett af ríkri ástæðu en ekki til þess að útiloka tiltekin fyrirtæki. Endurskoðendur séu af margvíslegu tagi og reynsla þeirra misjöfn. Sumir hafi unnið fyrir banka, aðrir fyrirtæki og einhverjir fyrir sveitarfélög af ýmsum stærðum. Verkefnin séu ólík og mikilvægt fyrir kaupanda að geta skilgreint hvaða reynslu hann þurfi á að halda til að sinna þjónustunni.

Varnaraðilar telja að skilyrðið um endurskoðun sveitarfélags með 4000 íbúa hafi verið til þess fallið að gera bjóðendum auðveldara fyrir að átta sig á hvernig mat á hæfi færi fram. Gerð hafi verið krafa um reynslu af „sambærilegum verkefnum“ og með því að setja mörk við stærð sveitarfélags sé skýrara hvaða verkefni teljist sambærileg. Dregið hafi verið úr kröfum frá upphaflegum örútboðsgögnum. Upphaflega hafi verið gerð sú krafa að stjórnandi félli í svokallaðan A-flokk en aðrir sem kæmu að þjónustunni í B- og C-flokk. Eftir fyrirspurn kæranda hafi einungis verið gerð sú krafa til annarra en stjórnanda að þeir hefðu reynslu af endurskoðun sveitarfélags.

            Varnaraðilar telja sér heimilt að gera ríkari kröfur en gerðar hafi verið í örútboði vegna endurskoðunar Hafnarfjarðarbæjar. Ekki sé hægt að ætlast til þess að kaupendur hafi ávallt sömu kröfur. Varnaraðilar telja sig hafa svigrúm til að skilgreina þarfir sínar og gera ríkari kröfur en Hafnarfjarðarbær enda réttlætist þær af nauðsyn.

IV

Það er meginregla opinberra innkaupa að kaupandi skilgreinir sjálfur þarfir sínar og hefur þar með forræði á þeim kröfum sem settar eru fram til andlags innkaupa og hæfis fyrirhugaðra viðsemjenda. Við ákvörðun hæfiskrafna takmarkast svigrúm kaupanda þó af því að hæfiskröfur verða að standa í málefnalegu sambandi við efni samnings þegar litið er til eðlis og umfangs innkaupa. Auk þess verða kaupendur að virða grunnreglur útboðsréttar um jafnræði og meðalhóf og tryggja að skilyrði til bjóðenda séu reist á hlutlægum grunni.

Af 1. mgr. 50. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup verður ráðið að kaupendum er almennt heimilt að setja skilyrði um tiltekna reynslu bjóðenda í innkaupum. Kröfurnar hverju sinni ráðast af heildarmati á eðli viðkomandi innkaupa og þannig getur umtalsverð eða sérhæfð reynsla talist málefnaleg þegar slíkt helgast af þeim samningi sem stefnt er að með innkaupunum. Að virtu eðli þeirra innkaupa sem hér er um að ræða er það álit nefndarinnar að krafa varnaraðila um reynslu hafi haft tengsl við efni fyrirhugaðs samnings og ekki gengið svo langt að kærunefnd útboðsmála geti haggað við mati kaupanda að þessu leyti. Þá er ekkert fram komið um að skilyrðið hafi útilokað bjóðendur frá innkaupunum með ómálefnalegum hætti eða að það hafi verið sett með tiltekna bjóðendur í huga. Svo sem áður greinir var áskilið í rammasamningsútboði að í örútboði kynnu að vera gerðar ríkari kröfur til tæknilegrar og fjárhagslegrar getu bjóðenda eftir eðli og umfangi verksins. Samkvæmt öllu framangreindu telur kærunefndin því ekki að brotið hafi verið gegn ákvæðum laga um opinber innkaup með því að setja hin umdeildu skilyrði.

Verður kröfum kæranda því hafnað. Rétt þykir að málskostnaður falli niður.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda, Enor ehf. vegna örútboðs Ríkiskaupa, fyrir hönd Reykjanesbæjar, nr. 20302 „Endurskoðun Reykjanesbæjar“,  er hafnað.

            Málskostnaður fellur niður.

                                                                                      Reykjavík, 13. október 2016.

                                                                                      Skúli Magnússon

                                                                                      Ásgerður Ragnarsdóttir

                                                                                      Stanley Pálsson

Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn