Sveitarfélagið X - Dagskrá sveitarstjórnarfundar, lokun fundar, sveitarstjórnarmanni vikið af fundi vegna vanhæfis
Sveitarstjórnarmaðurinn A
11. nóvember 2004
FEL04060032/1001
Hinn 10. nóvember var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður:
Með bréfi, dags. 7. maí 2004, kærði A, hér eftir nefnd kærandi, sveitarstjórnarmaður í X,
ákvarðanir sem teknar voru á fundi sveitarstjórnar X, hér eftir nefnd kærði, þann 24. febrúar
2004, annars vegar um að loka fundi sveitarstjórnar og hins vegar um að víkja kæranda af fundi
eftir að honum var lokað. Ráðuneytið skilur kröfugerð kæranda svo að í fyrsta lagi sé þess krafist
að úrskurðað verði að ólögmætt hafi verið að loka fundi sveitarstjórnar umrætt sinn, í öðru lagi
að úrskurðað verði að ólögmætt hafi verið að víkja kæranda af fundi og sú ákvörðun
sveitarstjórnar verði ógilt og í þriðja lagi að ákvarðanir undir breyttum dagskrárlið verði felldar
úr gildi.
Ráðuneytið tekur fram að kærandi gerði tilraun til að senda erindið með tölvubréfi í maí sl.
Tölvubréfið brenglaðist og var ólæsilegt og því varð ekki ljóst að um kæru var að ræða fyrr en
kærandi hringdi og spurðist fyrir um afdrif erindisins. Erindið var að nýju sent ráðuneytinu og
barst tölvubréf þann 21. júní 2004 en undirritað bréf sama efnis barst 7. júlí 2004.
Kæran var send til umsagnar sveitarstjórnar X með bréfi, dags. 2. júlí 2004, og barst umsögn
Andra Árnasonar hrl., f.h. kærða, ráðuneytinu með bréfi, dags. 3. ágúst 2004. Umsögnin var send
kæranda og bárust athugasemdir hans ráðuneytinu með bréfi, dags. 19. ágúst 2004.
Athugasemdir þessar voru sendar lögmanni kærða og bárust frekari athugasemdir hans f.h. kærða
ráðuneytinu með bréfi, dags. 13. september 2004.
I. Málavextir
Aðdragandi máls þessa er að á fundi sveitarstjórnar X þann 18. nóvember 2003 var bókuð
fyrirspurn sveitarstjórnarmanns til sveitarstjóra þar sem óskað var upplýsinga um skuldastöðu
kæranda við sveitarfélagið og Hitaveitu X. Með bréfi, dags. 9. desember 2003, óskaði kærandi
álits ráðuneytisins á fyrirspurninni, sérstaklega hvort sveitarstjórn hefði brotið gegn ákvæðum
32. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og ákvæðum annarra laga sem kveða á um vernd
persónuupplýsinga, með því að bóka fyrirspurnina í fundargerð og hvort sveitarstjóra væri
heimilt að svara henni á opinberum vettvangi, svo sem á sveitarstjórnarfundi. Ráðuneytið svaraði
erindinu með bréfi, dags. 6. febrúar 2004. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars:
Í því máli sem hér er til úrlausnar telur ráðuneytið að með því að færa fyrirspurnina í heild sinni
í opinberar fundargerðarbækur sveitarstjórnar séu upplýsingar, sem leynt eiga að fara skv. 32.
sveitarstjórnarlaga, gerðar aðgengilegar almenningi. Í fundargerð kemur þannig fram hvaða
einstaklingur á hlut að máli auk þess sem efni fyrirspurnarinnar gefur tilefni til að ætla að hann
sé í skuld við sveitarfélagið og stofnanir þess.
[?]
Þá er það álit ráðuneytisins að sveitarstjórnarmenn í X sem þess óska geti krafist upplýsinga um
skuldastöðu yðar við sveitarfélagið og Hitaveitu X. Ráðuneytið telur umræddar upplýsingar
trúnaðarupplýsingar í skilningi 32. gr. sveitarstjórnarlaga og af þeirri ástæðu sé
sveitarstjórnarmönnum skylt að gæta trúnaðar um efni þeirra og að einungis sé heimilt að ræða
þær á sveitarstjórnarfundi fyrir luktum dyrum.
Loks er það álit ráðuneytisins að heimilt hafi verið að bóka í fundargerð sveitarstjórnar að hin
umdeilda fyrirspurn hafi komið fram, en hins vegar sé óþarft að færa efni hennar til bókar.
Ráðuneytið telur jafnframt að þér eigið rétt á því að krefjast þess að upplýsingar í
fundargerðinni sem raktar verða til persónu yðar verði afmáðar úr fundargerðinni.
Á dagskrá sveitarstjórnarfundar 24. febrúar 2004 var dagskrárliðurinn „Bréf frá
félagsmálaráðuneytinu, dags. 9. [sic] febrúar 2004, varðandi erindi A“, sbr. lið 5 í dagskránni. Á
fundinum var tekin sú ákvörðun að ræða málið fyrir luktum dyrum og eftir að fundi var lokað var
ákveðið að víkja kæranda af fundinum. Fyrir luktum dyrum voru samþykktar tvær tillögur,
annars vegar um að skora á kæranda að greiða meinta vangoldna húsaleigu vegna íbúðarhúss í Y
en sæta ella riftun húsaleigusamnings í samræmi við 61. gr. húsaleigulaga, nr. 36/1994, en hins
vegar um að framfylgja ákvörðun sveitarstjórnar, dags. 16. desember 2003, um að falla frá þeirri
ákvörðun sem tekin var 16. júní 2003, um að leigja kæranda íbúðarhúsið í Z.
II. Málsástæður og lagarök kæranda
Í kæru kemur fram að með hliðsjón af fundargerð sveitarstjórnarfundar 24. febrúar 2004 verði
ekki séð að rætt hafi verið efnislega um fundarefni dagskrárliðar 5 heldur hafi önnur mál verið
tekin fyrir og hafi þau ekki verið á dagskrá fundarins. Tillaga um að breyta dagskrá fundarins
hafi ekki verið borin upp. Kærandi telur að brotið hafi verið á andmælarétti sínum þegar
áðurgreindar tvær tillögur voru samþykktar.
Þá kemur fram að hin meinta húsaleiguskuld sé til komin vegna einhliða ákvörðunar um að
kærandi skuli endurgreiða það sem greitt hafi verið vegna áður samþykktra reikninga fyrir vinnu.
Kærandi telur þetta ólögmætt og gert í þeim tilgangi einum að búa til húsaleiguskuld. Einnig
kemur fram að síðastliðið sumar hafi verið gerður munnlegur ótímabundinn samningur um
íbúðarhús í Z. Kærandi hafi ítrekað beðið um að meindýrum í húsinu yrði eytt en sveitarstjórn
hafi ekkert aðhafst í málinu. Kærandi hafi flutt hluta af innbúi sínu í húsið í góðri trú um að það
væri músahelt og sé innbúið þar enn.
Í athugasemdum kæranda við umsögn kærða ítrekar kærandi þann skilning sinn að á fundinum
24. febrúar 2004 hafi átt að taka fyrir álit félagsmálaráðuneytisins á því hvort sveitarstjórn hefði
brotið gegn 32. gr. sveitarstjórnarlaga og ákvæðum annarra laga um vernd persónuupplýsinga.
Ekki hafi legið fyrir að taka hafi átt efnislega fyrir áðurnefnda fyrirspurn. Engin gögn þess efnis
hafi fylgt með gögnum fundarins, sbr. 11. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp X (hér eftir
nefnd samþykkt), né hafi verið auglýst að til stæði að loka fundinum undir umræddum
dagskrárlið. Kærandi hafnar því jafnframt að vera vanhæfur til að fjalla um álit ráðuneytisins á
því hvort sveitarstjórn hafi brotið gegn 32. gr. sveitarstjórnarlaga og ákvæðum laga um vernd
persónuupplýsinga og því hafi ekki verið ástæða til að víkja honum af fundi. Kærandi telur að af
umsögn kærða verði að draga þá ályktun að það hafi verið ætlunin að taka efnislega fyrir
áðurnefnda fyrirspurn og jafnframt að taka stjórnvaldsákvarðanir sem varða kæranda. Engin
gögn þess efnis hafi hins vegar fylgt dagskrá, sbr. 11. og 12. gr. samþykktarinnar. Ekki hafi mátt
sjá á dagskrá að fjalla hafi átt um viðkvæm trúnaðarmál en dagskrá eigi að vera aðgengileg öllum
íbúum sveitarfélagsins í samræmi við 13. gr. samþykktarinnar.
Kærandi telur að með ákvörðunum sem sveitarstjórn tók og lutu að meintri skuldastöðu hans hafi
verið brotið gegn stjórnsýslulögum. Brotið hafi verið gegn andmælarétti kæranda, sbr. 13. gr.
stjórnsýslulaga, og þá hafi kæranda ekki verið tilkynnt um meðferð máls, sbr. 14. gr. sömu laga.
Kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að kynna sér gögn er málið varða áður en íþyngjandi
ákvörðun var tekin. Bent er á að ágreiningur ríki um skuldastöðu kæranda við sveitarfélagið en
búið hafi verið að semja um skuldajöfnuð tekna og gjalda kæranda. Sveitarstjóri hafi rofið þann
samning. Sá ágreiningur sé til meðferðar hjá lögmönnum aðila.
Kærandi hafnar því að unnt sé að líta svo á að samþykkt hafi verið að breyta dagskrá fundarins
eða að um viðaukatillögur hafi verið að ræða.
III. Málsástæður og lagarök kærða
Í umsögn kærða er kröfum kæranda alfarið hafnað. Varðandi lokun fundar kemur fram að
ákveðið hafi verið að ræða málið fyrir luktum dyrum, sbr. 16. gr. sveitarstjórnarlaga og 3. mgr.
17. gr. samþykktarinnar, þar sem fyrirspurn sú sem var tilefni áðurgreinds erindis kæranda til
ráðuneytisins var talin falla undir 32. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. álit ráðuneytisins frá 6. febrúar
2004 og bókun í fundargerð sveitarstjórnar. Það sé sveitarstjórnar að meta hvort tilefni sé til að
fjalla um dagskrárlið á lokuðum fundi. Vísað er til álits ráðuneytisins frá 9. janúar 1998 (ÚFS
1998:16) um svipað efni og hér um ræðir. Tilefni erindis kæranda til ráðuneytisins hafi einmitt
verið að fyrirspurn sveitarstjórnarmanns hafi verið tekin fyrir á opnum fundi sveitarstjórnar og
skjóti það því skökku við að kærandi skuli nú kæra að fundi hafi verið lokað í samræmi við álit
ráðuneytisins.
Í umsögninni kemur fram varðandi þá ákvörðun að víkja kæranda af fundi eftir að honum var
lokað, að sú ákvörðun hafi verið tekin þar sem fyrirspurnin varðaði einnig persónuleg málefni
kæranda og sveitarstjórn hafi því talið að kærandi væri vanhæfur til að taka þátt í meðferð og
afgreiðslu málsins, sbr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga og 23. gr. samþykktarinnar. Sveitarstjórn hafi
talið óeðlilegt að kærandi væri viðstaddur afgreiðslu á bréfi félagsmálaráðuneytisins, en þar hafi
hann einnig verið í hlutverki kæranda og þar af leiðandi vanhæfur til að taka þátt í meðferð
málsins. Vísað er til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins frá 28. október 1997 (ÚFS 1997:126)
þessu til stuðnings og tekið fram að sveitarstjórn skeri úr um vanhæfi sveitarstjórnarmanns, sbr.
5. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga og 4. mgr. 23. gr. samþykktarinnar.
Varðandi þá kröfu kæranda að ákvarðanir sem teknar voru undir dagskrárlið 5 verði felldar úr
gildi bæði í heild sem og einstakir þættir þeirra kemur fram að sveitarstjórn hafni því að ekki hafi
verið rætt efnislega um það mál sem á dagskrá var samkvæmt fundarboði. Ekki hafi verið farið
út fyrir auglýsta dagskrá. Fyrirspurnin hafi lotið að persónulegum fjárhagsmálefnum kæranda og
um þau hafi verið fjallað eftir að fundi var lokað og tvær tillögur samþykktar í tengslum við þau.
Jafnframt var bókað að athugasemdir ráðuneytisins yrðu teknar til greina. Játa verði sveitarstjórn
svigrúm til að fjalla um þau atriði sem hún telur falla undir tiltekinn dagskrárlið og einnig þau
atriði sem með beinum hætti tengjast því efni sem tilgreint er í dagskrá. Ekki sé nauðsynlegt að
tilgreina með tæmandi hætti hvaða atriði kunni að verða tekin til umræðu í tengslum við hvern
og einn dagskrárlið. Kærði telji að undir umræddan dagskrárlið falli án takmarkana öll þau atriði
sem tengjast fyrirspurninni og áliti ráðuneytisins. Bent er á að sveitarstjórnarfundir yrðu
þunglamalegir og seinvirkir ef tilgreina þyrfti nákvæmlega öll þau atriði sem koma til álita við
umræðu um einstaka dagskrárliði sveitarstjórnarfundar enda þyrfti þá sífellt að fresta frekari
umræðum um einstök atriði.
Til vara er bent á að í 2. mgr. 20. gr. samþykktarinnar sé heimild til að taka til meðferðar mál
sem ekki er á dagskrá ef 2/3 viðstaddra sveitarstjórnarmanna samþykkja það. Umræddar tillögur
hafi verið samþykktar með fimm atkvæðum gegn einu og megi því líta svo á að meiri hluti
fundarmanna hafi verið samþykkur því að dagskrá væri breytt. Einnig er vísað til 28. gr.
samþykktarinnar um heimild til að bera fram breytingartillögu, viðaukatillögu, frávísunartillögu
eða frestunartillögu við hvert það mál sem á dagskrá sé en líta megi á áðurgreindar tvær tillögur
sem viðaukatillögur.
Í frekari athugasemdum kærða eru fyrri rök ítrekuð. Varðandi kröfu um ógildingu ákvarðana og
meintra brota á stjórnsýslulögum er tekið fram að lengi hafi verið ágreiningur milli kæranda og
kærða vegna skuldastöðu kæranda við sveitarfélagið. Ítrekuð bréfaskipti hafi farið fram milli
aðila. Engin þörf hafi verið á að gefa kæranda kost á að tjá sig varðandi þá ákvörðun að halda
áfram innheimtuaðgerðum vegna ógreiddrar húsaleigu kæranda enda lá afstaða hans fyrir, sbr.
niðurlag 13. gr. stjórnsýslulaga. Varðandi vísun til 14. gr. stjórnsýslulaga er bent á að telja verði
ljóst að kærandi hafi vitað að málið var til meðferðar hjá kærða enda langvarandi ágreiningur um
það milli aðila. Því er alfarið hafnað að ákvörðun kærða um áframhaldandi innheimtuaðgerðir
gagnvart kæranda verði ógilt. Jafnvel þótt talið yrði að kærði hefði brotið gegn ákvæðum 13. og
14. gr. stjórnsýslulaga er ekkert sem bendi til að andmæli kæranda hefðu leitt til þess að
niðurstaða hefði orðið önnur en hún varð.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins
Félagsmálaráðuneytið fer með málefni sveitarfélaga á grundvelli sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998,
og skal hafa eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt þeim lögum og
öðrum löglegum fyrirmælum. Einnig skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp
kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, meðal annars um hvort sveitarstjórnir
haldi fundi sína í samræmi við lög. Ráðuneytið lítur svo á að í erindinu felist kæra í skilningi
103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Eins og áður hefur verið rakið varð tæknilegur
misbrestur á því að ráðuneytinu yrði ljóst að kæran hefði borist. Óhjákvæmilegt er því að líta svo
á að kæran hafi borist innan kærufrests sem er þrír mánuðir, sbr. 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga,
nr. 37/1993.
Úrskurðarvald ráðuneytisins á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga nær yfir hina formlegu hlið
við töku ákvarðana, þ.e. hvort lögfestar jafnt sem ólögfestar reglur hafi verið virtar við afgreiðslu
málsins, en ekki efnisinnihald, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati stjórnvaldsins. Um verður
að vera að ræða ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds en ekki ákvörðun sem alfarið er
einkaréttarlegs eðlis.
Í máli þessu er í fyrsta lagi deilt um hversu nákvæmlega þurfi að tilgreina þau mál sem eru á
dagskrá sveitarstjórnarfundar. Engin fyrirmæli eru í sveitarstjórnarlögum, nr. 45/1998, eða
samþykkt sveitarfélagsins sem með beinum hætti taka á þessu álitaefni enda má ætla að torvelt sé
að setja nákvæm fyrirmæli um slíkt. Ljóst er þó að það meginsjónarmið er lagt til grundvallar,
bæði í sveitarstjórnarlögum og samþykktum sveitarfélagsins, að sveitarstjórnarmaður á að eiga
þess kost að undirbúa sig nægilega fyrir þau mál sem á dagskrá eru, sbr. ákvæði um boðun funda
í 15. og 17. gr. sveitarstjórnarlaga og 12. gr. samþykktarinnar, og ákvæði um þau gögn sem
fylgja skulu fundarboði, sbr. 11. gr. samþykktarinnar. Dagskrá sveitarstjórnarfundar þarf því að
vera samin með þeim hætti að sveitarstjórnarmenn þurfi ekki að velkjast í vafa um hvaða mál eru
til umfjöllunar. Á dagskrá fundar sveitarstjórnar X þann 24. febrúar 2004 var samkvæmt lið 5
áætlað að fjalla um bréf frá félagsmálaráðuneytinu, dags. 6. febrúar 2004, varðandi erindi A.
Ráðuneytið getur fallist á að unnt hefði verið að kveða með skýrari hætti á um í dagskrá að
efnislega yrðu tillögur þær sem voru undirrót bréfsins til umfjöllunar á fundinum. Ráðuneytið
telur hins vegar að ekki sé unnt að túlka heimildir sveitarstjórnar til efnislegrar umræðu um mál
sem sett hafa verið á dagskrá fundar svo þröngt að slík umfjöllun teljist útilokuð. Styðst það bæði
við skilvirknisjónarmið og stjórnarskrárvarið sjálfstæði sveitarfélaganna. Auk þess ber að líta til
þess að málefni kæranda höfðu verið töluvert til umfjöllunar hjá sveitarfélaginu og
sveitarstjórnarmenn því vel kunnugir málefninu. Það er því niðurstaða ráðuneytisins að á fundi
sveitarstjórnar X þann 24. febrúar 2004 hafi ekki verið farið út fyrir dagskrá fundarins með því
að taka til umfjöllunar tillögur varðandi málefni kæranda hjá sveitarfélaginu.
Að því er varðar lokun fundarins undir þessum dagskrárlið verður að skilja kæranda svo að hann
telji að ræða hefði átt bréf ráðuneytisins með almennum hætti, þ.e. án þess að fjallað yrði með
einhverjum hætti um málefni kæranda. Getur ráðuneytið ekki fallist á það sjónarmið, því ef ræða
ætti niðurstöðu bréfs ráðuneytisins á opnum fundi yrði að leggja bréfið fram. Yrðu þá
upplýsingar sem leynt eiga að fara skv. 32. sveitarstjórnarlaga gerðar aðgengilegar almenningi
enda kemur skýrt fram í bréfinu um hvern er fjallað í áðurgreindri fyrirspurn. Er það því
niðurstaða ráðuneytisins að sveitarstjórn hafi ekki einungis verið heimilt heldur beinlínis skylt að
loka fundi undir umræddum dagskrárlið, sbr. þau sjónarmið sem fram komu í bréfi ráðuneytisins,
dags. 6. febrúar 2004.
Í þriðja lagi kemur til skoðunar hæfi kæranda til að taka þátt í umfjöllun um umræddan
dagskrárlið, sbr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 19. gr. segir: „Sveitarstjórnarmanni ber að
víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo
sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“ Ráðuneytið
telur ljóst með hliðsjón af þessu ákvæði að kærandi var vanhæfur til að fjalla í sveitarstjórn um
eigin málefni. Var því sveitarstjórn heimilt að fenginni þeirri niðurstöðu að vísa kæranda af fundi
undir viðkomandi dagskrárlið, sbr. einnig 6. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, en þar segir að
sveitarstjórnarmaður sem vanhæfur er við úrlausn máls skuli yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar
við meðferð og afgreiðslu þess.
Að lokum gerir kærandi kröfu um að ógiltar verði þær ákvarðanir sem varða hann og teknar voru
undir dagskrárlið 5 á fundi sveitarstjórnar 24. febrúar 2004. Samkvæmt því sem að framan er
rakið er ljóst ráðuneytið gerir ekki athugasemdir við þær ákvarðanir sveitarstjórnar sem vörðuðu
form fundarins. Þær efnislegu ákvarðanir sveitarstjórnarinnar sem eftir standa eru einkaréttarlegs
eðlis og varða réttarsamband kæranda og kærða sem leigutaka og leigusala. Efni slíkra ákvarðana
sveitarstjórna sæta ekki kæru til félagsmálaráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga og er
því þessum lið kærunnar vísað frá ráðuneytinu.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvarðanir sveitarstjórnar X um í fyrsta lagi að loka fundi þann 24. febrúar 2004 við umræður
undir lið 5 og í öðru lagi að víkja kæranda af fundi eftir að honum var lokað eru lögmætar. Kröfu
um ógildingu ákvarðana sem teknar voru undir dagskrárlið 5 er vísað frá félagsmálaráðuneytinu.
F. h. r.
Sesselja Árnadóttir (sign.)
G. Dýrleif Kristjánsdóttir (sign.)
Afrit sent:
Sveitarstjórn X
Andri Árnason hrl.