Hafnarfjarðarkaupstaður - Stofnun starfsnefndar um framkvæmdamál hafnarinnar og hugsanleg skörun við verksvið hafnarstjórnar

Þórdís Bjarnadóttir hdl.                                                                              9. ágúst 1996                                         96070048

Bæjarhrauni 20, pósthólf 633                                                                                                                                             1001

222 Hafnarfjörður

           Þann 9. ágúst 1996 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r:

           Með erindi, dagsettu 18. júlí 1996, kærði Þórdís Bjarnadóttir hdl., fyrir hönd Valgerðar Sigurðardóttur og Magnúsar Gunnarssonar, bæjarfulltrúa í bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar, ákvörðun “meirihluta” bæjarstjórnarinnar frá 9. júlí 1996 varðandi starfsnefnd um framkvæmdamál hafnarinnar.

           Kæran var send “meirihluta” bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar til umsagnar með bréfi, dagsettu 19. júlí 1996. Umsögn barst ráðuneytinu þann 26. júlí 1996 með bréfi, dagsettu 24. sama mánaðar. Athugasemdir Valgerðar Sigurðardóttur og Magnúsar Gunnarssonar við umsögn þessa bárust ráðuneytinu þann 1. ágúst 1996 með bréfi, dagsettu sama dag.

I.         Málavextir.

           Á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar þann 9. júlí 1996 var gerð svohljóðandi samþykkt:

           “Bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkir að sett verði á fót starfsnefnd er fjalli um framkvæmdamál hafnarinnar. Nefndin verði skipuð 3 fulltrúum, þ.e. 2 tilnefndum af hafnarstjórn og einum af bæjarráði.

           Nefndinni ber að vinna sérstaklega að undirbúningi tillagna um næstu framkvæmdir varðandi stækkun á viðlegurými hafnarinnar í samræmi við þá skipulagsvinnu sem unnið hefur verið að á síðustu misserum. Taka skal mið af þörfum þess atvinnulífs sem fyrir er á hafnarsvæðinu og í bænum sem og nýjum hafntengdum atvinnumöguleikum.

           Nefndin skal gæta þess, að skipulag hafnar og bæjar falli sem best saman í fyrirhuguðum framkvæmdum. Nefndin kjósi sér formann. Framkvæmdastjóri hafnarinnar verði starfsmaður nefndarinnar og jafnframt geti nefndin leitað til starfsmanna bæjarverkfræðings og/eða bæjarskipulags eftir því sem þurfa þykir. Nefndinni verði heimilt að kaupa að nauðsynlega sérfræðivinnu sem verði innan þess ramma sem fjárhagsáætlun hafnarinnar setur.

           Nefndin leggi fundargerðir sínar fyrir bæjarráð/bæjarstjórn og hafnarstjórn.

           Nefndin hefji störf hið fyrsta og ljúki þeim fyrir árslok 1996.”

           Krafa kæranda máls þessa er sú að félagsmálaráðuneytið úrskurði framangreinda samþykkt bæjarstjórnarinnar ólögmæta og felli hana jafnframt úr gildi.

II.       Málsástæður kæranda.

           Í kærunni segir svo um málsástæður og lagarök:

           “Samkvæmt 10. lið B. 62. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar skal kjósa hafnarstjórn til fjögurra ára. Skv. greininni var kosin hafnarstjórn við upphaf þessa kjörtímabils.

           Samkvæmt 9., sbr. 2. mgr. 7. gr. hafnarlaga nr. 23/1994, skal setja reglugerð um hafnir. Sú reglugerð hefur verið sett og er nr. 375/1985. Í 3. gr. hennar er fjallað um hlutverk og valdsvið hafnarstjórnar. Þar segir m.a. í lið 3.1: “Hafnarstjórn hefur umsjón með fjármálum, rekstri, viðhaldi og nýbyggingum hafnarinnar.” Hlutverk hafnarstjórnar er mjög skýrt ákveðið. Hún hefur skv. lið 3.2 endanlegt ákvörðunarvald um rekstur hafnarinnar og skv. lið 3.3 skal hafnarstjórn gera tillögur til bæjarstjórnar varðandi skipulagsmál á hafnarsvæðinu, enda hafi tillögurnar fengið umfjöllun skipulagsnefndar. Byggingarmál á hafnarsvæðinu skulu hljóta umfjöllun hafnarstjórnar áður en þau eru lögð fyrir bæjarstjórn. Raunar þarf ekkert að sundurliða þessa 3. gr. því hún er öll þverbrotin.

           Þar af leiðir að með þessari ákvörðun er bæjarstjórn Hafnarfjarðar að setja á laggirnar nefnd sem á að hafa umsjón með þeim verkum sem hafnarstjórn lögum skv. á að hafa umsjón með.

           Þarna er því um valdníðslu að ræða. Núverandi meirihluti bæjarstjórnar Hafnarfjarðar getur ekki unað því að nefnd sem löglega hefur verið kosin til að sinna skýrt ákveðnum verkefnum skv. lögum fái starfsfrið. Þessi nýja nefnd á að ganga inn í störf hafnarstjórnar og gengur það algjörlega í berhögg við skýr fyrirmæli áðurnefndrar 3. greinar. Þá er þessari nýju nefnd heimilað að ganga í sjóði hafnarinnar og ráðskast með starfsmenn hafnarinnar án nokkurs samráðs við hafnarstjórn.

           Skv. 1. mgr. (sic.) sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 skal bæjarstjórn ákveða valdsvið nefnda nema slíkt sé ákveðið í lögum. Í þessu tilviki er því verið að ákveða valdsvið fyrir nýja nefnd sem ákveðið er í lögum að hafnarstjórn skuli sinna. Þessu hefur þegar verið mótmælt á bæjarráðs- og bæjarstjórnarfundum. Þeim mótmælum var ekki sinnt og er því nauðsyn að fá úrskurð ráðuneytisins í þessu máli ...”

III.      Málsástæður kærðu.

           Í umsögn “meirihluta” bæjarstjórnar er tekið fram að samþykktin er talin vera gerð með stoð í 4. mgr. (á væntanlega að vera 5. mgr.) 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 63. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 625/1994.

           Síðan segir svo orðrétt í umsögninni:

           “Stundum þykir hagkvæmt að kjósa nefnd til þess að annast einstakt afmarkað verkefni og hefur löggjafinn af þeim ástæðum því vafalaust heimilað þær, enda eru þær af þeim sökum settar á laggirnar. Það sama á auðvitað við um hina nýju starfsnefnd sem þetta mál snýst um. Á undanförnum misserum hafa starfsnefndir verið að störfum í tilteknum afmörkuðum málum á vegum bæjarstjórnar. Þær starfsnefndir, sem nú eru að störfum eru: Framkvæmda- og tækniráð, hagræðingar- og sparnaðarráð, framkvæmdanefnd um reynslusveitarfélög, nefnd um íþróttamál (vegna samstarfssamnings), nefnd um búfjárhald og viðræðunefnd vegna Krýsuvíkursamtakanna. ...

           Þessi starfsnefnd sem bæjarstjórn hefur kosið um tilgreind framkvæmdamál hafnarinnar nýtur því skv. ofanrituðu lagastoðar í 4. mgr. (sic.) 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og 63. gr. samþykktar um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar nr. 625/1994 og starfar innan þeirra marka, sem starfsnefndum eru sett í umræddum lagaákvæðum.

           Rétt þykir í þessu samhengi að vekja athygli á því að bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkti á bæjarstjórnarfundinum 9. júlí sl. starfsreglur um starfsnefndir, sem eru í samræmi við 4. mgr. (sic.) 57. gr. sveitarstjórnarlaganna og 63. gr. samþykktarinnar, en skilgreina og afmarka betur starf nefndanna og eru því til fyllingar umræddum ákvæðum. Reglurnar eru svohljóðandi:

           “Við kosningu starfsnefndar í bæjarstjórn skal ávallt liggja fyrir tilgangur með stofnun nefndarinnar og markmið, áætlaður fjöldi nefndarmanna, svo og áætlaður starfstími eða fundarfjöldi nefndarinnar. Fundargerðum skal skila reglulega til bæjarstjórnar eða bæjarráðs. Starfslok skulu tilkynnt formlega, jafnframt því sem skilað sé til bæjarstjórnar stuttri greinargerð um störf viðkomandi nefndar.

           Komi til skipunar starfsnefndar á vegum nefnda, stjórna eða ráða á vegum bæjarstjórnar, skal gerð um það tillaga til bæjarstjórnar, enda komi fram í tillögunni skilgreining skv. 1. mgr. Slíkri nefnd er óheimilt að hefja störf nema fyrir liggi samþykki bæjarstjórnar.”

           Þessi tillaga var samþykkt á bæjarstjórnarfundinum með 10 samhljóða atkvæðum.

           Bæjarstjórn Hafnarfjarðar hefur hvorki gerst brotleg við ákvæði hafnarlaga nr. 23/1994 né hafnarreglugerðar fyrir Hafnarfjarðarhöfn nr. 375/1985 með kosningu þessarar starfsnefndar.

           Hafnarfjarðarbær er eigandi hafnarinnar og ber ábyrgð á skuldbindingum hafnarsjóðs, sbr. 8. og 14. gr. hafnarlaganna. Skv. 9. gr. laganna hefur hafnarstjórn, sem kosin er af eigendum hafnarinnar á hendi stjórn hennar í samræmi við reglugerð. ...

           Umrædd starfsnefnd um tiltekin framkvæmdamál hafnarinnar á einungis að vinna til næstu áramóta að undirbúningi tillagna um framkvæmdir við stæddun á viðlegurými hafnarinnar í samræmi við þá skipulagsvinnu sem unnið hefur verið að á síðustu misserum. Hlutverk og valdsvið hafnarstjórnar er því ekki skert með kosningu þessarar starfsnefndar, þar sem þessi nefnd kemur einungis með tillögur til umræðu og úrvinnslu fyrir hafnarstjórn og bæjarstjórn, sem taka síðan ákvarðanir í málinu. Starfsnefndin er því einungis vinnunefnd í þágu stjórnanna tveggja sett á laggirnar til þess að létta þeim starfið í viðamiklu tilgreindu verkefni. Það er hvorki verið að skerða vald hafnarstjórnar né bæjarstjórnar og breytist hlutverk og valdsvið hafnarstjórnar ekkert með þessari starfsnefnd. Ákvæði 3. gr. hafnarreglugerðarinnar eru því ekki brotin með kosningu starfsnefndarinnar.

           Bæjarstjórn er samkvæmt þessu ekki að framselja neitt vald bæjar- eða hafnarstjórnar til starfsnefndarinnar með ólögmætum hætti og því síður er hún með ákvörðun sinni með valdníðslu gagnvart hafnarstjórn eða öðrum. Fullyrðing um að kosning þessarar starfsnefndar, sem ætlað er að koma með greindar tillögur gangi “algjörlega í berhögg við skýr fyrirmæli áðurnefndrar 3. greinar” nýtur ekki lagastoðar og er tilefnislaus eins og sýnt hefur verið fram á. Er því ekki annað að sjá en hér ráði ferðinni sjónarmið, sem grundvallast á einhverjum misskilningi. Leiða má líkur að því að mál þetta megi rekja til þess að hafnarstjórn var ekki kjörin af núverandi meirihluta bæjarstjórnar. Er annar kærenda formaður hafnarstjórnar, sem kosinn var í tíð fyrri meirihluta. Ekki hefur af núverandi meirihluta verið látið á það reyna hvort formaðurinn nýtur stuðnings meirihluta bæjarstjórnar, en það þarf ekki að koma formanninum á óvart að mál geti einhvern tíma farið öðruvísi en hann helst kýs. Þetta er óalgeng staða, sem getur eins og kunnugt er komið upp ef meirihlutaskipti verða á kjörtímabilinu. ...”

IV.      Niðurstaða ráðuneytisins.

           Í 5. mgr. 57. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er svohljóðandi ákvæði:

           “Sveitarstjórn getur kosið nefndir til að vinna að einstökum afmörkuðum verkefnum. Umboð slíkra nefnda getur sveitarstjórn afturkallað hvenær sem er og fellur það sjálfkrafa niður þegar liðin eru 4 ár frá því að nefndin var kosin.”

           Með vísan til þessa ákvæðis telur ráðuneytið að skipun starfsnefndar um framkvæmdamál hafnarinnar í Hafnarfjarðarkaupstað eigi sér stoð í sveitarstjórnarlögum, enda er hér um að ræða nefnd sem skipuð er til tiltekins tíma og til að vinna afmarkað verkefni.

           Hvað varðar verkefni umræddrar starfsnefndar skal tekið fram að það er ekki í verkahring félagsmálaráðuneytisins að túlka ákvæði hafnalaga nr. 23/1994 og hafnarreglugerðar nr. 375/1985 um hlutverk hafnarstjórnar o.fl. Slíkt er í verkahring samgönguráðuneytisins. Verður því að vísa málsástæðum því tengdu frá félagsmálaráðuneytinu.

           Hins vegar telur félagsmálaráðuneytið ástæðu til að gera athugasemd við eitt ákvæði í samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 9. júlí 1996. Í samþykktinni segir m.a. svo: “Nefndinni verði heimilt að kaupa að nauðsynlega sérfræðivinnu sem verði innan þess ramma sem fjárhagsáætlun hafnarinnar setur.” Fjárhagsáætlun hafnarinnar er samþykkt af bæjarstjórn að fenginni tillögu hafnarstjórnar, sbr. 1. mgr. 75. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, 15. gr. hafnalaga nr. 23/1994 og 3. gr. hafnarreglugerðar nr. 375/1985. Er það ennfremur hlutverk og skylda hafnarstjórnar að framfylgja fjárhagsáætluninni. Í ljósi þess verður að telja að ákvörðunarvald um ráðstöfun fjármuna innan ramma fjárhagsáætlunarinnar sé í höndum hafnarstjórnar og að það verði ekki framselt til starfsnefndar með slíkri einfaldri samþykkt bæjarstjórnar. Ráðuneytið telur því að ráðstöfun fyrrgreindrar starfsnefndar á fjármunum af núgildandi fjárhagsáætlun hafnarinnar verði að hljóta samþykki hafnarstjórnar. Til að fyrirkomulag það sem gert er ráð fyrir í samþykkt bæjarstjórnar gangi upp þarf bæjarstjórn að samþykkja breytingu á fjárhagsáætluninni og tilgreina þar nánar þá fjármuni sem ætlaðir eru til starfsnefndarinnar. Eftir slíkar breytingar verður ekki séð að starfsnefndin þurfi sérstakt samþykki hafnarstjórnar fyrir ráðstöfun fjármuna sem þeirri nefnd eru ætlaðir í fjárhagsáætluninni. Með vísan til þessa ber bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar að taka til endurskoðunar fyrirkomulag varðandi heimildir starfsnefndarinnar til ráðstöfunar á fjármunum af fjárhagsáætlun hafnarinnar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

           Bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar var á fundi sínum þann 9. júlí 1996 heimilt að skipa starfsnefnd um framkvæmdamál hafnarinnar.

           Vísað er frá kröfum og málsástæðum er varða hlutverk starfsnefndarinnar og hafnarstjórnar samkvæmt hafnalögum nr. 23/1994 og hafnarreglugerð nr. 375/1985.

           Bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar ber að taka til endurskoðunar fyrirkomulag varðandi heimildir starfsnefndar þeirrar, sem skipuð var 9. júlí 1996, til ráðstöfunar á fjármunum af fjárhagsáætlun hafnarinnar.

F. h. r.

Húnbogi Þorsteinsson (sign.)

Sesselja Árnadóttir (sign.)

Ljósrit:  Bæjarstjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar.