Úrskurður í máli nr. SRN18110035

Ár 2019, þann 11. júní, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli nr. SRN18110035

Kæra f.h. Zuism trúfélags vegna ákvörðunar Reykjavíkurborgar um að synja félaginu um úthlutun lóðar án endurgjalds.

I. Kröfur og kæruheimild

Þann 12. nóvember 2018, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra f.h. Zuism trúfélags (hér eftir nefnt Z) vegna synjunar Reykjavíkurborgar (hér eftir nefnd Rvk), dags. 31. ágúst 2017, á beiðni um úthlutun lóðar án endurgjalds.

Er þess krafist að ráðuneytið felli ákvörðun R úr gildi og R verði gert að verða við umsókn Z um ókeypis lóð sem er undanskilin gatnagerðargjaldi. Til vara er þess krafist að Z verði veitt ókeypis lóð.

II.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 25. maí 2018, fór Z fram á það við Rvk að trúfélaginu yrði úthlutað lóð án endurgjalds. Með bréfi, dags. 12. júní 2018, hafnaði Reykjavíkurborg beiðninni. Z taldi ekki að um skýra niðurstöðu Rvk væri að ræða og óskaði eftir því með bréfi dags. 9. júlí 2018 hvort um formlega höfnun á beiðni Z væri að ræða þar sem engar kæruleiðbeiningar hefðu verið í svari Rvk. Rvk svaraði bréfi kæranda með bréfi dags. 14. ágúst 2018 þar sem fram kom að Rvk liti svo á að með fyrra bréfi hefði Rvk hafnað að úthluta Z ókeypis lóð á grundvelli laga um Kristnisjóð og er það hin kærða ákvörðun.

Eins og fyrr segir barst stjórnsýslukæra Z ráðuneytinu þann 12. nóvember 2018. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 27. nóvember 2018, var Rvk gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna og bárust þau ráðuneytinu þann 20. desember 2018.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 29. janúar 2019, var Z gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum sveitarfélagsins. Engin andmæli bárust.

Með bréfi ráðuneytisins dags. 1. mars 2019 var Z tilkynnt að málið væri tekið til úrskurðar.

III.      Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að Z, sem sé skráð trúfélag, hafi farið fram á það við Rvk að fá úthlutað lóð, með þeim skilmálum sem gilda skv. 5. gr. laga um Kristnisjóð nr. 35/1970 en þar segir að sveitarfélögum beri að leggja til ókeypis lóðir undir kirkjur og undanskilja þær gatnagerðargjaldi.

Kærandi vísar til þess að umsókn félagsins byggi á jafnræðisreglunni og banni við mismunun á grundvelli trúarskoðana. Kærandi mótmælir því einnig að lóðaúthlutun borgarráðs til Hjálpræðishersins, dags. 16. okt. 2016, hafi falið í sér stefnubreytingu hjá Rvk er varðar úthlutun ókeypis lóða til trúfélaga án gatnagerðargjalds og vísar því til stuðnings í bókun meirihluta borgarráðs um málið. Þá hafi sveitarfélagið margoft veitt trúfélögum öðrum en Þjóðkirkjunni ókeypis lóðir þar sem gatnagerðargjald hefur verið undanskilið og nefnir í því sambandi Ásatrúarfélagið, rússnesku réttrúnaðarkirkjuna, Búddista og Félag múslima. Telur kærandi þetta brot á jafnræðisreglu.

IV.      Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í hinni kærðu ákvörðun Rvk kemur fram að ákvæði laga um Kristnisjóð eigi við um kirkjur en ekki trúfélög. Ákvæðið sé í samræmi við 1. mgr. 62. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki sé samsvarandi ákvæði í stjórnarskrá um trúfélög sem standa utan þjóðkirkjunnar. Rvk bendir einnig á að gatnagerðargjald sé skattur og allar undanþágur á greiðslu skatts beri að skýra þröngt. Skylda sveitarfélagsins á grundvelli 5. gr. laga um Kristnisjóð nr. 35/1970, til þess að undanþiggja kirkjubyggingar frá greiðslu gatnagerðargjalds, geti af þeirri ástæðu ekki náð til trúfélaga. Ekki sé því hægt að verða við umsókn félagsins á þeim grundvelli.

Trúfélög og kirkjur sem hafi fengið niðurfellingu gatnagerðargjalds af hálfu Rvk á síðustu árum hafi fengið þá niðurfellingu samþykkta á grundvelli 2. mgr. 6. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald enda þó ekki sé sérstaklega vikið að trúfélögum í undanþáguákvæðinu. Það sé því ekki einhlýtt að þessu ákvæði verði beitt gagnvart trúfélögum.

Rvk ítrekaði áðurnefnd sjónarmið í athugasemdum sínum til ráðuneytisins vegna kæru Z. Þar kom enn fremur fram að að Rvk mótmæli því að í gildi sé almenn regla um að sveitarfélögum sé skylt að veita trú- eða lífskoðunarfélögum lóðir án endurgjalds.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Líkt og áður hefur komið fram barst kæran ráðuneytinu dags 12. nóvember 2018 og er hún borin fram á grundvelli 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Samkvæmt 2. mgr. 111. gr. skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun Rvk var tilkynnt Z með bréfi þann 12. júní 2018 og var því kærufrestur liðinn skv. þessu ákvæði þegar kæra barst. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um hvernig bregðast skuli við hafi kæra borist að liðnum kærufresti. Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. skal kæru vísað frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr. Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því ákvörðun var tilkynnt aðila. Í ljósi þess að Rvk sinnti ekki leiðbeiningaskyldu sinni um kæruheimild í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga telur því ráðuneytið afsakanlegt að kæran hafi ekki borist innan þriggja mánaða kærufrests, en innan árs frests, og tekur því kæruna til meðferðar í samræmi við 28. gr. stjórnsýslulaga.

Í 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að aðila máls sé heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. laganna. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum er ljóst að einungis svonefndar stjórnvaldsákvarðanir verða bornar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru. Vísar orðalagið „ákvarðanir um rétt eða skyldu manna“ til 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvörðun stjórnvalds í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Einungis ákvarðanir sem sveitarfélag tekur í skjóli stjórnsýslulegs valds eru kæranlegar til ráðuneytisins.

Í 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er kveðið á um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þá er enn fremur kveðið þar á um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

Í 8. gr. sveitarstjórnarlaga er m.a. kveðið á um að sveitarstjórn fari með stjórn sveitarfélags og sveitarstjórn hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, lántökur og ráðstöfun eigna og um framkvæmd verkefna.

Úthlutun lóða telst ekki til verkefna sem sveitarfélögum er skylt að sinna skv. 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Engin lagaákvæði fjalla með beinum hætti um framkvæmd lóðaúthlutana sveitarfélaga. Verður þó að telja með vísan til venju og eðli máls að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta lóðum líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína enda algengt að sveitarfélög afli sér lands með kaupum eða eignarnámi til þess að skipuleggja byggð og úthluta byggingarlóðum. Ráðuneytið hefur í fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sveitarfélags um slíkt efni sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga sem lúti reglum stjórnsýslulaga og eftirliti ráðuneytisins. 

Ágreiningur í máli þessu snýst um ákvörðun Rvk um að synja trúfélaginu Z um lóðaúthlutun á grundvelli 5. gr. laga nr. 35/1970 um Kristnisjóð. Kærandi krefst þess að Rvk verði gert að verða við erindi Z og afhenta félaginu lóð án endurgjalds.

Ágreiningurinn snýst í grundvallaratriðum um hvort sveitarfélaginu hafi verið stætt að synja kæranda um lóð án endurgjalds. Eins og áður hefur komið fram er sveitarfélögum tryggður í stjórnarskrá sjálfsákvörðunarréttur og er kveðið á um skyldur þeirra í sveitarstjórnarlögum.

Líkt og áður hefur komið fram telst úthlutun lóða ekki til skylduverkefna sveitarfélaga skv. sveitarstjórnarlögum. Ákvæði laga nr. 35/1970 um Kristnisjóð er skyldar sveitarfélög að leggja til ókeypis lóðir undir kirkjur og undanskilja þær gatnagerðargjaldi felur í sér kvöð á hendur sveitarfélögum um að ráðstafa fjárhagslegum verðmætum á ákveðin hátt. Það verður að telja það hluta af sjálfstjórnarrétti sveitarfélags hvort og þá hvernig það útfærir reglur í kringum slíkar undanþágur. Jafnvel þó sveitarfélagið hafi ákveðið að beita undanþáguákvæði laga um Kristnisjóð við úthlutun lóða til annarra trúfélaga veitir það ekki kæranda sjálfstæðan rétt til slíkrar úthlutunar enda um undanþáguákvæði að ræða sem takmarkar sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélagsins og verður því að veita sveitarfélaginu svigrúm til útfærslu á slíkri undanþágu.

Í ljósi ofangreinds telur ráðuneytið að þau sjónarmið sem koma fram hjá Rvk séu málefnaleg og í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og því ekki unnt að fallast á kröfu kæranda að svo stöddu.

Í úrskurði ráðuneytisins nr. SRN18060058, dags. 5. apríl 2019, kemur fram að Rvk sé að móta stefnu um úthlutanir lóða til trú- og lífsskoðunarfélaga og hvatti ráðuneytið Rvk til að klára slíka stefnumótun, sé hún fyrirhuguð, þar sem slík stefna gæti haft áhrif á afgreiðslu sambærilegra mála. Ráðuneytið ítrekar þessa hvatningu til Rvk.

Vegna mikilla anna í ráðuneytinu hefur dregist að kveða upp úrskurð í málinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð

Synjað er kröfu f.h. Zuism trúfélags, um að Reykjavíkurborg verði gert að verða við erindi kæranda um lóðaúthlutun án endurgjalds.