Úrskurður í máli nr. SRN19090079

Ár 2021, þann 30. júní, er í samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

ú r s k u r ð u r

í máli SRN19090079

Kæra X

á ákvörðun

Kópavogsbæjar

I.         Kröfur og kæruheimild

Þann 20. september 2019 barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra X (hér eftir nefndur kærandi), vegna ákvörðunar Kópavogsbæjar (hér eftir nefnt K), dags. 21. júní, um álagningu gatnagerðargjalda. Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt.

Kæran er fram borin á grundvelli 11. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald og er kæran fram komin innan lögmælts kærufrests, sbr. 1. mgr. 11. gr. sömu laga.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins festi kærandi kaup á fasteign að X árið 2018 og fékk hana afhenta þann 3. janúar 2019.

Þann 22. ágúst 2018 lagði kærandi fram umsókn um byggingarleyfi hjá byggingarfulltrúa K vegna fasteignarinnar. Var um að ræða breytingu á innra skipulagi fasteignarinnar. Breytingin lyti að því að breyta bílageymslu fasteignarinnar í lager jafnframt því sem bætt yrði við vinnuherbergi á annarri hæð hennar ásamt því að lagfæra brunalýsingu. Kærandi tilgreindi í umsókn að um atvinnuhúsnæði væri að ræða. Uppfærðar teikningar voru afhentar byggingarfulltrúa dagana 17. apríl og 13. júní 2019.

Erindi kæranda var samþykkt af byggingarfulltrúa dags. 21. júní 2019 og kæranda tilkynnt sú niðurstaða með bréfi sama dags. Í bréfinu var jafnframt tiltekið að álögð gjöld væru að fjárhæð 13.612.962 krónur. Samkvæmt útreikningi þeim sem fylgdi bréfi byggingarfulltrúa var að nokkru gerð grein fyrir forsendum að baki hinum álögðu gjöldum. Væri um að ræða útreikning gatnagerðargjalds vegna fasteignar kæranda og að tegund húss/lóðar væri „Atvinnuhús“. Þá var því lýst undir liðnum álagningarstofn til gjalda að samþykkt stærð væri 697 fermetrar og að gatnagerðargjald væri 19.374 krónur á hvern fermetra.

Óskaði kærandi í kjölfarið eftir nánari rökstuðningi frá K í tölvupóstsamskiptum við lögfræðing K þann 10. júlí 2019 og með ítrekun þann 15. júlí 2019.

Svar barst frá K með tölvupósti dags. 15. júlí 2019 þar sem vísað var til verklags hjá bænum.

Kærandi sendi ítrekunarpóst á K sama dag og taldi að ekki væri að finna neina heimild fyrir álagningu og að kærandi hefði engar upplýsingar um verklag bæjarins og að gera þyrfti ráð fyrir að gjöld væru innheimt samkvæmt gildandi reglum. Samkvæmt því gæti kærandi ekki borið hallann af því að K skyldi ekki á fyrri stigum innheimta gjöld í samræmi við þær reglur sem þá hefðu gilt. Með vísan til þessa gæti kærandi ekki fallist á að greiða reikninginn á þeim grundvelli sem K hefði hreyft.

K svaraði kæranda með tölvupósti þann 20. ágúst 2019 með vísan til þess að K liti svo á að heimilt væri að innheimta umrædd gatnagerðargjöld. Væri það byggt á þeim forsendum að þegar veitt væri byggingarleyfi fyrir breyttri notkun sem leiðir til breytingar á gjaldflokki samkvæmt samþykktum sveitarfélagsins skuli greiða gatnagerðargjald sem svari til mismunar á gjaldflokkunum, sbr. 4. gr. samþykktar um gatnagerðargjald í sveitarfélaginu.

Kærandi óskaði í kjölfarið eftir upplýsingum frá K, með tölvupósti dags. 22. ágúst 2019, um á milli hvaða gjaldflokka bílageymsla fasteignarinnar væri að færast í umræddri 4. gr. samþykktar bæjarins. K svaraði sama dag á þá leið að sveitarfélagið teldi að breytingin myndi auka virði eignarinnar og að af þeim sökum væri verið að „falla frá gefnum afslætti í umræddum gjaldflokki“.

Kærandi sendi aftur tölvupóst á K þann 22. ágúst 2019. Lýsti kærandi þeirri afstöðu sinni að ekki yrði séð hvernig breyting á bílageymslu í lager færði umrædda fasteign á milli gjaldflokka samkvæmt áðurnefndri 4. gr. þannig að mismunur væri á fjárhæðinni. Óskaði kærandi jafnframt eftir upplýsingum frá sveitarfélaginu um það hvort álagning og innheimta gatnagerðargjaldsins væri eingöngu byggð á verklagi sveitarfélagsins við túlkun á eigin samþykktum.

K svaraði sama dag og vísaði til fyrri sjónarmiða auk þess að benda á að álagning hafi átt sér stað árið 2006 þar sem afslátturinn hafi verið veittur með vísan til þágildandi samþykktar um gatnagerðargjöld K, á þeim grundvelli að um hafi verið að ræða bílageymslu. Nú sé lagt á eignina vegna breyttrar notkunar og því sé nú um venjulegt atvinnuhúsnæði að ræða.

Leitaði kærandi í kjölfarið til lögmanns sem ritaði minnisblað um lögmæti hins álagða gatnagerðargjalds. Kom kærandi minnisblaðinu á framfæri við K þann 2. sept. 2019 ásamt því að veita K færi á að endurskoða fyrri afstöðu. Engin efnisleg svör bárust frá K.

Kærandi sendi K tölvupóst þann 2. sept. 2019 þar sem tiltekið var að í ljósi þess að engin viðbrögð hefðu borist myndi kærandi greiða kröfuna með fyrirvara um lögmæti hennar. Kærandi greiddi hið álagða gatnagerðargjald kr. 13.612.962.- með fyrirvara um lögmæti þess hinn 6. sept. 2019.

Eins og fyrr segir barst stjórnsýslukæra kæranda ráðuneytinu þann 20. sept. 2019. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 23. sept. sama ár, var K gefinn kostur á að koma að frekari gögnum og sjónarmiðum varðandi kæruna. Gögn og athugasemdir K bárust svo ráðuneytinu 14. okt. 2019.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 15. okt. 2019, var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar gagnvart sjónarmiðum K. Andmæli kæranda bárust með bréfi dags. 28. okt. 2019.

III.      Sjónarmið kæranda

Kærandi telur að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt og krefst þess því að hún verði ógilt. Kærandi bendir á að í 1. málsl. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 megi engan skatt leggja á né breyta né taka af nema með lögum. Ennfremur kveði 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar á um að skattamálum skuli skipað með lögum. Ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Þá sé kveðið á um í 2. mgr. að skattur verði ekki lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar atvik urðu sem ráði skattskyldu. Af framangreindum heimildum hafi verið lagt til grundvallar í dómsúrlausnum og skrifum fræðimanna að skattalög og önnur lög sem leggi greiðsluskyldu á þegna beri að skýra þröngri lögskýringu. Samkvæmt því sé meginreglan sú að ekki verði lagðar á menn og lögaðila álögur nema skýr lagaheimild sé fyrir þeim.

Kærandi bendir einnig á að um gatnagerðargjald sé kveðið á um í lögum nr. 153/2006 þar sem markmið laganna sé að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts, gatnagerðargjalds, af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn sé nýttur.

Kærandi vísar til þess að óljóst sé með öllu á hvaða ætluðu skattlagningarheimild hin kærða ákvörðun K sé reist. Sveitarfélagið hafi annars vegar vísað til 5. mgr. 4. gr. samþykktar sveitarfélagsins frá 8. apríl 2013 um ætlað lögmæti álagningarinnar. Fyrrgreint ákvæði sé þó bundið við það að byggingarleyfi sé veitt fyrir endurbyggingu, breytingu eða breyttri notkun byggingar þannig að hún „færist í hærri gjaldflokk samkvæmt samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 4. gr.“. Fyrir liggi þó að fasteign kæranda sé og hafi alla tíð verið skráð sem atvinnuhúsnæði og falli því í flokk „verslunar-, skrifstofu- og iðnaðarhúsnæðis“ samkvæmt 1. mgr. 4. gr. samþykktarinnar. Bifreiðageymslan sé órjúfanlegur hluti fasteignarinnar sem sæti því sömu flokkun samkvæmt fyrrgreindri grein samþykkta. Aðrir flokkar sem tilgreindir séu eru 1) einbýlishús með eða án tvíbýlisaðstöðu, 2) raðhús, parhús, tvíbýlishús og keðjuhús, 3) fjölbýlishús og 4) annað húsnæði. Einungis flokkar 1) og 2) falli í hærri gjaldflokk en fasteign kæranda.

Telur kærandi ljóst að byggingarleyfi sem hann sótti um leiði ekki til þess að fasteign kæranda færist í hærri gjaldflokk samkvæmt 1. mgr. 4. gr. samþykktarinnar. Það að breyta bifreiðageymslu í lagerhúsnæði geti hvorki fallið undir einbýlishús né raðhús eða sambærilegt íbúðarhúsnæði. Því muni fasteign kæranda eftir sem áður vera skráð sem atvinnuhúsnæði og falla í flokk verslunar, skrifstofu- og iðnaðarhúss samkvæmt 1. mgr. 4. gr. Telur því kærandi að ekki verði fundin stoð fyrir hinu álagða gatnagerðargjaldi í 5. mgr. 4. gr. samþykktarinnar. Sú túlkun kæranda fái stoð í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjöld þar sem lagaákvæði á þessum sama grunni er skýrt á þá leið að það taki meðal annars til þess þegar breyting verður á eðli húsnæðis, til að mynda þegar húsnæði er breytt úr verslunar- og skrifstofuhúsnæði í íbúðarhúsnæði. Ljós sé að slíku sé ekki fyrir að fara í þessu máli.

Kærandi bendir ennfremur á að K hafi hins vegar líka vísað til 2. mgr. 6. gr. samþykktarinnar frá 8. apríl 2013. Vísar kærandi til sömu grunnsjónarmiða og að ofan greinir varðandi túlkun á 5. mgr. 4. gr. Þá sé 2. mgr. 6. gr. bundin við íbúðarhúsnæði. Fyrir liggi þó að fasteign kæranda sé ekki íbúðarhúsnæði. Því verði ekki fundin stoð fyrir hinni kærðu ákvörðun bæjarins í tilgreindri grein. Enn síður sé bænum stætt á að færa ætlaða stoð undir álagninguna á þeim grundvelli að samkvæmt „verklagsreglum“ sveitarfélagsins sé farið eins í þessu tilliti með fasteignir hvort sem um ræði íbúðar- eða atvinnuhúsnæði, þrátt fyrir ótvírætt orðalag greinarinnar, líkt og sveitarfélagið hafi vitnað í gagnvart kæranda í samskiptum. Skattur verði ekki lagður á nema heimild sé fyrir honum í lögum þegar atvik sem ráða skattskyldu verða líkt og áður hafi verið bent á. Því geti ekki ætlaðar verklagsreglur bæjarins, sem hvergi séu birtar, breytt neinu hvað þetta varðar. Því telur kærandi að ákvörðun K um álagningu gatnagerðargjalds á kæranda verði ekki með lögmætum hætti fundin stoð í 2. mgr. 6. gr. samþykktarinnar.

Að lokum bendir kærandi á að í samskiptum kæranda og K hafi sveitarfélagið jafnframt borið því við að hin álögðu gjöld séu reist á þeirri forsendu að framkvæmdir á grundvelli fyrirhugaðs byggingarleyfis muni auka virði fasteignarinnar og að af þeim sökum sé verið að „falla frá gefnum afslætti í umræddum gjaldflokki.“ Það sé engan veginn hægt að fallast á þetta sjónarmið K og enn síður að þau geti leitt til þess að fyrir hendi sé gild skattlagningarheimild sem hin kærða ákvörðun byggi á. Hér verði að líta til þess að fasteignaskattur telst til tekjustofna sveitarfélaga samkvæmt a. lið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Þannig sé kveðið á um í 1. mgr. 3. gr. tilgreindra laga að leggja skuli árlega fasteignaskatt á allar fasteignir sem metnar séu í fasteignamati 21. des. á næstliðnu ári samkvæmt fasteignaskrá, sbr. þó 4. mgr. 4. gr. og 5. gr. þá sé kveðið á um að í 2. mgr. 3. gr. laganna að stofn til álagningar fasteignaskatts á allar fasteignir skuli vera fasteignamat þeirra.

Kærandi telur að ef fyrrgreind sjónarmið K eigi við rök að styðjast muni slíkt eðli máls samkvæmt leiða til hækkunar á fasteignamati fasteignarinnar og þar með á stofni til álagningar fasteignaskatts af hálfu sveitarfélagsins. Það sé í engum tengslum og með öllu óháð rétti og ætluðum heimildum sveitarfélags til álagningar gatnagerðargjalds. Þessi sjónarmið hljóti því að byggja á misskilningi sveitarfélagsins varðandi túlkun á gjaldstofnum þess.

Kærandi bendir á að hann hafi mátt vera í góðri trú þegar hann festi kaup á umræddri fasteign í sveitarfélaginu að gatnagerðargjöld vegna hennar væru að fullu greidd og að breyting á bifreiðageymslu hennar í lagerhúsnæði myndi hvorki leiða til aukinnar gjaldtöku skv. 5. mgr. 4. gr. og 2. mgr. 6. gr. samþykkta sveitarfélagsins frá 8. apríl 2013 né lögum nr. 153/2006. Engin fyrirliggjandi eða opinber gögn af hálfu bæjarins gátu bent til hins gagnstæða.

Í andmælum kæranda eru fyrri sjónarmið ítrekuð og bent á að með öllu sé óljóst hvaða ætluðu skattlagningarheimild hin kærða ákvörðun sé reist á. K varpi engu frekara ljósi á hvaða skattlagningarheimild hin kærða ákvörðun sé reist á í greinargerð sinni. Ekki sé vísað til nokkurrar réttarheimildar.

Vísað sé til þess að gjöld hafi verið lögð á umrædda lóð árið 2006 í samræmi við samþykkt byggingaráform og gildandi gjaldskrá. Við þá álagningu hafi verið beitt „almennri lækkunarheimild“ fyrir bifreiðageymslu og hafi því álögð gjöld einungis numið 25% af heildarálagningu af þeim hluta fasteignar. Ætla verði að hin almenna lækkunarheimild sem K vísar í í greinargerð vísi að þessu leyti til 5. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald. Kærandi bendir af því tilefni á að í fyrrgreindri lagagrein er sveitarstjórn veitt heimild til að ákveða í samþykkt sinni að mishátt gatnagerðargjald skuli greiða eftir notkun og tegund byggingar sem og að ákveða að lækka eða fella niður gatnagerðargjald í nánar tilgreindum tilvikum. Í lagagreininni er hins vegar ekki að finna sjálfstæða skattlagningarheimild sem gæti orðið grundvöllur að hinni umþrættu álagningu. Þá verði slík skattlagningarheimild ekki reist á efni samþykktar hins kærða sveitarfélags en sú almenna lækkunarheimild sem sé tilgreind þar í 6. gr., sbr. heimildarákvæði 5. gr. laganna, er takmörkuð við íbúðarhúsnæði.

IV.       Sjónarmið K

Í greinargerð K vegna stjórnsýslukæru kemur fram að árið 2006 hafi verið lögð gjöld á umrædda lóð í samræmi við samþykkt byggingaráform og gildandi gjaldskrá. Við álagningu gatnagerðargjalda hafi verið beitt almennri lækkunarheimild vegna álagningu gatnagerðargjalda fyrir bifreiðageymslu hússins og hafi því aðeins verið lögð á gatnagerðargjöld sem numu 25% af heildarálagningu af þeim hluta fasteignarinnar. Á fundi skipulagsráðs, þann 5. nóvember 2018, hafi verið samþykkt breytt deiliskipulag fyrir lóðina sem fól í sér að breyta mætti bifreiðageymslu, um 900 fermetrar, í geymsluhúsnæði. Í framhaldinu hafi nýtt byggingarleyfi verið samþykkt þann 21. júní 2019 og gatnagerðargjöld lögð á í samræmi við breytt byggingaráform.

K bendir ennfremur á að lögum samkvæmt sé það lóðarhafi, eða byggingarleyfishafi, sem sé gjaldskyldur og beri ábyrgð á greiðslu gatnagerðargjalda og að sama skapi sé viðkomandi sveitarstjórn skylt að innheimta gatnagerðargjald af fasteignum í þéttbýli, sbr. 2. og 3. gr. laga um gatnagerðargjald nr. 153/2006. Sveitarstjórnir hafi þó heimild til almennrar lækkunar á gatnagerðargjöldum í ákveðnum tilvikum sem séu ítarlega útlistuð í lögum, þ.e. í öðrum tilvikum sé ekki heimilt að lækka gatnagerðargjöld að undanskilinni sérstakri lækkunarheimild sem komi ekki til álita í greindu tilviki.

Þá greinir K frá því að við hina umþrættu álagningu hafi það verið mat sveitarfélagsins að við samþykkta breytingu á byggingaráformum í hefðbundið geymslurými ætti hin almenna lækkun ekki lengur við og væri sveitarfélaginu því skylt að innheimta mismuninn, þ.e. 75% af gatnagerðargjöldum atvinnuhúsnæðis. Þá sé rétt að benda á að lóðarhafar eða eftir atvikum byggingarleyfishafar geti ekki gengið út frá því að gatnagerðargjöld séu greidd í eingreiðslu við upphaf framkvæmda heldur geti komið upp tilvik, s.s. breytingar á húsnæði, niðurrif o.fl. sem kallar aftur á álagningu gatnagerðargjalda líkt og lög kveða á um.

V.        Niðurstaða ráðuneytisins

Til umfjöllunar er ákvörðun Kópavogsbæjar frá 21. júní 2019 um álagningu gatnagerðargjalds. Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt.

Um almennt hlutverk sveitarfélaga er fjallað í 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Segir þar að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum.

Í lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjald er sveitarfélögum gert að innheimta gatnagerðargjald af fasteignum í þéttbýli. Markmið laganna er að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts af fasteignum og rétt sveitarfélaga til að ákveða innan marka laganna hvernig sá gjaldstofn sé nýttur, sbr. 1. gr. laganna. Með lögum nr. 153/2006 voru tekin af öll tvímæli að um skatt væri að ræða en ekki þjónustugjald en eldri lög voru óljósari hvað þetta varðar og því talið nauðsynlegt að skerpa á því.

Í 3. gr. laga um gatnagerðargjald er fjallað um gjaldstofn gatnagerðargjalds. Í 2. mgr. kemur fram að stofn til álagningar sé fermetrafjöldi byggingar á tiltekinni lóð og að sveitarstjórn geti ákveðið hann á eftirfarandi hátt í samþykkt, sbr. 12. gr. laganna:

a. Þegar sveitarstjórn úthlutar eða selur lóð eða byggingarrétt á lóð skal leggja á gatnagerðargjald í samræmi við fermetrafjölda þeirra bygginga sem heimilt er að reisa á viðkomandi lóð samkvæmt deiliskipulagi.

b. verði ekki lagt á gatnagerðargjald skv. a-lið, eða ef veitt er byggingarleyfi fyrir stærri byggingu en álagning skv. a-lið var upphaflega miðuð við, skal við útgáfu byggingarleyfis leggja á gatnagerðargjald í samræmi við fermetrafjölda þeirrar byggingar sem byggingarleyfi tekur til.

Í 5. mgr. 3. gr. kemur fram að þegar veitt er byggingarleyfi fyrir endurbyggingu, breytingu eða breyttri notkun byggingar þannig að hún færist í hærri gjaldflokk samkvæmt samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 4. gr., skal greiða gatnagerðargjald af fermetrafjölda viðkomandi húsnæðis sem svarar til mismunar hærri og lægri gjaldflokksins.

Nánar er kveðið á um í lögunum um heimildir til lækkunar gatnagerðargjalds. Í 5. gr. laganna er fjallað um almennar lækkunarheimildir. Þar er mælt fyrir um að sveitarstjórnum sé heimilt að ákveða í samþykktum sínum um gatnagerðargjald, sbr. 12. gr., að mishátt gatnagerðargjald skuli greiða vegna eftirtalinna bygginga eftir notkun:

1. íbúðarhúsnæði, 2. verslunar-, skrifstofu- og þjónustuhúsnæðis, 3. iðnaðar- og geymsluhúsnæðis og annars atvinnuhúsnæðis 4. annarra bygginga.

Þá er í 5. tl. 3. mgr. 5. gr. kveðið á um heimild sveitarstjórnar til að ákveða í samþykkt sinni um gatnagerðargjald að lækka eða fella niður gatnagerðargjald sameiginlegra bifreiðageymslna fyrir þrjár eða fleiri bifreiðar.

Að lokum er kveðið á um í 12. gr. laganna að sveitarstjórn skuli setja samþykkt um gatnagerðargjald fyrir sveitarfélagið þar sem eftir atvikum er kveðið á um álagningu gjaldsins, undanþágur frá því og afslætti, gjalddaga og eindaga gjaldsins, greiðslufyrirkomulag og annað er varðar innheimtu þess.

Sveitarfélagið hefur sett samþykkt um gatnagerðargjald í Kópavogi frá 8. apríl 2013 sem kveður á um að af öllum nýbyggingum, svo og stækkunum húsa, hvort sem er á eignarlóðum eða leigulóðum í Kópavogi, skuli greiða gatnagerðargjald til bæjarsjóðs samkvæmt samþykktinni.

Í 4. gr. samþykktarinnar er kveðið á um gjaldstofn gatnagerðargjalds. Þar er tiltekið að gjald á fermetra sé eftirfarandi:

- Einbýlishús með eða án tvíbýlisaðstöðu      15,0%

- Raðhús, parhús, tvíbýlishús og keðjuhús     10,3%

- Fjölbýlishús                                                 4,9%

- Verslunar, skrifstofu- og iðnaðarhús           8,5%

- Annað húsnæði                                             8,5%

Þá kemur fram í 5. mgr. 4. gr. að þegar veitt sé byggingarleyfi fyrir endurbyggingu, breytingu eða breyttri notkun byggingar þannig að hún færist í hærri gjaldflokk samkvæmt samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 4. gr., skuli greiða gatnagerðargjald af fermetrafjölda viðkomandi húsnæðis sem svarar til mismunar hærri og lægri gjaldflokksins. Lóðarhafi, eða byggingarleyfishafi þar sem það eigi við, eigi ekki rétt á endurgreiðslu ef bygging færist í lægri gjaldflokk við slíka breytingu.

Í 5. gr. er að finna ákvæði um álagningu gatnagerðargjalds. Þar er kveðið á um í a-lið að þegar sveitarstjórn úthlutar eða selur lóð eða byggingarrétt á lóð skuli leggja á gatnagerðargjald í samræmi við fermetrafjölda þeirra bygginga sem heimilt er að reisa á viðkomandi lóð samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Í c-lið sömu greinar er kveðið á um að ef samþykkt er byggingarleyfi fyrir stærri byggingu en álagning skv. a-lið var upphaflega miðuð við skuli leggja á gatnagerðargjald (viðbótargjald) í samræmi við fermetrafjölda stækkunar, samkvæmt gildandi gjaldskrá við samþykkt byggingarleyfis. D-liður kveður að lokum á um að gatnagerðargjald skuli lagt á við samþykkt byggingarleyfis ef reist er ný og stærri bygging í stað annarrar á sömu lóð sem nemur fermetrafjölda stækkunar.

Í 6. gr. samþykktar sveitarfélagsins er kveðið á um almenna lækkunarheimild. Greinin tekur hins vegar einungis til íbúðarhúsnæðis og verður því ekki rakin hér.

Í 7. gr. samþykktar er fjallað um sérstaka lækkunarheimild. Þær aðstæður sem þar eru tilgreindar eiga ekki heldur við í þessu máli og verður hún því ekki rakin hér.

Í máli þessu er deilt um ákvörðun K um álagningu gatnagerðargjalds á kæranda í tengslum við samþykkt byggingarfulltrúa á leyfi til að gera breytingar á innra skipulagi, útliti og bílastæðum fasteignar sinnar.

Í 1. málsl. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1994 er kveðið á um að engan skatt megi leggja á né breyta né taka af nema með lögum. Í 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar er ennfremur kveðið á um að skattamálum skuli skipað með lögum. Ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Þá kveður 2. mgr. á um að enginn skattur verði lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.

Líkt og rakið hefur verið hér að ofan er sveitarfélögum gert að innheimta gatnagerðargjald af fasteignum í þéttbýli með lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjald. Með lögunum var tekinn af allur vafi um að gatnagerðargjald sé sérstakur skattur og að skýrt sé ákvarðað í lögunum á hvaða grunni gjaldtökuheimildin sé reist.

Með ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 21. júní 2019, var beiðni kæranda um leyfi til að gera breytingar á innra skipulagi, útliti og bæta við bílastæðum við fasteign sína samþykkt.

Í 3. gr. laga um gatnagerðargjald er kveðið á um hvernig slíkar ákvarðanir geta orðið að gjaldstofni gatnagerðargjalds. Í 5. mgr. 3. gr. er tiltekið að þegar veitt er byggingarleyfi fyrir endurbyggingu, breytingu eða breyttri notkun byggingar, líkt og hér um ræðir, þannig að hún færist í hærri gjaldflokk samkvæmt samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 4. gr., skuli greiða gatnagerðargjald af fermetrafjölda viðkomandi húsnæðis sem svarar til mismunar hærri og lægri gjaldflokksins.

Er því ljóst að skattlagningarheimild vegna  endurbyggingar, breytingar eða breyttri notkun byggingar er að finna í umræddri grein. Sú heimild er þó bundin því að fasteignin færist í hærri gjaldflokk samkvæmt samþykkt sveitarfélags.

Í áðurnefndri samþykkt Kópavogsbæjar, sem tók gildi dags. 8. apríl 2013, er gjaldstofn gatnagerðargjalds útfærður í 4. gr. Þar er kveðið á um að þegar veitt sé byggingarleyfi fyrir endurbyggingu, breytingu eða breyttri notkun byggingar þannig að hún færist í hærri gjaldflokk samkvæmt samþykkt sveitarfélagsins, sbr. 4. gr., skuli greiða gatnagerðargjald af fermetrafjölda viðkomandi húsnæðis sem svari til mismunar hærri og lægri gjaldflokksins.

Umrætt húsnæði fellur í flokkinn verslunarhúsnæði sem ber 8,5% gjaldstofn. Þeir flokkar sem eru hærri í samþykktum bæjarins eru annars vegar einbýlishús með eða án tvíbýlisaðstöðu og hins vegar raðhús, parhús, tvíbýlishús og keðjuhús. Ljóst er að umræddar breytingar og breytt notkun á húseign kæranda verður ekki til þess að byggingin færist í hærri gjaldflokk heldur er áfram flokkuð sem verslunarhúsnæði. Er því vandséð á hvaða lagaheimild bærinn byggir ákvörðun sína um álagningu gatnagerðargjalds.

Í greinargerð Kópavogsbæjar til ráðuneytisins, dags. 14. október 2019, er greint frá því að árið 2006 hafi verið lögð gjöld á lóð þar sem húsnæði kæranda stendur í samræmi við samþykkt byggingaráform og gildandi gjaldskrá. Við álagningu gatnagerðargjalda hafi verið beitt almennri lækkunarheimild vegna álagningu gatnagerðargjalda fyrir bifreiðageymslu hússins og því aðeins verið lagt á gatnagerðargjald sem numið hafi 25% af heildarálagningu af þeim hluta fasteignar. Með umræddri ákvörðun skipulagsráðs, staðfestri af bæjarráði og bæjastjórn, hafi nýtt byggingarleyfi verið samþykkt 21. júní 2019 og gatnagerðargjöld verið lögð á í samræmi við breytt byggingaráform kæranda. Hafi það verið mat bæjarins að við samþykkta breytingu á byggingaráformum í hefðbundið geymslurými ætti hin almenna lækkun ekki lengur við og væri því bænum skylt að innheimta mismuninn, þ.e. 75% af gatnagerðargjöldum atvinnuhúsnæðis. Bendir bærinn ennfremur á að lóðarhafar eða eftir atvikum byggingarleyfishafar geti ekki gengið út frá því að gatnagerðargjöld séu greidd í eingreiðslu við upphaf framkvæmda heldur geti komið upp tilvik, s.s. breytingar á húsnæði, niðurrif o.fl. sem kallar aftur á álagningu gatnagerðargjalda líkt og lög kveða á um.

Ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er lögmætisreglan, en í henni felst að athafnir stjórnvalda verða að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í þeim. Einnig verða málefnaleg sjónarmið að liggja til grundvallar stjórnvaldsákvörðun.

Ráðuneytið tekur undir að í lögum um gatnagerðargjald er lögð skylda á sveitarstjórnir til innheimtu gatnagerðargjalds við ýmis tækifæri og því sé ekki í öllum tilfellum þannig að gatnagerðargjöld séu greidd í eingreiðslu við upphaf framkvæmda, s.s. við stækkun byggingar, breytingar á húsnæði o.fl. Hins vegar verður ekki séð á hvaða lagagrundvelli sveitarfélagið byggir umþrætta ákvörðun um álagningu enda er skýrt kveðið á um í lögunum við hvaða aðstæður slíkan skatt skuli innheimta sem og í samþykktum sveitarfélagsins líkt og rakið hefur verið hér að framan.

Með vísan til þess sem að framan er rakið telur ráðuneytið ljóst að lagaheimild hafi skort fyrir ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 21. júní 2019, um álagningu gatnagerðargjalds í tengslum við samþykkt bæjarins á leyfi til breytinga á innra skipulagi, útliti og bílastæðum fasteignar kæranda. Sé því óhjákvæmilegt að úrskurða hina kærðu ákvörðun ólögmæta.

Uppkvaðning úrskurðar hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu og er beðist velvirðingar á því.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun Kópavogsbæjar um álagningu gatnagerðargjalds að fjárhæð kr. 13.612.962 vegna samþykkts leyfis til breytinga á innra skipulagi, útliti og bílastæðum fasteignarinnar að X,  Kópavogi, er ólögmæt.