Mál nr. 6/2004
Ár 2004, 14. júlí er í samgönguráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r
í stjórnsýslumáli nr. 6/2004,
Bifreiðastjórafélagið B vegna A
gegn
Vegagerðinni
I. Aðild kærumáls og kröfur.
Með stjórnsýslukæru, dags 30. mars 2004, kærði Bifreiðastjórafélagið B, f.h. A, (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Vegagerðarinnar, (hér eftir nefnd kærði), frá 25. mars 2004 um að kærandi ætti alls 1362 daga í leigubifreiðaakstri sem lagðir yrðu til grundvallar umsókn hans um atvinnuleyfi.
Ágreiningsefni máls þessa varðar það hvort sú ákvörðun sem kærði tilkynnti kæranda um, með bréfi dags. 25. mars 2004 um fjölda daga, sé stjórnvaldsákvörðun sem eigi undir lög nr. 37/1993 og sé þar með kæranleg. Jafnframt krefst kærandi þess að sú ákvörðun kærða, að skerða aksturstíma kæranda verði felld úr gildi og kærandi fái viðurkennda 290 dagar til viðbótar við þá sem viðurkenndir hafa verið af kærða.
Eftirfarandi skjöl hafa verið lögð fram í málinu:
nr. 1. Stjórnsýslukæra dags. 30. mars 2004.
nr. 2. Umsókn um atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar dags. 20. janúar 2004.
nr. 3. Bréf kærða til A, dags. 25. mars 2004.
nr. 4. Bréf samgönguráðuneytis dags. 3. apríl 2004 til kærða.
nr. 5. Bréf kærða til samgönguráðuneytis dags. 20. apríl 2004.
nr. 6. Bréf samgönguráðuneytis dags. 28. maí 2004 til kærða.
nr. 7. Bréf samgönguráðuneytis dags. 28. maí 2004 til kæranda.
nr. 8. Umboð til handa kæranda frá A dags. 6. júní 2004.
nr. 9. Bréf kærða dags. 24. júní 2004 til samgönguráðuneytis.
nr. 10. Bréf samgönguráðuneytis dags. 29. júní 2004 til kæranda.
nr. 11. Bréf kæranda til samgönguráðuneytis dags. 5. júlí 2004.
Gagnaöflun telst lokið og er málið tekið til úrskurðar.
II. Málmeðferð.
Framangreind kæra barst samgönguráðuneytinu innan kærufrests skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
III. Málsatvik.
Með umsókn dags. 20. janúar 2004 lagði kærandi inn umsókn um atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar. Auk þess óskaði kærandi eftir upplýsingum frá kærða um það hversu mikinn tíma hann ætti, eða dagafjölda, í leiguakstri til grundvallar útgáfu atvinnuleyfis til leiguaksturs.
Með svari kærða dags. 25. mars 2004 var kæranda tilkynnt að dagafjöldi hans væri 1362 dagar sem lagður yrði til grundvallar umsóknar um atvinnuleyfi.
Með stjórnsýslukæru dags. 30. mars 2004 kærði kærandi framangreinda niðurstöðu kærða um dagafjölda, til samgönguráðuneytisins.
Með bréf dags. 3. apríl 2004 var kærða gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna og bárust þau 20. apríl 2004. Ráðuneytið óskað frekari skýringa frá kærða með bréfi dags. 28. maí 2004 og bárust þær 24. júní 2004. Samhliða eða þann 28. maí 2004 var óskað umboðs til handa kæranda, Bifreiðastjórafélaginu B frá A og barst það 6. júní 2004.
Kæranda var gefinn kostur á að gera athugasemdir við sjónarmið kærða með bréf dags. 29. júní 2004 og bárust þær 5. júlí 2004.
Kæra þessi hefur hlotið lögbundna umsagnarmeðferð og er hér með tekin til úrskurðar.
IV. Málsástæður og rök kæranda.
Af kæru má ráða að kærandi telji sig eiga 290 daga í akstri leigubifreiða, umfram þá 1362 daga sem kærði hefur kveðið á um að hann eigi. Byggir kærandi á því að hvergi sé minnst á í lögum nr. 134/2001 eða reglugerð nr. 397/2003 að skerða megi akstursdaga. Kærði skýrði þetta með því að útreikningur dagafjölda sé meðhöndlaður eins og hjá öðrum umsækjendum en ekki séu gefnar nánari skýringar á því hvað átt sé við með þessu eða hvernig sú meðhöndlun sé.
Kærandi heldur því fram að kærði sé með þessu að hagræða tímum fyrir sig eða aðra umsækjendur, umfram það sem heimilt sé skv. lögum eða reglum og því sé jafnræðisregla stjórnsýslunnar brotin. Að auki komi hvergi fram í ákvörðun kærða hvert kærandi geti leitað ef hann er ekki sáttur við niðurstöðu kærða. Jafnframt bendir kærandi á að A sé ekki á lista þeim sem umsjónarnefnd fólksflutninga og leigubifreiða skilaði af sér á sínum tíma til kærða.
V. Málsástæður og rök kærða.
Í skýringum kærða kemur fram að fyrirspurn hafi borist frá kæranda um fjölda daga í leiguakstri sem lagðir yrðu til grundvallar við útgáfu atvinnuleyfis. Fyrirspurninni hafi verið svarað, með hliðsjón af skráningu í gagnagrunn kærða en þar væru skráðir 953 dagar. Auk þess sem akstursheimildir frá eldri tíma, árunum 1982 til 1990, væru meðhöndlaðar með venjulegum hætti og í samræmi við meðhöndlun annarra umsækjenda. Akstur það tímabil væri metinn alls 409 dagar og væru akstursdagar A því alls 1362.
Bendir kærandi á að engin viðbrögð hafi borist frá kæranda eða athugasemdir um að uppgefinn dagafjöldi væri rangur og ekki hafi verið óskað frekari skýringa eða rökstuðnings fyrir niðurstöðunni. Því hafi ekki verið tilefni til að leiðbeina sérstaklega um málskot þar sem eingöngu var um svar við fyrirspurn að ræða. Því liggi tæpast fyrir kæranleg ákvörðun í skilningi 4. gr. laga nr. 134/2004 og því síður stjórnvaldsákvörðun í skilningi laga nr. 37/1993.
Kærði styður niðurstöðu sína varðandi dagafjölda með því að akstur hafi verið metinn í samræmi við vinnureglur umsjónarnefndar fólksbifreiða sem samþykktar voru á fundi nefndarinnar þann 27. nóvember 2000. Kærði telur að það beri að miða við þessar reglur til að gæta jafnræðis við mat á starfsreynslu sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þannig að akstur frá sama tíma sé meðhöndlaður eftir sömu reglum. Fela þessar reglur það í sér að akstursdagar allt að fimm ára gamlir séu óskertir, akstur á bilinu 5-10 ára sé metinn 75% og akstur eldri en 10 ára sé metinn 50%. Allur akstur á gildistíma laga nr. 134/2001 sé metinn óskertur þar sem ekki hefur verið tekin ákvörðun um skerðingu á grundvelli þeirra laga. Það haggi hins vegar ekki framangreindum reglum umsjónarnefndar vegna aksturs í tíð eldri laga.
Með setningu laga nr. 134/2001 var kærða falið að úthluta atvinnuleyfum til leiguaksturs og var með því umsjónarnefnd fólksbifreiða felld niður. Nefndin mun hafa úthlutað leyfum í síðasta sinn í nóvember 2001.
Kærði bendir á að í 8. gr. laganna segir að umsækjandi skuli að jafnaði sitja fyrir við úthlutun, hafi hann stundað leiguakstur í a.m.k. eitt ár. Að öðru leyti er ekki fjallað um úthlutun í lögunum. 6. gr. reglugerðar nr. 189/2002 kveður á um að úthluta skuli starfsleyfum á grundvelli starfsreynslu við akstur leigubifreiðar. Ekki er nánar kveðið á um hvernig meta eigi starfsreynsluna. Kærði telur sig því hafa nokkurt svigrúm til að meta umsóknir og starfsreynslu með málefnalegum hætti.
Kærði kveðst hafa beitt þeim reglum við úthlutun leyfa að miða við mat umsjónarnefndar á starfsreynslu fyrir gildistöku nýrra reglna en öll reynsla eftir gildistöku þeirra sé metin af kærða á grundvelli nýrra reglna. Ekki hafi þótt fært að hnekkja mati umsjónarnefndar á starfsreynslu þeirra sem þegar höfðu sótt um leyfi í tíð eldri laga og biðu úthlutunar. Annað hefði falið í sér beitingu nýrra reglna með afturvirkum hætti. Auk þess sem nauðsynlegt hafi þótt, með tilliti til jafnræðis, að nota vinnureglur umsjónarnefndarinnar til að meta starfsreynslu, við meðferð síðar tilkominna umsókna frá bílstjórum, sem ekki voru til umfjöllunar hjá umsjónarnefnd við síðustu úthlutun nefndarinnar.
Aksturstími kæranda sé þannig skertur með sama hætti og hefði hann sótt um í tíð umsjónarnefndar og hún fjallað um umsókn hans og miðast skerðingartímamörk við síðustu úthlutun þann 21. nóvember 2001. Akstur eftir þann tíma er óskertur.
VI. Álit og niðurstaða ráðuneytisins.
Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Því er nauðsynlegt í upphafi að leysa úr því hvort hin kærða ákvörðun, um dagafjölda í leiguakstri, er stjórnvaldsákvörðun í skilningi laganna en kærði telur svo ekki vera.
Í málatilbúnaði kærða kemur fram að einungis hafi verið um svar við fyrirspurn frá kæranda að ræða, þar sem óskað var upplýsinga um dagafjölda. Engin viðbrögð hafi borist við því svari frá kæranda og því ekki ljóst að ágreiningur væri um þetta. Það geti því tæpast verið um kæranlega ákvörðun í skilningi laga nr. 134/2001 að ræða og því síður stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Samkvæmt 6. gr. laga nr. 134/2001 er atvinnuleyfi skilyrði heimildar til leiguaksturs. Einnig er heimilt skv. 8. gr. að takmarka fjölda leigubifreiða á ákveðnum svæðum. Af því leiðir að veiting atvinnuleyfa til leiguaksturs er takmörkuð við tiltekinn fjölda leyfishafa á hverjum tíma.
Umsækjandi er búsettur í Reykjavík og sótti um leyfi til aksturs leigubifreiðar á því svæði.
Skilyrði fyrir atvinnuleyfi eru talin í 5. gr. laga nr. 134/2001 og segir þar í 3. mgr. að nánar megi kveða á um skilyrðin í reglugerð. Það er gert með reglugerð nr. 397/2003. Segir þar í 6. gr. að kærði veiti atvinnuleyfi á takmörkunarsvæðum, á grundvelli starfsreynslu við akstur leigubifreiðar. Takmörkunarsvæði eru síðan nánar skilgreind í 4. gr. og er Reykjavík þar á meðal.
Af þessu leiðir að samanlagður heildaraksturstími umsækjenda við leiguakstur skiptir verulega miklu máli þegar sótt er um atvinnuleyfi í Reykjavík. Mat á heildaraksturstíma varðar þannig rétt manna til ákveðinnar leyfisskyldrar atvinnustarfsemi. Verður að telja að ákvörðun um mat á aksturstíma sé ákvörðun er varðar réttindi manna og hefur veruleg áhrif á hvenær þeir fá tilgreind atvinnuréttindi.
Samkvæmt 4. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar er heimilt að skjóta ákvörðunum Vegagerðarinnar til samgönguráðherra og fer um málsmeðferðina skv. stjórnsýslulögum.
Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnsýslulögin gildi þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þegar stjórnvald tekur ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds og sú ákvörðun beinist að tilteknum aðila.
Af gögnum málsins verður ráðið að umsókn kæranda hafi ekki verið synjað né hefur hann enn fengið úthlutað leyfi til leiguaksturs. Einnig er ljóst að ákvörðun um dagafjölda í leiguakstri hefur veruleg áhrif á bið eftir leyfinu. Má jafnvel líta svo á að um eina af ákvörðunarástæðum fyrir rekstrarleyfi sé að ræða og varði það því kæranda miklu að fá niðurstöðu um þetta. Af þeim sökum telur ráðuneytið rétt að líta svo á að ákvörðun kærða um aksturstíma kæranda við leiguakstur sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. laga nr. 37/1993 og því kæranleg skv. 26. gr. laganna, sbr. 4. gr. laga nr. 134/2001.
Með bréfi dags. 25. mars 2004 var kæranda tilkynnt um þá niðurstöðu kærða að hann ætti alls 1362 daga í leiguakstri sem lagt yrði til grundvallar umsóknar hans um atvinnuleyfið. Eins og að framan er rakið var aksturstími hans á árunum 1982-1990 meðhöndlaður í samræmi við þær vinnureglur umsjónarnefndar fólksbifreiða sem gilti í tíð eldri laga og er um skerðingu á aksturstíma að ræða.
Ágreiningur aðila varðar það hvort heimilt hafi verið að beita þessum skerðingarreglum eftir að umsjónarnefnd fólksbifreiða var lögð niður og reglum um úthlutun atvinnuleyfa breytt, með lögum nr. 134/2001 og reglugerð nr. 397/2003.
Um leigubifreiðar og úthlutun atvinnuleyfa giltu áður lög nr. 61/1995 og reglugerð nr. 224/1995. Atvinnuleyfi var skilyrði heimildar til leiguaksturs og var öflun þess háð ákveðnum skilyrðum, sbr. 3. sbr. 5. og 6. gr. laganna. Með 8. gr. laganna var þriggja manna nefnd, umsjónarnefnd fólksbifreiða, m.a. falið að sjá um úthlutun atvinnuleyfa á takmörkunarsvæðum. Nánari reglur um úthlutun leyfa voru í 8. gr. reglugerðarinnar og var þar m.a. kveðið á um forgang þeirra við úthlutun leyfa sem höfðu stundað leiguakstur á fólki í a.m.k eitt ár. Jafnframt var kveðið á um forgang þeirra sem höfðu fjögurra ára starfsreynslu við akstur.
Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 224/1995 skyldi umsjónarnefndin setja sér starfsreglur sem tóku gildi þegar þær voru staðfestar af ráðherra og skyldi birta reglurnar þannig að þær væru aðgengilegar hverjum leyfishafa og launþega.
Fyrir liggur í gögnum málsins að umsjónarnefndin setti sér vinnureglur þann 27. nóvember 2000 um það hvernig meta skyldi akstursheimildir og var þeim reglum beitt við úthlutun. Ekki liggur fyrir að reglur þessar hafi verið birtar skv. reglum laga nr. 64/1943.
Eins og fram hefur komið fjölluðu reglur þessar um skerðingu á metnum tíma, eftir því hversu langt var liðið frá því ekið var. Í gögnum málsins kemur einnig fram að nefndin hafi úthlutað í síðasta sinn þann 21. nóvember 2001 og hafi þá verið til listi yfir umsækjendur sem var þar raðað eftir mati á aksturstíma skv. þessum reglum.
Ný lög um leigubifreiðar, nr. 134/2001, tóku gildi þann 15. mars 2002. Með þeim var umsjónarnefnd fólksbifreiða lögð niður og úthlutun atvinnuleyfa færð til kærða. Ekki var haggað því skilyrði að atvinnuleyfi þyrfti til leiguaksturs og áfram voru sett ýmis skilyrði fyrir veitingu leyfisins, sbr. 5. og 6. gr. laganna. Áfram giltu takmörkunarreglur á fjölda leyfa hverju sinni, m.a. í Reykjavík sbr. 8. gr.
Ekki er kveðið á um það í lögum 134/2001 hvernig úthlutun leyfa skuli fara fram nema að í 8. gr. segir að þar sem takmörkun er á fjölda skuli umsækjandi sem uppfyllir skilyrði 5. gr. að jafnaði sitja fyrir við úthlutun leyfa hafi hann stundað leigubifreiðaakstur í a.m.k. eitt ár.
Í reglugerð nr. 189/2002 sem sett var á grundvelli laga nr. 134/2001 var í 6. gr. kveðið á um að atvinnuleyfi á takmörkunarsvæðum skyldi veitt á grundvelli starfsreynslu, að uppfylltum öllum skilyrðum laganna. Önnur ákvæði voru ekki í reglugerðinni varðandi aðferð við úthlutun leyfanna. Reglugerð þessi var felld úr gildi með reglugerð nr. 397/2003. Núgildandi reglugerð hefur að geyma samhljóða ákvæði um úthlutun og fyrri reglugerð, um forgang vegna starfsreynslu.
Samkvæmt framangreindu er ekki að finna í núgildandi lögum nr. 134/2001 eða reglugerð nr. 397/2003 nein ákvæði um heimild til skerðingar á aksturstíma umsækjenda um atvinnuleyfi við leiguakstur.
Ráðuneytið fellst ekki á það með kærða að honum hafi verið heimilt að beita áfram reglum þeim sem umsjónarnefnd fólksbifreiða hafði sett sér um úthlutun, þ.e. um skerðingu á eldri aksturstíma.
Með setningu laga nr. 134/2001 var horfið frá fyrra skipulagi við úthlutun leyfa og nefndin sem um það sá lögð niður og þar með þær reglur sem hún hafði heimild til að setja sér úr gildi felldar. Ekki er heldur að finna í núgildandi lögum neina heimild til handa kærða að setja sér sérstakar reglur um úthlutun leyfa, aðrar en fram koma í lögunum. Það er skoðun ráðuneytisins, að hafi það verið ætlun löggjafans að viðhalda starfsreglum umsjónarnefndarinnar eða fela kærða að setja sérstakar reglur, hefði þurft að taka slíkt skýrt fram í núgildandi lögum.
Fram hefur komið að jafnræðissjónarmið sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi legið að baki beitingu eldri reglna um skerðingu á aksturstíma. Ráðuneytið getur ekki fallist á þau sjónarmið. Það er álit ráðuneytisins að slík takmörkun á réttindum, verði að styðjast við skýra og ótvíræða lagaheimild, eigi skerðingarheimildin að vera fyrir hendi, þar dugi ekki eldri reglur og venjur.
Ráðuneytið telur það ekki brot gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga að annars konar reglum er nú beitt gagnvart umsækjendum, eftir gildistöku nýrra laga nr. 134/2001, en var áður. Leiðir það af þeirri meginreglu að það er á valdi löggjafans að setja reglur um úthlutun atvinnuleyfa í leiguakstri og hefur hann heimild til að breyta þeim reglum eftir því sem þörf þykir hverju sinni.
Þau jafnvægissjónarmið sem jafnræðisregla stjórnsýsluréttar byggir á, miða að því að sömu sjónarmið gildi um samskonar mál, í gildistíð sömu laga. Breytingar á lögum gangi framar þessum sjónarmiðum, þegar t.d. réttarstöðu er breytt.
Má í því sambandi benda á að ekkert í núgildandi lögum og reglum kemur í veg fyrir að eldri umsækjendur dragi umsóknir sínar til baka og sæki um að nýju, telji þeir það sér í hag. Verður ekki séð að slíkt muni leiða til neins réttindamissis af þeirra hálfu, þvert á móti.
Í ljósi framangreinds fellst ráðuneytið á kröfu kæranda um að ekki hafi verið heimilt að beita eldri skerðingarreglum sem voru úr gildi fallnar, við mat á dagafjölda í leiguakstri vegna umsóknar hans um atvinnuleyfi og beinir ráðuneytið því til kærða að hann endurskoði fyrri ákvörðun um dagafjölda, í samræmi við núgildandi lög og úrskurð þennan.
Úrskurðarorð
Fallist er á kröfu kæranda um fella úr gildi ákvörðun kærða um dagafjölda í leiguakstri.
Ragnhildur Hjaltadóttir Unnur Gunnarsdóttir