Kópavogsbær - Úthlutun byggingarréttar, jafnræðisregla, rökstuðningur, birting ákvörðunar

Kópavogsbær
26. maí 2006
FEL06020049

Fannborg 2

200 Kópavogi

Föstudaginn 26. maí er kveðinn upp í félagsmálaráðuneytinu svohljóðandi:

ú r s k u r ð u r:

Með erindi, dags. 15. febrúar sl., barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra A. og B. á hendur bæjarstjórn

Kópavogsbæjar. Er krafa þeirra að ráðuneytið úrskurði ólögmæta ákvörðun Kópavogsbæjar um

lóðaúthlutun á Kópavogstúni samkvæmt tillögu bæjarráðs frá 8. desember 2005 sem staðfest var

á fundi bæjarstjórnar 19. desember 2005, og ógildi úthlutunina. Þá gera kærendur kröfu um að

ráðuneytið sjái til þess að þau fái þá byggingarlóð sem þau sóttu um. Til vara krefjast kærendur

þess að ráðuneytið úrskurði að lóðaúthlutun fari fram að nýju og til þrautavara að ráðuneytið sjái

til þess að Kópavogsbær greiði allan þann kostnað sem fallið hefur til við undirbúning umsóknar,

gerð hennar og eftirmála sem orðið hafa.

Erindi kærenda var kynnt Kópavogsbæ með bréfi 21. febrúar sl. og var þar gefinn kostur á því að

bæjarstjórn gæfi umsögn. Umsögn bæjarstjórnar, dags. 13. mars, barst ráðuneytinu þann 16. s.m.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 17. mars 2006, var kærendum gefinn kostur á að koma að frekari

sjónarmiðum sínum í málinu teldu þeir þess þörf. Kærendur sendu ráðuneytinu athugasemdir við

umsögn Kópavogsbæjar með bréfi, dags. 10. apríl. Var Kópavogsbæ gefinn kostur á að koma að

viðbótarathugasemdum með bréfi dags. 11. apríl. Var sá réttur ekki nýttur en 10. maí sl. óskaði

ráðuneytið í rafpósti eftir tilteknum gögnum frá sveitarfélaginu og voru þær upplýsingar sendar

ráðuneytinu daginn eftir.

I. Málavextir

Með vísan til þess sem fram kemur í gögnum málsins sóttu kærendur um parhúsalóð við B-götu

númer fjögur (síðar Kópavogsbarð 4), sbr. umsókn dags. 22. 11. 2005. Til vara sóttu kærendur

annars vegar um einbýlishúsalóð við C-götu númer 1 (síðar Kópavogsbakki 1) og hins vegar

parhúsalóð við B-götu númer 9 (síðar Kópavogsbarð 9). Umsókn kærenda var útfyllt á þar til

gert eyðublað Kópavogsbæjar. Umsókninni fylgdi meðal annars greinargerð um hagi kærenda,

svo sem um tengsl við Kópavog, húsnæðisaðstöðu, fjölskylduaðstæður og möguleika til að ljúka

framkvæmdum innan tilskilinna tímamarka.

Á fundi bæjarráðs Kópavogsbæjar þann 8. desember 2005 voru umsóknir um lóðir á

Kópavogstúni teknar fyrir og þeim úthlutað, en áður hafði farið fram úrvinnsla á umsóknum af

bæjarráðsfulltrúum. Tillögur bæjarráðs að úthlutun voru samþykktar af bæjarstjórn

Kópavogsbæjar á fundi 13. desember 2005. Í gögnum málsins kemur fram að 36 umsóknir bárust

um lóðirnar B-götu 4 og C-götu 1, en 35 umsóknir um lóðina B-götu 9. Niðurstaða úthlutunar

varð að dregið var milli tveggja umsækjanda vegna lóðarinnar við B-götu 4 og voru kærendur

ekki þar á meðal. Lóðunum sem kærendur sóttu um til vara var úthlutað án þess að til útdráttar

kæmi.

Eftir fund bæjarráðs fengu kærendur upplýsingar um niðurstöðu bæjarráðs varðandi úthlutun

þeirra lóða sem þeir sóttu um. Óskuðu kærendur eftir því við Kópavogsbæ með bréfi, dags. 12.

desember 2005, að lóðaúthlutun vegna lóðarinnar B-götu 4 yrði endurskoðuð af bæjarstjórn

Kópavogs. Ef ekki yrði orðið við þeirri beiðni, fóru kærendur fram á rökstuðning vegna

ákvörðunar Kópavogsbæjar.

Með bréfi bæjarlögmanns Kópavogsbæjar, dags. 27. desember 2005, var kærendum veittur

rökstuðningur fyrir ákvörðun sveitarfélagsins um úthlutun byggingarréttar vegna B-götu 4, Cgötu

1 og B-götu 9. Í bréfinu kemur m.a. fram að úthlutun hafi farið fram á grundvelli reglna um

úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði sem samþykktar voru í bæjarráði Kópavogsbæjar

þann 8. september 2005 (hér eftir nefndar úthlutunarreglur Kópavogsbæjar). Þá kemur fram að

umsóknir hafi verið metnar með tilliti til þess hvort umsækjendur hafi uppfyllt almenn skilyrði

varðandi möguleika á fjármögnun framkvæmda og að umsókn kærenda hafi uppfyllt þau

lágmarksviðmið sem sett voru af bæjarráði og tilgreind í auglýsingu um úthlutun byggingarréttar.

Þá segir í rökstuðningi fyrir ákvörðuninni:

„Samkvæmt 10. gr. reglna um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði er heimilt að taka

tillit til sérstakra aðstæðna umsækjenda, svo sem fjölskylduaðstæðna, núverandi

húsnæðisaðstöðu, hvort viðkomandi hafði áður sótt um lóð í bæjarfélaginu og ekki fengið eða

annarra fjöskyldnuaðstæðna er máli kunna að skipta þegar einstaklingar eiga í hlut.

Umsóknareyðublaðið gerir ráð fyrir að sótt sé um eina lóð og tvær til vara. Margar umsóknir

bárust um þessar lóðir sem þér sóttuð um. Eftir mat á umsóknum þeirra aðila er uppfylltu

lágmarksviðmið varðandi fjármögnun framkvæmda þá varð niðurstaðan sú eftir að litið var til

sérstakra aðstæðna umsækjenda að dregið var milli tveggja umsækjenda sem þóttu hæfastir um

B-götu 4, en ekki kom til þess að dregið yrði um lóðirnar C-götu 1 og B-götu 9 og þeim úthlutað

til umsækjenda sem sóttu um þær sem fyrsta val.

Því miður var því ekki unnt að verða við umsókn yðar að þessu sinni, en rétt er að benda á að á

næstu mánuðum verða auglýstar til úthlutnar fleiri lóðir í Kópavogi.”

Um frekari málavexti verður fjallað síðar í tengslum við umfjöllun um málsrök aðila og í

niðurstöðukafla úrskurðarins.

II. Málsrök kærenda

Kærendur byggja á því að Kópavogsbæ hafi verið óheimilt að að ganga framhjá umsókn þeirra.

Þannig hafi þau uppfyllt skilyrði 4. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar um fjárhagslegt og

framkvæmdalegt bolmagn, skilyrði 6. gr. um að vera ekki í vanskilum með opinber gjöld og

skilyrði 8. gr. um að vera með vel útfyllta umsókn. Þá hafi kærendur auk almennu skilyrðanna

uppfyllt mjög vel skilyrði 10. gr. úthlutnarreglna Kópavogsbæjar um fjölskylduaðstæður,

krefjandi húsnæðisaðstæður og að hafa áður sótt um lóð í sveitarfélaginu. Að öllum þessum

skilyrðum fullnægðum telja kærendur sig hafa átt að vera meðal þeirra sem dregið var úr við

lóðaúthlutunina í samræmi við ákvæði 12. gr. reglnanna um að ef einhverjir eru jafnir eftir mat á

aðstæðum umsækjenda, sbr. 10. gr., skuli skilyrðislaust dregið um það hverjum verði gefinn

kostur á lóðinni.

Til nánari stuðnings vísa kærendur til barnafjölda, ófullnægjandi stærðar núverandi húsnæðis og

skyldleika þeirra við iðnaðarmenn sem tryggi getu þeirra til að ljúka framkvæmdum.

Þá vísa kærendur til þess að samkvæmt 11. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar sé óheimilt að

mismuna fólki á grundvelli sjónarmiða sem eru byggð á stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu,

ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.

Kærendur byggja á því að óljóst sé hvaða málefnalegu rök og forsendur réðu því hvaða umsóknir

þóttu hæfar til að fara í útdrátt og hvað gerði umsóknir svo góðar að hægt væri að úthluta lóð

beint til umsækjenda án útdráttar. Þannig liggi ekki fyrir á hvaða forsendum mat á fjölskyldu- og

húsnæðisaðstæðum fór fram, sbr. 10. gr. úthlutunarreglnanna.

Þá benda kærendur á að umsóknareyðublað við lóðaúthlutunina hafi gert sérstaklega ráð fyrir að

umsókn komi til greina fyrir fleiri en eina lóð. Því hefði átt að meta allar umsóknir á hverri lóð

óháð því hvort um væri að ræða aðalkost eða varakost. Málefnalegar ástæður geti ekki skýrt

hvers vegna umsókn kærenda kom ekki til álita vegna þeirra lóða sem þeir sóttu um til vara.

Kærendur byggja jafnframt á því að engin málefnaleg rök séu fyrir því að parhúsalóð skuli

úthlutað til tveggja aðila í einu en ekki til einstaklinga. Engin ákvæði í úthlutunarreglnum eða

úthlutunarskilmálum heimili slíka úthlutun. Þó hafi kærendur verið búnir að sammælast við

nokkra aðra umsækjendur um að sækja um hinn hluta parhúsalóðarinnar og því telja kærendur

sig hafa uppfyllt umrætt skilyrði hafi það verið til staðar.

Loks vísa kærendur til þess að við úthlutun á opinberum gæðum verði að fara eftir lögum og

viðmiðum um góða stjórnsýsluhætti. Málsmeðferð við slíkar athafnir verði að vera unnin

samkvæmt skýrum viðmiðum og skýrum verkferlum en ekki með illskiljanlegu og ósamræmdu

vinnulagi.

Þá kemur fram hjá kærendum að þeir telja að óeðlilegt hafi verið af hálfu Kópavogsbæjar að

keyra út tilkynningar um úthlutun lóða til þeirra sem fengu lóðum úthlutað samkvæmt tillögum

bæjarráðs sveitarfélagsins að kvöldi 8. desember 2005. Þá hafi úthlutunin ekki verið búin að

hljóta staðfestingu bæjarstjórnar og jafnræðis hafi ekki verið gætt, þar sem umsækjendur sem

ekki fengu úthlutað lóð hafi ekki fengið tilkynningu um niðurstöðu úthlutunar fyrr en með bréfi,

dags. 23. janúar 2006.

III. Málsrök kærða

Í bréfi ráðuneytisins til kærða, dags. 21. febrúar, var sérstaklega óskað eftir því að gerð yrði grein

fyrir því í umsögn um framkomna kæru hvaða viðmið hefðu verið lögð til grundvallar við mat á

gildum umsóknum og hvort það hafi skipt máli við mat á hæfi umsækjenda um lóðir hvort sótt

var um lóð sem fyrsta valkost eða til vara. Einnig var óskað eftir upplýsingum um hvaða aðilar

innan stjórnkerfis Kópavogsbæjar önnuðust flokkun og mat umsókna og hvort þeim hafi verið

settar vinnureglur, svo og hvort skrifleg vinnugögn liggi fyrir frá því ferli.

Í umsögn Kópavogsbæjar, dags. 13. mars 2006, er upplýst að úrvinnsla umsókna hafi farið

þannig fram að umsóknir hafi verið kynntar í bæjarráði og að bæjarráð hafi farið yfir þær með

tilliti til þess hvort umsækjendur uppfylltu almenn skilyrði varðandi möguleika á fjármögnun

framkvæmda. Eftir að þeirri flokkun var lokið hafi verið litið til þess hvort einhverjar sérstakar

ástæður væru fyrir hendi, sbr. 10. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar. Þá er vísað til 2. mgr. 4.

gr. úthlutunarreglnanna um að þrátt fyrir lágmarksviðmið reglnanna áskilji bæjarráð sér rétt til að

meta með hliðsjón af fjárhagsstöðu umsækjenda að öðru leyti hvort ætla megi að þeir geti lokið

framkvæmdum á tilsettum tíma. Þá er upplýst að ekki hafi verið settar sérstakar vinnureglur

umfram það sem greinir í úthlutunarreglum settum af bæjarráði og að ekki liggi fyrir skrifleg

vinnugögn frá úthlutunarferlinu.

Vegna fyrirspurnar ráðuneytisins varðandi umsóknir um lóðir sem fyrsta valkost og varakosti er

tekið fram af hálfu Kópavogsbæjar að aðalkostir séu fyrst skoðaðir og vegnir á móti umsóknum

annarra umsækjenda. Sá sem verði ofaná í því vali kunni að þurfa að verða veginn á ný á móti

varakosti annars umsækjanda sem ekki hafi fengið aðalvalkosti sínum framgengt. Þá kemur fram

að þegar sótt hafði verið um fleiri en tvo varakosti, þ.e. fleiri en úthlutunarreglur heimiluðu, hafi

varakostir þess umsækjenda ekki komið til álita.

Um mat bæjarráðs á umsókn kærenda er vísað í umsögninni til rökstuðnings Kópavogsbæjar í

bréfi, dags. 27. desember 2005. Þá er byggt á því að við úthlutun á byggingarrétti á parhúsum

skipti miklu máli að saman veljist aðilar sem líklegt er að nái góðu samkomulagi um

uppbyggingu á lóð. Þannig hafi verið leitast við að úthluta parhúsum til aðila sem fyrir lá að

vildu hafa samvinnu um byggingu slíkra húsa. Parhúsalóð að B-götu 4 var samkvæmt

framangreindu úthlutað til foreldra annars vegar og hins vegar sonar og tengdadóttur þeirra.

Þá kemur fram af hálfu Kópavogsbæjar að í umsókn kærenda hafi verið tekið fram að þau sæktu

ekki um byggingarrétt með öðrum. Þá hafi á umsóknareyðublaði verið tekið fram að ef sótt væri

um byggingarrétt ásamt öðrum þyrfti sá aðili að fylla út samskonar umsókn og skila henni

samhliða. Það hafi kærendur ekki gert.

Kópavogsbær krefst þess að aðalkröfu kærenda, um að lóðaúthlutun á Kópavogstúni verði

úrskurðuð ógild og ólögmæt, verði vísað frá. Er vísað til þess að kærendur hafi sótt um þrjár

tilteknar lóðir og geti þeir því aðeins átt rétt til aðildar að kærumáli varðandi úthlutun þeirra lóða

sem þeir eiga beina hagsmuni af að fá hnekkt, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lögvarðir

hagsmunir þeirra af að fá hnekkt lóðaúthlutuninni í heild séu því ekki til staðar.

Þá er byggt á því að Kópavogsbær hafi gert lóðarleigusamninga við alla umsækjendur sem fengu

úthlutuðum lóðum í greint sinn. Umsækjendur sem fengu lóðaúthlutun eigi jafnframt sjálfstæðan

rétt þeim til handa um þær lóðir sem um ræðir og sá réttur hafi síðan hlotið staðfestingu með

sérstökum samningi, lóðarleigusamningi, sem hafi verið þinglýst. Þannig leiði það af almennum

reglum að Kópavogsbær sé orðinn skuldbundinn þessum aðilum og fær krafa kærenda til

félagsmálaráðuneytisins engu um það breytt. Er byggt á því að félagsmálaráðuneytið hafi ekki

heimild til að rifta eða ógilda þá löggerninga.

Þá byggir Kópavogsbær á því að félagsmálaráðuneytið hafi ekki heimild til að úrskurða að

Kópavogsbær skuli úthluta kærendum þeirri lóð sem þeir sóttu um sem aðalkost, sbr. kröfugerð

þeirra. Kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga verði að skýra svo með hliðsjón af ákvæði 1.

mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar um að sveitarfélög ráði sjálf málefnum sínum, að ráðherra hafi

ekki meira vald en ótvírætt felist í 103. gr.

Varðandi varakröfu kærenda er byggt á því af hálfu Kópavogsbæjar að ekki geti komið til

úthlutunar á nýjan leik vegna þeirra lóða sem kærendur sóttu um. Er vísað til röksemda við

aðalkröfu kærenda um að ekki sé unnt að ógilda fyrri úthlutun og þá lóðarleigusamninga sem

gerðir hafa verið.

Loks byggir Kópavogsbær á því að úthlutun á byggingarrétti á Kópavogstúni í umdeildu tilviki

hafi verið í samræmi við úthlutunarreglur Kópavogsbæjar og ákvæði stjórnsýslulaga.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins

A. Um frávísunarkröfu kærða, Kópavogsbæjar.

Í kröfugerð sinni fara kærendur fram á að félagsmálaráðuneytið úrskurði úthlutun

Kópavogsbæjar á byggingarlóðum á Kópavogstúni ógilda og ólögmæta. Kærendur sóttu um

byggingarrétt á þremur tilteknum lóðum, parahúsalóð á B-götu 4 sem aðalkost og til vara um

einbýlishúsalóð við C-götu 1 og parhúsalóð við B-götu 9. Tillaga um úthlutun var samþykkt í

bæjarráði 8. desember 2005 og staðfest í bæjarstjórn 19. desember sama ár. Ráðuneytið hefur í

fyrri úrskurðum sínum um úthlutun lóða og byggingarréttar komist að þeirri niðurstöðu að

ákvörðun sveitarfélags um úthlutun sé stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr.

37/1993.

Í skilningi 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga voru kærendur aðilar að stjórnsýslumálum varðandi

úthlutun byggingarréttar þeirra þriggja lóða sem þeir sóttu um, en ekki að stjórnsýslumálum

vegna úthlutunar annarra lóða á Kópavogstúni sem þeir sóttu ekki um. Kæruheimild samkvæmt

103. sveitarstjórnarlaga verður eins og málum háttar að skýra í samræmi við 26. gr.

stjórnsýslulaga og nær hún því einungis til ákvörðunar um úthlutun þeirra þriggja lóða sem

kærendur sóttu um, þótt staðfesting bæjarstjórnar á fundi hennar sem haldinn var 19. desember

2005 hafi varðað tillögur bæjarráðs um úthlutun fleiri lóða. Ráðuneytið mun því við málsferð á

framkominni kæru skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga takmarka umfjöllun sína um kröfugerð

kærenda við kröfu um að ákvörðun um úthlutun byggingarréttar á þeim tilteknu lóðum sem

kærendur sóttu um verði úrskurðuð ólögmæt og hún ógilt.

Á grundvelli sömu sjónarmiða byggir ráðuneytið á því að varakrafa kærenda um að Kópavogsbæ

verði gert að láta úthlutun fara fram á nýjan leik taki einungis til þeirra þriggja lóða sem sem

kærendur sóttu um.

Þá mun ráðuneytið ekki taka til umfjöllunar kröfu kærenda um að Kópavogsbær verði

úrskurðaður til að greiða kostnað kærenda vegna umsóknar þeirra og eftimála hennar þar sem

slík kröfugerð fellur utan valdheimilda ráðuneytisins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið telur ekki tilefni til að verða við kröfu Kópavogsbæjar um að erindi kærenda verði

vísað frá ráðuneytinu í heild, þrátt fyrir framangreinda annmarka á kröfugerð.

B. Um efni rökstuðnings Kópavogsbæjar

Með vísan til málavaxta er óumdeilt að kærendur sóttu um byggingarrétt á þremur tilteknum

lóðum á Kópavogstúni. Málsrök kærenda hníga að því að úthlutun Kópavogsbæjar á lóðunum

hafi verið ólögmæt og ógildanleg vegna annmarka á því að bæjarráð hafi fylgt úthlutunarreglum

Kópavogsbæjar og ekki framkvæmt þær í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og viðmið um

góða stjórnsýsluhætti. Benda kærendur m.a. á að ekki verði séð á hvaða grundvelli málsmeðferð

Kópavogsbæjar byggði þegar komist var að þeirri niðurstöðu að kærendur yrðu ekki meðal þeirra

umsækjenda sem fengu að taka þátt í útdrætti um parhúsalóðina B-götu 4.

Upplýsingar um forsendur úthlutunar byggingarréttar, sem bæjarráð Kópavogs gerði tillögu um á

fundi 8. desember 2005 og staðfest var af bæjarstjórn Kópavogbæjar á fundi 19. desember s.á., er

að finna í rökstuðningi fyrir úthlutuninni, sbr. bréf Kópavogsbæjar til kærenda dags. 27.

desember 2005. Efni bréfsins er rakið í málsatvikakafla framar í þessum úrskurði.

Um efni rökstuðnings ber að gæta ákvæða 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Greinin er

svohljóðandi:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því

marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum

sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik

sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Takmarka má efni rökstuðnings að því leyti sem vísa þarf til gagna sem aðila máls er ekki

heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr.

Hafi stjórnsýslunefnd ekki samþykkt rökstuðning með ákvörðun sinni skal formaður færa rök

fyrir henni í samræmi við 1.-3. mgr.”

Í rökstuðningi kemur fram að umsókn kærenda hafi uppfyllt almenn skilyrði úthlutunarreglnanna

um fjármögnun framkvæmda og hafi umsóknin því verið metin með tilliti til sérstakra aðstæðna

umsækjenda ásamt fleiri umsóknum samanber 10. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar um mat á

tilteknum sérstökum aðstæðum umsækjenda. Niðurstaða úthlutunarinnar byggðist á því mati. Í

rökstuðningnum er hins vegar í engu greint frá því hvaða málsatvik höfðu verulega þýðingu við

úrlausn málsins og leiddu til þess að tvær umsóknir voru teknar fram yfir umsókn kærenda. Var

að mati ráðuneytisins full ástæða til þess að taka þau málsatvik upp í rökstuðninginn í samræmi

við áskilnað 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Af hálfu Kópavogsbæjar er byggt á því að heimilt hafi verið að takmarka efni rökstuðnings að

því leyti sem vísa þurfti til gagna sem aðila máls er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr.

og 3. mgr. 22. gr.stjórnsýslulaga. Ráðuneytið vísar til þess að samkvæmt stjórnsýslulögum er

meginreglan sú að aðili máls eigi aðgang að öllum gögnum stjórnsýslumáls enda er það

mikilvægur réttur aðila að stjórnsýslumáli að geta gert sér grein fyrir forsendum ákvörðunar sem

varðar hann sjálfan. Í 17. gr. stjórnsýslulaga er þó undantekningarregla sem felur í sér að

stjórnvaldi er heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að

notfæra sér vitneskju úr þeim eigi að víkja fyrir mun ríkari einkahagsmunum, þar á meðal ef lög

um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum.

Í ljósi þess að takmörkun á upplýsingarétti er undantekningarregla og að mun ríkari hagsmunir

þess sem einkamálefni varðar þurfa að vera til staðar svo víkja megi frá rétti aðila til aðgangs að

upplýsingum er það mat ráðuneytisins að skortur á tilgreiningu á málsatvikum sem leiddu til þess

að umsókn tveggja umsækjanda var tekin fram yfir umsókn kærenda, samræmist ekki heimild til

takmörkunar efnis rökstuðnings skv. 3. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þannig er þess í engu getið í

rökstuðningnum hvaða sérstöku aðstæður, svo sem fjölskylduaðstæður eða húsnæðisaðstæður,

réðu því að umsóknir tveggja umsækjenda voru teknar fram yfir umsókn kærenda. Við athugun

umsókna þessara aðila verður ekki heldur séð að nein atvik séu þar tilgreind sem gefi tilefni til

þess að rekja ekki í rökstuðningi hvaða upplýsingar stuðst hafi verið við. Með vísan til síðari

málsliðar 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga og þess að röðun umsókna réðst af mati bæjarráðs á

þeim er það einnig niðurstaða ráðuneytisins að sá annmarki sé á rökstuðningi Kópavogsbæjar að

þar er ekki greint frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Það er því niðurstaða ráðuneytisins að efni rökstuðnings Kópavogsbæjar fyrir úthlutun

byggingarréttar þeirra lóða sem kærendur sóttu um fari í bága við ákvæði 1.-3. mgr. 22. gr.

stjórnsýslulaga.

Einnig skal bent á að í 4. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga segir að hafi stjórnsýslunefnd ekki fært rök

fyrir ákvörðun skuli formaður færa rök fyrir henni, sbr. 1.-3. mgr. sömu greinar. Rökstuðningur

Kópavogsbæjar ber það ekki með sér að hann komi frá formanni bæjarráðs, en ráðið gegndi

meginhlutverki við úthlutun byggingarréttar í samræmi við úthlutunarreglur Kópavogsbæjar. Þá

hefur komið fram af hálfu Kópavogsbæjar að engin skrifleg minnisblöð eða vinnugögn séu til um

úthlutunina. Í ljósi þess gerir ráðuneytið athugasemd við að rökstuðningurinn kemur ekki frá

formanni bæjarráðs heldur frá bæjarlögmanni.

C. Málsmeðferð Kópavogsbæjar við úthlutun byggingaréttar

Í umsögn Kópavogsbæjar, dags. 13. mars 2006, er gerð ítarlegri grein fyrir því mati sem fór fram

við málsmeðferð bæjarráðs en fram kemur í rökstuðningi til kærenda. Vísast nánar til kafla um

málsrök kærða varðandi efni umsagnarinnar.

Úthlutun B-götu 4.

Með vísan til þess að kærendur sóttu um eina lóð sem aðalkost og tvo til vara verður fyrst tekin

til skoðunar málsmeðferð vegna úthlutunar byggingarréttar á lóðinni B-götu 4 sem var aðalkostur

kærenda.

Í gögnum málsins kemur fram að kærendur uppfylltu almenn skilyrði úthlutunarreglna

Kópavogsbæjar. Alls bárust 36 umsóknir um byggingarrétt á lóðinni B-götu 4, en ekki kemur

fram hversu margar þeirra uppfylltu hin almennu skilyrði. Samkvæmt upplýsingum

Kópavogsbæjar byggðist niðurstaða um úthlutun byggingarréttar á lóðinni B-götu 4 á mati á

þeim umsóknum sem uppfylltu hin almennu skilyrði, þ.á m. á umsókn kærenda, skv.

úthlutunarreglum Kópavogsbæjar. Eftir það mat stóðu tvær umsóknir jafnar og var dregið á milli

þeirra.

Í máli þessu er ekki deilt um heimild Kópavogsbæjar til að leggja mat á umsóknir, sbr. einkum

10. gr. úthlutunarreglna sveitarfélagsins, heldur fyrst og fremst hvernig framkvæmd mats

samkvæmt reglunum var háttað og skort á rökstuðningi fyrir þeirri niðurstöðu sem af því leiddi.

Ágreiningur er þó um hvort Kópavogsbæ hafi verið heimilt að byggja á því sjónarmiði að við

úthlutun byggingarréttar á parhúsalóðum skipti máli að saman veljist aðilar sem líklegt er að nái

góðu samkomulagi um uppbyggingu á lóðinni. Byggja kærendur á því að umrætt sjónarmið eigi

sér ekki stoð í úthlutunarreglum Kópavogsbæjar, en upplýsingar um að byggt hafi verið á

umræddu sjónarmiði komu fyrst fram í athugasemdum Kópavogsbæjar við erindi kærenda.

Um úthlutun byggingarréttar á lóðum á Kópavogstúni giltu úthlutunarreglur Kópavogsbæjar sem

settar voru af bæjarráði 8. september 2005. Umsækjendur áttu því réttmætar væntingar til þess að

um umsóknir þeirra yrði fjallað í samræmi við umræddar reglur og að öðru leyti í samræmi við

reglur stjórnsýsluréttarins.

Í úthlutunarreglum Kópavogsbæjar er bæjarráði heimilað að leggja mat á umsóknir, sbr. 10. gr.

reglnanna sem hljóðar svo:

Við mat á umsóknum skal taka tillit til eftirfarandi þátta:

- Fjölskylduaðstæðna

- núverandi húsnæðisaðstöðu

- hvort viðkomandi hefur áður sótt um lóð í bæjarfélaginu og ekki fengið

- möguleika umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma.

Ákvæðið felur í sér að bæjarráði er veitt umfangsmikil heimild til mats á umsóknum. Þrátt fyrir

slíka heimild verður viðkomandi stjórnvald, í þessu tilviki bæjarráð Kópavogsbæjar, að gæta að

almennum reglum stjórnsýsluréttarins við töku matskenndra ákvarðana. Þar koma einkum til

skoðunar jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga og ólögfestar meginreglur stjórnsýsluréttarins

sem meðal annars fela í sér að við matskenndar ákvarðanir beri stjórnvaldi að byggja á

málefnalegum sjónarmiðum sem beitt er á forsvaranlegan hátt. Við skoðun á því hvað telst

málefnalegt sjónarmið verður í máli þessu einkum litið til ákvæða stjórnsýslulaga og sjónarmiða

sem byggja á úthlutunarreglum Kópavogs.

Í erindi ráðuneytisins, dags. 21. febrúar 2005, óskaði ráðuneytið sérstaklega eftir því að

Kópavogsbær gerði nákvæma grein fyrir því hvaða viðmið lögð voru til grundvallar við mat á

gildum umsóknum, þ.e. hvernig var skilið á milli þeirra umsækjenda sem uppfylltu auglýstar

úthlutunarreglur.

Í umsögn Kópavogsbæjar var um þetta atriði vísað til rökstuðnings til kærenda og þess

sjónarmiðs að við úthlutun á byggingarrétti á parhúsum skipti miklu máli að saman veldust

umsækjendur sem líklegt væri að næðu góðu samkomulagi um uppbyggingu á lóðinni. Til nánari

skýringar við umrætt sjónarmið vísar Kópavogsbær til þess að leitast hafi verið við að úthluta

parhúsalóðum til aðila sem fyrir lægi að vildu hafa samvinnu um byggingu slíkra húsa, samanber

reit á eyðublaði um lóðaumsókn sem gerði ráð fyrir að slíkar upplýsingar kæmu fram.

Með vísan til umfjöllunar ráðuneytisins um annmarka á efni rökstuðnings við ákvörðun um

úthlutun byggingarréttar á B-götu 4, skýrir tilvísun til rökstuðningsins með engu móti hvaða

meginsjónarmið voru lögð til grundvallar við mat bæjarráðs á gildum umsóknum. Þar sem engin

gögn eru til staðar um annað í málinu túlkar ráðuneytið svar Kópavogsbæjar við fyrirspurn

ráðuneytisins á þann veg að það sjónarmið að umsækjendur hafi sótt um parhúsalóð á móti öðru

fólki hafi verið ráðandi við mat bæjarráðs á úthlutun lóðarinnar B-götu 4. Í úthlutunarreglum

Kópavogsbæjar, sbr. 10. gr. reglnanna, er umrædds sjónarmiðs þó ekki getið sérstaklega þótt

hugsanlega megi álykta af 4. lið 10. gr. úthlutunarreglnanna að það geti að hluta til verið

málefnalegt.

Í umsögn Kópavogsbæjar er vísað til þess að á umsóknareyðublöðum bæjarins sé óskað eftir

upplýsingum um hvort sótt er um lóð í samvinnu við aðra umsækjendur. Að mati ráðuneytisins

er orðalag eyðublaðsins ekki með þeim hætti að umsækjendur hafi mátt af því ráða að slíkar

upplýsingar um tengsl við aðra umsækjendur gætu ráðið úrslitum um hvort umsóknir þeirra

kæmu til greina við úthlutun parhúsalóða. Engin slík ályktun verður heldur dregin af lestri

úthlutunarreglna Kópavogsbæjar sem ekki bera annað með sér en að hver umsókn skuli metin

sjálfstætt. Í málsmeðferð bæjarráðs felst hins vegar að í raun hafi umsóknir þeirra sem sóttu

saman um parhúsalóð haft forskot gagnvart stökum umsóknum.

Verulegur vafi er um hvort framangreint sjónarmið sem byggt var á við málsmeðferð

Kópavogsbæjar án þess að það ætti skýra stoð í úthlutunarreglum Kópavogsbæjar geti talist

málefnalegt á grundvelli sjónarmiða jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Við frekara mat á

lögmæti málsmeðferðar Kópavogsbæjar telur ráðuneytið því rétt að taka til skoðunar það vægi

sem sjónarmiðið hafði þegar litið er heildstætt á málsmeðferð Kópavogsbæjar.

Í umsókn kærenda var tiltekið að samvinna við aðra umsækjendur kæmi vel til greina þótt þeir

hafi ekki sótt sérstaklega um parhúsalóð á móti öðrum. Tilgreindu kærendur ákveðinn

umsækjanda sem dæmi. Kærendur hafa lagt fram umsókn frá þeim umsækjanda, sem einnig

sótti um lóðina B-götu 4, og eru kærendur þar sérstaklega tilgreindir sem aðilar sem sótt er um

byggingarrétt með. Af gögnum málsins virðist því ljóst að ekki hafi verið tilefni til að útiloka

kærendur frá þátttöku í útdrætti af þeirri ástæðu að möguleikar þeirra til að ljúka framkvæmdum

væru á einhvern hátt verri en þeirra umsækjenda sem sóttu sameiginlega um sömu lóð. Hafi

bæjarráð talið vafa leika á um þetta atriði átti það enn fremur kost á að afla frekari upplýsinga hjá

kærendum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, en ekki liggur fyrir að til þess hafi þótt ástæða. Það

verður því hvorki talið samræmast jafnræðisreglu né góðum stjórnsýsluháttum að umsókn

kærenda hafi ekki komið til álita við útdrátt um lóð við B-götu 4 af þeirri ástæðu einni að þeir

sóttu ekki um lóðina ásamt öðrum umsækjendum.

Með vísan til samanburðar á umsóknum þeirra aðila sem dregið var á milli um umrædda lóð og

þeirra sjónarmiða sem fram koma í 10. gr. úthlutunarreglna Kópavogsbæjar telur ráðuneytið

ekkert fram komið í málinu sem bendi til þess að kærendur hafi verið síðri umsækjendur en þeir

sem dregið var um.

Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti, sbr. meðal annars 11. og 22. gr. stjórnsýslulaga, að

matskenndar ákvarðanir skulu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum sem beitt er á

forsvaranlegan hátt. Vægi þess sjónarmiðs við matið að umsækjendur sæktu um lóð ásamt

öðrum, án þess að umrætt sjónarmið hafi komið sérstaklega fram í úthlutunarreglum

Kópavogsbæjar, er að áliti ráðuneytisins óforsvaranlegt og því í andstöðu við jafnræðisreglu

stjórnsýslulaga. Engar aðrar ástæður hafa verið tilgreindar til stuðnings þeirri málsmeðferð

bæjarráðs Kópavogsbæjar að hafna umsókn kærenda um lóð við B-götu 4.

Það er skylda stjórnvalda að sjá til þess að stjórnsýsla þeirra sé málefnaleg og í samræmi við lög.

Jafnframt er það óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins að stjórnsýsla skuli vera rekjanleg og

gegnsæ þannig að stjórnvald geti síðar gert grein fyrir því á hvaða grundvelli ákvörðun var tekin.

Er sú regla grundvöllur þess að kæruheimildir stjórnsýsluákvarðana hafi þýðingu, þannig að

stjórnvald á kærustigi geti tekið ákvörðun annars stjórnvalds til endurskoðunar. Þegar

sveitarfélag ákveður að úthluta lóðum á grundvelli mats á högum umsækjenda í stað þess, til

dæmis, að varpa hlutkesti milli gildra umsókna, verða aðferðir við slíkt mat að vera gegnsæjar og

niðurstaða einstakra ákvarðana rekjanleg. Með hliðsjón af miklum fjölda umsókna um einstakar

lóðir verður varla komist hjá því að málsmeðferð sveitarfélags verði studd skriflegum gögnum,

svo sem vinnureglum eða minnisblöðum, eigi sveitarfélagið að geta staðið undir þeim kröfum

sem gerðar eru til stjórnvalda við töku stjórnvaldsákvarðana. Þetta á meðal annars við um rétt

umsækjenda til rökstuðnings og hugsanlega endurskoðun ákvörðunar af eftirlitsstjórnvöldum eða

dómstólum, eftir atvikum.

Að mati ráðuneytisins skortir verulega á að Kópavogsbær hafi í máli þessu upplýst, bæði í

rökstuðningi til kærenda og í umsögn til ráðuneytisins, á hvaða grundvelli samanburður á hæfni

og aðstæðum umsækjenda við úthlutun byggingarréttar á lóðinni B-götu 4 fór fram. Þannig hefur

Kópavogsbær ekki gert grein fyrir því hvort eða hvernig mat á fjölskylduaðstæðum og núverandi

húsnæðisaðstöðu umsækjenda fór fram. Bendir ráðuneytið á að skv. 10. gr. úthlutunarreglnanna

var bæjarráði skylt að láta slíkt mat fara fram á umsóknum. Þessi atriði, ásamt heildstæðu mati á

málsmeðferð Kópavogsbæjar svo sem varðandi óforsvaranlegt vægi sjónarmiða sem upplýst er

að byggt var á við matið, leiðir til þeirrar niðurstöðu ráðuneytisins að úthlutun á byggingarrétti á

lóðinni B-götu 4 hafi verið ólögmæt og ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.

Úthlutun varakosta kærenda.

Í umsókn sinni sóttu kærendur einnig um einbýlishúsalóðina C-götu 1 og parhúsalóðina B-götu

9.

Af hálfu kærenda er á því byggt að við mat á umsóknum vegna varakosta þeirra hafi einungis

verið teknar til skoðunar í bæjarráði umsóknir frá þeim sem sóttu um viðkomandi lóð sem

aðalkost. Ráðuneytið óskaði sérstaklega eftir því með bréfi, dags. 21. febrúar 2005, að gerð yrði

grein fyrir því í umsögn Kópavogsbæjar hvort það hafi skipt máli við mat á hæfi umsækjenda um

lóðir hvort sótt var um lóð sem fyrsta valkost eða til vara. Í umsögn Kópavogsbæjar er þessari

fyrirspurn ráðuneytisins ekki svarað, sbr. umfjöllun hér fyrr um efni rökstuðnings. Þá er

sjónarmiðum kærenda varðandi þetta atriði í engu svarað eða almennt gerð gangskör að því að

skýra hvaða þýðingu varakostir höfðu við mat á umsóknum gagnvart umsækjendum sem sóttu

um lóð sem aðalkost. Með hliðsjón af skorti á skýringum af hálfu Kópavogsbæjar, og þess að í

rökstuðningi sveitarfélagsins til kærenda kemur fram að lóðunum C-götu 1 og B-götu 9 hafi

verið úthlutað til umsækjenda sem sóttu um þær sem fyrsta kost, verður að álíta að umsókn

kærenda hafi ekki komið til sérstaks mats við úthlutun umræddra lóða.

Í úthlutunarreglum Kópavogsbæjar er ekki kveðið sérstaklega á um að umsóknir um lóðir sem

varakost umsækjenda skuli háðar annars konar mati en umsókn um sömu lóð sem fyrsta valkost.

Í stjórnsýslurétti gilda engar almennar reglur sem fela í sér að þýðing þess að sótt sé um

ákveðinn kost til vara leiði til þess að umsókn skuli talin síðri en umsókn þeirra sem sækja um

sömu lóð sem fyrsta valkost. Málsmeðferð Kópavogsbæjar við úthlutunina er því ekki byggð á

almennum reglum eða venju. Með því að veita því aukið vægi að sótt er um lóð sem fyrsta

valkost felst í raun að sá möguleiki að sækja um lóðir til vara verður þýðingarlaus eða að minnsta

kosti þýðingarlítill ef margar umsóknir eru um hverja lóð.

Að því marki sem mat kann að hafa farið fram á umsókn kærenda vegna lóðanna vísar

ráðuneytið til umfjöllunar um úthlutun byggingarréttar á lóðinni B-götu 4 eftir því sem við á.

Þannig er það niðurstaða ráðuneytisins að sama eigi við um málsmeðferð Kópavogsbæjar við

úthlutun lóðanna C-götu 1 og B-götu 9, og áður er getið varðandi B-götu 4, að ekki hafi verið

upplýst á hvaða grundvelli mat á hæfni umsækjenda við úthlutun byggingarréttar á lóðunum fór

fram. Þannig hafi ekki verið gerð grein fyrir því á hverju mat á fjölskylduaðstæðum og núverandi

húsnæðisaðstöðu umsækjenda hafi grundvallast enda telur ráðuneytið ekkert fram komið í

málinu sem bendi til þess að kærendur hafi verið síðri umsækjendur en þeir umsækjendur sem

fengu lóðirnar.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð Kópsvogsbæjar

við úthlutun byggingarréttar vegna lóðanna C-götu 1 og B-götu 9 hafi verið verið ólögmæt og

ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.

Tilkynning ákvörðunar til umsækjenda.

Kærendur gera í stjórnsýslukæru athugasemd við að þeim umsækjendum sem hlutu lóð hafi verið

tilkynnt sú niðurstaða af starfsmönnum Kópavogsbæjar að kvöldi hins 8. desember 2005.

Endanleg ákvörðun hafi þó ekki legið fyrir fyrr en við staðfestingu bæjarstjórnar 19. desember

s.á. Sjálfir segjast kærendur ekki hafa fengið formlega tilkynningu um höfnun umsóknar sinnar

fyrr en með bréfi bæjarlögmanns þann 23. janúar 2006. Telja kærendur þetta ámælisverð

vinnubrögð. Í umsögn Kópavogsbæjar er vísað til þess að sú venja hafi myndast að bæjarstjórn

fari að tillögum bæjarráðs um lóðaúthlutanir.

Það verður að teljast óvenjulegt að umsækjendum sé tilkynnt um niðurstöðu úthlutunar áður en

formleg staðfesting bæjarstjórnar liggur fyrir. Taka má undir það með kærendum að eðlilegt sé

að allir umsækjendur sitji við sama borð hvað þetta varðar. Jafnframt telur ráðuneytið

óhjákvæmilegt að finna að því að þeim umsækjendum sem ekki fengu lóð umrætt sinn var

tilkynnt sú niðurstaða einum og hálfum mánuði eftir að niðurstaða bæjarráðs var kynnt öðrum

umsækjendum. Eins og á stendur hefur sá dráttur á tilkynningu þó ekki þýðingu varðandi

niðurstöðu þessa máls.

D. Um ógildingarkröfu kærenda

Samkvæmt 103. gr. sveitarstjórnarlaga skal ráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp

kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Í þessu ákvæði felst heimild fyrir

ráðuneytið til að staðfesta eða ógilda stjórnsýsluákvarðanir sveitarfélaga sem undir það eru

bornar. Skilyrði þess að ákvörðun verði ógilt er að á henni séu verulegir formgallar. Það er mat

ráðuneytisins að við hina kærðu lóðaúthlutun hafi svo miklir annmarkar verið á málsmeðferð

Kópavogsbæjar að til álita komi að ógilda hinar úthlutunina. Einnig verður þó að líta til þess

hvaða réttaráhrif ógilding ákvörðunar um lóðaúthlutun kann að hafa á einstaklinga sem var

ívilnað með hinum kærðu ákvörðunum.

Um sjónarmið varðandi mögulega ógildingu úthlutunar byggingarréttar hefur verið fjallað í

nokkrum úrskurðum ráðuneytisins. Má nefna úrskurði dags. 22. maí 2003 í þremur málum sem

varða Kópavogsbæ og úrskurði dags. 14. apríl 2001 í tveimur málum er varða Mosfellsbæ. Í

þeim úrskurðum taldi ráðuneytið að þeir einstaklingar sem fengu úthlutað lóðum hefðu af því

mikla og skýra hagsmuni að ákvörðunin stæði óhögguð. Líkt og í þeim málum hefur ekki verið

sýnt fram á annað en að lóðahafar hafi verið í góðri trú um rétt sinn.

Þá hefur af hálfu Kópavogsbæjar verið upplýst að lóðarleigusamningar hafi verið gerðir við þá

sem fengu úthlutað þeim þremur lóðum sem kærendur sóttu um. Er þar um að ræða samninga

sem gerðir eru á einkaréttarlegum grundvelli. Ráðuneytið hefur komist að þeirri niðurstöðu í

nokkrum úrskurðum að kæruheimild 103. gr. sveitarstjórnarlaga feli ekki í sér heimild til að

ógilda einkaréttarlega samninga.

Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið ekki unnt að verða við kröfu kærenda um að

ógilda ákvarðanir Kópavogsbæjar um úthlutun byggingarréttar á þeim þremur lóðum sem

kærendur sóttu um þrátt fyrir að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð bæjarins eins og

rakið er í úrskurði þessum. Meðferð málsins hefur tekið lengri tíma en kveðið er á um í 103. gr.

sveitarstjórnarlaga. Skýrist það bæði af annríki í ráðuneytinu og frestum sem veittir voru

málsaðilum.

ÚRSKURÐARORÐ

Úthlutun byggingarréttar vegna lóðanna B-götu 4, C-götu 1 og B-götu 9 á Kopavogstúni,

Kópavogsbæ, sem fram fór samkvæmt tillögum bæjarráðs Kópavogsbæjar dags. 8. desember

2005 og var staðfest af bæjarstjórn 19. desember 2005, er ólögmæt.

Hafnað er kröfu kærenda um að ráðuneytið ógildi úthlutun byggingarréttar á framangreindum

lóðum.

Fyrir hönd ráðherra

Guðjón Bragason (sign.)

Þorgerður Benediktsdóttir (sign.)

Kópavogsbær - Úthlutun byggingarréttar, jafnræðisregla, rökstuðningur, birting ákvörðunar (PDF)