Hveragerðisbær - Álagning b-gatnagerðargjalda á Fagrahvamm vegna framkvæmda við Iðjumörk og Reykjamörk. Kostnaður sem heimilt er að reikna með við álagningu gjaldsins
Lögmenn Suðurlandi
Sigurður Jónsson, hrl.
Austurvegi 3
800 Selfoss
Reykjavík, 15. febrúar 2000
Tilvísun: 99040002/122/SÁ/--
Hinn 15. febrúar 2000 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dagsettu 7. maí 1999, kærði Sigurður Jónsson hrl. fyrir hönd Fagrahvamms ehf. ákvörðun bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar varðandi álagningu b-gatnagerðargjalds á fasteign kæranda sem nefnist Fagrihvammur. Krefst kærandi þess aðallega að álagningin sem er að fjárhæð kr. 3.377.804, verði felld úr gildi en til vara að hún verði lækkuð.
Ráðuneytið óskaði umsagnar Hveragerðisbæjar með bréfi, dagsettu 7. júní 1999. Umsögnin barst frá Helga Jóhannessyni hrl. fyrir hönd Hveragerðisbæjar með bréfi, dagsettu 29. júní 1999.
I. Málavextir.
Hinn 31. desember 1998 var lagt á fasteignina Fagrahvamm í Hveragerðisbæ gatnagerðargjald samtals að fjárhæð kr. 2.443.724 vegna lagningar bundins slitlags og gangstétta við götuna Reykjamörk, eða svonefnt b-gatnagerðargjald. Kærandi sem er eigandi fasteignarinnar mótmælti álagningunni og hinn 9. febrúar 1999 var álagningin endurskoðuð. Varð niðurstaðan þá sú að upphæðin var hækkuð í kr. 3.377.804. Kærandi óskaði skýringar á þessari álagningu og bar fram mótmæli í bréfi til bæjarstjórnar, dagsettu 6. mars 1999. Benti hann meðal annars á að fasteignin væri lögbýli sem hvergi væri í opinberum bókum skráð við umrædda götu. Þá hafi býlið orðið til löngu áður en gatan var lögð og búið er að reisa 2.788 ferm. af gróðurhúsum og öðrum mannvirkjum. Einnig mótmælti kærandi útreikningum bæjarins á landstærð sem nýtt væri til búskapar á jörðinni. Var bréfinu svarað með bréfi, dagsettu 8. apríl 1999, en ekki var fallist á framkomin mótmæli. Í bréfi Hveragerðisbæjar, dagsettu 30. apríl 1999, var þó fallist á beiðni kæranda um að svæði austan Fagrahvamms yrði í aðalskipulagi skilgreint sem útivistarsvæði alls 7.421 ferm. og var álagningu b-gatnagerðargjalds þá breytt í samræmi við það. Lækkaði álagningin í kr. 2.598.599.
II. Málsástæður kæranda.
Kærandi telur að á ákvörðun bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar hafi bæði verið formlegir og efnislegir gallar. Telur hann að kæranda hafi ekki verið gefinn kostur á að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun bæjarins um álagningu gjaldanna. Einnig hafi rannsóknarskyldu ekki verið gætt þar sem ekki hafi verið kannað af hálfu bæjarins hver væri saga lögbýlisins Fagrahvamms, lóðir og hús hafi ekki verið mæld og ekki hafi verið rannsakað hver hlutur sveitarfélagsins væri í gatnagerðinni eða hvernig fara bæri með álagningu gatnagerðargjalda þegar um þjóðveg í þéttbýli væri að ræða. Að auki heldur kærandi því fram að framkvæmd sú sem um ræðir hafi verið óþarflega dýr og viðamikil og að hún hafi ekki verið nauðsynleg og Hveragerðisbær hafi þar með brotið meðalhófsregluna.
Þá heldur kærandi því fram að finna megi ódýrari leið fyrir Fagrahvamm, svo sem að færa aðkeyrslu. Bendir kærandi á að ef gatan Reykjamörk væri ekki þjóðvegur í þéttbýli yrði kostnaður hans kr. 11.984.000, þ.e. 31,9% af heildarkostnaði. Svo virðist sem Fagrihvammur eigi að bera miklu stærri hluta kostnaðar við lagningu bundins slitlags og gangstétta heldur en nokkur annar lóðarhafi við götuna.
Hvað efnislega galla varðar bendir kærandi á að hann telji óheimilt að leggja gatnagerðargjöld á lögbýli. Þéttbýlið í Hveragerðisbæ hafi smám saman þrengt að lögbýlinu og sé nú svo komið að býlinu stafi verulegt óhagræði af þéttbýlinu. Það gangi þvert á jafnræðisreglu að lögbýli sem þannig sé komið fyrir sé að þessu leyti verr sett og þurfi að þola útgjöld vegna starfsemi sinnar sem önnur garðyrkjubýli þurfi ekki að gera. Þrátt fyrir að lögbýlið sé nú innan deiliskipulags sveitarfélagsins breyti það ekki því að býlið falli undir jarðalög og ábúðarlög eins og önnur lögbýli. Það myndi því raska verulega samkeppnisstöðu býlisins ef það ætti að þola skattheimtu með þessum hætti. Vísar kærandi til samkeppnislaga máli sínu til stuðnings.
Kærandi bendir á að álagning b-gatnagerðargjalds sé óskýr að því leyti að í hinni kærðu ákvörðun komi ekki fram vegna hvaða framkvæmdar álagningin sé gerð. Væntanlega sé þó um að ræða framkvæmdir við Reykjamörk en sú gata er þjóðvegur sem liggur að sundlauginni í Laugaskarði og að Garðyrkjuskóla ríkisins. Gatan hafi verið hluti af landi Fagrahvamms fram til 30. nóvember 1968 þegar þáverandi landeigandi seldi Hveragerðishreppi spildu frá jörðinni. Eftir það hafi innkeyrsla að Fagrahvammi verið frá Reykjamörk. Land jarðarinnar liggi hins vegar ekki að götunni og óskar kærandi eftir því, að ef það eitt að innkeyrsla liggi að götunni leiði til þess að leggja beri gatnagerðargjald á fasteign hans, að önnur aðkeyrsla verði fundin að Fagrahvammi.
Kærandi bendir ennfremur á að hann telji að hlutdeild jarðarinnar í gatnagerðargjaldinu eigi ekki að vera hærri en sem nemur hluta hennar í götunni. Þannig sé afar óeðlilegt og á svig við jafnræðisreglu að hann greiði miklu hærri gatnagerðargjöld en eigendur annarra lóða. Til dæmis sé Hveragerðisbær eigandi tjaldstæðis sem liggi að stórum hluta að götunni. Þá fari umferð að sundlauginni í Laugaskarði og að Garðyrkjuskóla ríkisins einnig um Reykjamörk en ekki liggi fyrir upplýsingar um álagningu á þær fasteignir.
Á meðal framlagðra málsgagna er álit Kristins Alexanderssonar byggingatæknifræðings, dagsett 4. mars 1999, sem hann tók saman fyrir kæranda. Í álitinu heldur hann því fram að eftirtaldir liðir flokkist ekki undir b-gatnagerðargjöld:
Liður Verkþáttur Alls kr.
2.4.2 Stofnlagnir í götu 300mm 830.700
2.4.4 Stofnlagnir í götu 200mm 184.800
2.4.7 Brunnar á stofnlagnir (regn) 400.000
Samtals 1.415.500
Að auki telur Krisinn þökulögn að fjárhæð kr. 874.200 tæpast vera gatnagerð frekar en gróðurbeð, tré og runna nema á umferðareyjum. Sama sé að segja um uppsetningu umferðarskilta að fjárhæð kr. 50.000 og upphækkun vegriðs að fjárhæð kr. 720.000 sem hvort tveggja flokkist fremur undir a-gatnagerðargjöld. Þá hafi allur kostnaður Verkfræðistofu Suðurlands við hönnun, eftirlit og umsjón að fjárhæð kr. 1.543.565 verið flokkaður undir b-gatnagerðargjald í stað þess að skipta kostnaðinum hlutfallslega á framkvæmdaliði. Að öllu framangreindu frádregnu telur Kristinn því að heildarkostnaður Hveragerðisbæjar sem flokkist undir b-gatnagerðargjöld sé einungis kr. 6.699.358.
III. Málsástæður kærða.
Í umsögn Hveragerðisbæjar, dagsettri 29. júní 1999, kemur fram að bæjarstjórnin hafi tekið þá ákvörðun að bjóða frágang við göturnar Reykjamörk og Iðjumörk út í einu lagi. Heildarkostnaði hafi síðan verið deilt á eigendur eigna við báðar göturnar og hafi álagning b-gatnagerðargjalda farið fram með þeim hætti. Heildarkostnaður hafi numið u.þ.b. kr. 15.017.000 en álögð b-gatnagerðargjöld hafi numið kr. 13.886.000. Kostnaður bæjarins umfram innheimt gjöld hafi því verið kr. 1.131.000.
Varðandi málsrök kæranda tekur kærði fram að sjónarmið varðandi meint brot gegn andmælarétti eigi ekki við í málinu. Um hafi verið að ræða venjubundna og lögbundna álagningu gatnagerðargjalda en ekki stjórnvaldsákvörðun byggða á mati. Einnig hafi aðilar átt í bréfaskiptum í mars og apríl og að auki hafi þrír óformlegir fundir verið haldnir með kæranda og starfsmönnum bæjarins vegna málsins. Í framhaldi af þessu hafi kærandi sent inn skriflegar athugasemdir þar sem meðal annars var óskað eftir breytingu á aðalskipulagi þannig að hluti lóðar kæranda yrði skilgreindur sem útivistarsvæði. Var fallist á þessa beiðni og álagningu breytt í samræmi við það. Þessa nýju álagningu hafi kærandi síðan greitt hinn 31. maí 1999. Þá bendir kærði á að borgarafundur hafi verið haldinn 9. júní 1998 þar sem gerð hafi verið grein fyrir verkinu og áætluðum kotnaði við það. Ekki hafi komið fram neinar athugasemdir á þeim fundi.
Jafnframt mótmælir kærði þeirri málsástæðu að rannsóknarregla hafi ekki verið virt. Stærð lóðar kæranda hafi ávallt legið fyrir og henni hafi ekki verið mótmælt. Þá hafi legið fyrir að aðkeyrsla að Fagrahvammi er frá Reykjamörk og því teljist eignin tilheyra götunni. Samkvæmt skilgreiningu 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 er Reykjamörk tengivegur en ekki þjóðvegur í þéttbýli eins og kærandi haldi fram. Þar sem um tengiveg sé að ræða greiði Vegagerð ríkisins 68,5% heildarkostnaðar við frágang götunnar samkvæmt sérstökum samningi við Hveragerðisbæ og sé því álagning gatnagerðargjalds miðað við 31,5% hlutdeild bæjarins.
Þá er því mótmælt af hálfu kærða að framkvæmdin hafi verið dýrari en nauðsyn bar til. Verkið hafi verið boðið út og fjórir aðilar sent inn tilboð. Lægsta tilboði sem nam 76,8% af kostnaðaráætlun án hönnunarkostnaðar hafi verið tekið og frágangur götunnar hafi að öllu leyti verið hefðbundinn og án íburðar. Til að mynda hafi klæðning verið lögð á götuna í stað malbiks og því ódýrari kosturinn valinn. Fullyrðingar kæranda um að finna hefði mátt ódýrari leið fyrir Fagrahvamm séu órökstuddar og rangar.
Kærði telur enga heimild vera í lögum um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 til að undanþiggja lögbýli greiðslu gatnagerðargjalds. Fagrihvammur sé hefðbundið garðyrkjubýli og væri því fullkomlega óeðlilegt að undanskilja slíkan rekstur greiðsluskyldu. Engin önnur aðkoma sé að býlinu heldur en um Reykjamörk. Við mat á því við hvaða götu lóð er hlýtur fyrst og fremst að verða að líta til þess hvaðan aðkoma að lóðinni er. Í skipulagi Hveragerðisbæjar hefur allt frá árinu 1948 verið gert ráð fyrir götu sem liggur eins og Reykjamörk gerir nú. Engin athugasemd hefur verið gerð af hálfu íbúa vegna breytinga á skipulagi hvað þetta varðar.
Loks segir kærði að tjaldstæði bæjarins séu á lóð grunnskólans sem standi við Skólamörk og séu tjaldsvæðin því álagningu á Reykjamörk og Iðjumörk óviðkomandi.
Hvað varðar meint brot á jafnræðisreglu tekur kærði fram að við álagningu b-gatnagerðargjalds hafi verið lagt á allar fasteignir við umræddar götur nema opin svæði þar sem álagningarheimild skorti. Heildarfjárhæð álagðra gjalda hafi numið kr. 13.886.125. Þar af greiði Hveragerðisbær kr. 3.369.540 vegna eigna bæjarins við Reykjamörk, þ.e. vegna sundlaugarinnar í Laugaskarði og vegna átta íbúða sem bærinn á í fjölbýlishúsi að Reykjamörk 2. Garðyrkjuskóli ríkisins standi ekki við Reykjamörk og er hann auk þess í öðru sveitarfélagi, Sveitarfélaginu Ölfusi. Komi skólinn þar af leiðandi ekki til álita sem greiðandi gatnagerðargjalda í Hveragerðisbæ. Telur kærði að fulls jafnræðis hafi því verið gætt við álagningu b-gatnagerðargjalds á fasteignir vegna framkvæmda við Reykjamörk og Iðjumörk.
Í bréfi bæjarstjóra Hveragerðisbæjar frá 29. nóvember 1999 er staðfest að við álagningu umræddra gjalda hafi verið byggt á sundurliðun og kostnaðartölum sem fram koma á yfirlitum, dagsettum 25. janúar 1999. Einnig er tekið fram í bréfinu að með lögum um fráveitur sveitarfélaga hafi orðið breyting á verktilhögun í gatnagerð, sérstaklega í þeim sveitarfélögum sem eiga erfitt um vik um öflun viðtaka en í þeim hópi sé Hveragerðisbær. Sú breyting sem orðið hefur byggi á því að takmarka magn sem þarf að hreinsa og því sé regnvatn tekið í sérstakar lagnir sem eru samhliða öðrum lögnum í götu, þ.e. vatnsog skolplögnum. Í Iðjumörk séu vatns- og skólplagnir sem ekki hafi þurft að endurnýja en þess hafi þurft í Reykjamörk.
Samkvæmt öllu framansögðu krefst kærði þess að kröfum kæranda verið hafnað.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins.
Málsmeðferð hjá Hveragerðisbæ
Í ákvæði til bráðabirgða í lögum um gatnagerðargjald nr. 17/1996 kemur fram að eldri lög um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 skuli gilda um innheimtu og álagningu gatnagerðargjald vegna framkvæmda á grundvelli 3. og 4. gr. laga nr. 51/1974, sem lokið er við innan 10 ára frá gildistöku nýju laganna. Með vísan til þessa ákvæðis telur ráðuneytið ljóst að við álagningu b-gatnagerðargjalds í máli þessu gilda ákvæði laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974. Um álagningu þessa gjalds eru nánari ákvæði í III. kafla samþykktar um gatnagerðargjöld í Hveragerðisbæ nr. 428/1993.
Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um andmælarétt í stjórnsýslunni. Gildir sá réttur þegar stjórnvald tekur stjórnvaldsákvörðun, þ.e. kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvaldsins. Þegar tekin er ákvörðun um álagningu skatta eða gjalda samkvæmt fyrirfram settum reglum er ekki gerð sú krafa í stjórnsýslurétti að gjaldendum sé veittur andmælaréttur áður en álagningin fer fram. Í slíkum tilvikum er gert ráð fyrir að gjaldandinn geti óskað eftir endurupptöku máls síns eða kært álagninguna. Eftir að kærandinn í máli þessu gerði fyrst athugasemdir við álagningu b-gatnagerðargjalds á fasteignina Fagrahvamm og á meðan málið var eftir það til meðferðar hjá Hveragerðisbæ hafði hann næg tækifæri til að koma sínum sjónarmiðum á framfæri. Af gögnum málsins er ljóst að kærandi nýtti sér þann rétt á því stigi málsins. Með hliðsjón af framangreindu er því hafnað þeirri málsástæðu að andmælaréttur hafi ekki verið virtur í máli hans.
Í kærunni er því haldið fram að Hveragerðisbær hafi ekki gætt rannsóknarskyldu sinnar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í bréfi til kæranda frá 6. maí 1999 er af hálfu bæjaryfirvalda sundurliðaður útreikningur á endurskoðaðri álagningu á fasteign hans. Þar er flatarmál lóðar talið vera 13.793 fermetrar en rúmmál húseigna 15.758 rúmmetrar. Af hálfu kæranda hafa ekki verið gerðar athugasemdir við þær stærðir. Ráðuneytið telur að kærandi hafi á engan hátt sýnt fram á að mál hans hafi ekki verið nægilega rannsakað áður en álagningin var endanlega til lykta leidd. Þá er einnig ljóst að bæjaryfirvöld tóku tillit til andmæla hans og samþykktu meðal annars að breyta aðalskipulagi varðandi hluta landsins sem leiddi til þess að álagning lækkaði umtalsvert. Í kærunni til ráðuneytisins frá 7. maí 1999 er raunar ekki gerður tölulegur ágreiningur en þó heldur kærandi því fram að unnt hefði verið að framkvæma verkið á ódýrari hátt.
Í 12. gr. stjórnsýslulaga er að finna svokallaða meðalhófsreglu og segir þar að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Fram kemur í gögnum málsins að umrætt verk hafi verið boðið út af hálfu Hveragerðisbæjar og hafi lægsta tilboði verið tekið. Nam það 76,8% af áætlun án hönnunarkostnaðar. Verður með hliðsjón af því að telja að þar með hafi Hveragerðisbær leitað hagkvæmustu kosta fyrir bæinn og viðkomandi gjaldendur þar með vegna framkvæmda sem bærinn taldi nauðsynlegt að ráðast í. Í kærunni kemur meðal annars fram að finna megi ódýrari leið fyrir Fagrahvamm, svo sem að færa aðkeyrslu þannig að hún verði ekki frá Reykjamörk. Frekari rökstuðning fyrir þessari málsástæðu er ekki að finna í gögnum málsins og hvergi kemur fram að eigendur Fagrahvamms hafi farið fram á slíka breytingu við Hveragerðisbæ til þessa. Ekki er rétt að beina slíkri ósk eða kröfu til félagsmálaráðuneytisins eins og gert er í kærunni. Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að um sé að ræða beiðni um breytingu á deiliskipulagi sem beina verði til Hveragerðisbæjar.
Ráðuneytið telur að ekki hafi verið sýnt fram á að Hveragerðisbæ sé óheimilt að miða við aðkomu að fasteign þegar ákveðið er við hvaða götu viðkomandi eign stendur nema annað sé sérstaklega tekið fram í skipulagi eða þinglýstum gögnum. Ekki er að finna slíkar heimildir í máli þessu og verður því að telja að Hveragerðisbæ hafi verið heimilt eins og á stendur í máli þessu að telja Fagrahvamm til fasteigna við Reykjamörk.
Kærandi heldur því einnig fram að álagning gatnagerðargjalda á lögbýli sé óheimil. Í 4. gr. laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975, segir að umrætt gjald megi innheimta "af öllum fasteignum við þær götur, sem bundið slitlag hefur verið sett á og þar sem gangstéttir hafa verið lagðar." Lögbýli eru fasteignir og í lögunum eru lögbýli ekki sérstaklega undanþegin greiðsluskyldu. Sömu reglur gilda því um álagningu gatnagerðargjalda fyrir lögbýli og aðrar tegundir fasteigna sem teljast standa við tiltekna götu. Hvað varðar tilvísun í þessu sambandi til samkeppnislaga þá hefur félagsmálaráðuneytið ekki úrskurðarvald um hvort þau lög hafi verið brotin heldur samkeppnisyfirvöld, sbr. III. kafla samkeppnislaga. Má þó benda á að almennt eru gróðurhús sem standa við götur í Hveragerðisbæ gjaldskyld skv. III. kafla samþykktar um gatnagerðargjöld í Hveragerðisbæ nr. 428/1993.
Í kærunni er tilgreint að Reykjamörk sé þjóðvegur. Af öðrum gögnum málsins verður ráðið að gatan sé tengivegur í skilningi 8. gr. vegalaga nr. 45/1994. Ráðuneytið telur að Hveragerðisbær hafi sýnt nægjanlega fram á að álagning á eigendur fasteigna við Reykjamörk hafi einungis verið miðuð við kostnaðarþátttöku sveitarfélagsins. Þar fyrir utan komi kostnaðarhlutdeild Vegagerðar ríkisins.
Jafnframt er í kærunni gerð athugasemd við að ekki hafi verið fylgt jafnræðisreglu um fjárhæð gatnagerðargjaldsins. Álagning b-gatnagerðargjaldsins fór fram á grundvelli III. kafla samþykktar um gatnagerðargjöld í Hveragerðisbæ nr. 428/1993. Segir í 10. gr. samþykktarinnar að gjaldið reiknist af stærð byggingar eða bæði af stærð byggingar og lóðar. Álagning á íbúðarhús er miðuð við stærð þess í rúmmetrum og álagning á gróðurhús er bæði miðuð við stærð þess í rúmmetrum og stærð lóðar í fermetrum. Er ákvæði þetta í samræmi við 5. gr. laga nr. 51/1974 en þar segir svo: "Við ákvörðun gjalda skv. 1. og 3. gr. laga þessara skal miða við lóðarstærð og/eða rúmmál bygginga, eftir því sem nánar er ákveðið í samþykkt. Gjöld mega vera mismunandi eftir notkun húss, t.d. eftir því, hvort um er að ræða hús til íbúðar, verslunar, iðnaðar o.s.frv. Þá mega gjöld af íbúðarhúsum vera mismunandi eftir því, hvort um er að ræða einbýlishús, raðhús, fjölbýlishús o.s.frv."
Vegna þessara reglna um álagningu gatnagerðargjalda leiðir af sjálfu sér að eigendur stærri eigna greiði hærri gjöld en eigendur minni eigna við sömu götu. Verður ekki talið að slík ákvæði brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga eða 65. gr. stjórnarskrárinnar en slíkt fyrirkomulag tíðkast við álagningu ýmissa opinberra gjalda og skatta, svo sem holræsagjalds, vatnsgjalds og fasteignaskatts.
Einnig fellst ráðuneytið á með Hveragerðisbæ að ekki beri að taka tjaldstæði með við álagningu b-gatnagerðargjalda á eignir við Reykjamörk þar sem það telst samkvæmt gögnum málsins standa við Skólamörk. Ekki verður heldur talið að Hveragerðisbær hafi heimild til að taka Garðyrkjuskóla ríkisins með í útreikninga vegna gjalda þessara þar sem skólinn er í öðru sveitarfélagi. Álagningarheimild Hveragerðisbæjar á skólann er því ekki fyrir hendi.
Fjárhæð gjaldsins
Þá kemur til skoðunar hvort þær framkvæmdir sem um ræðir í máli þessu falli innan marka laga um gatnagerðargjöld.
Í 3. gr. laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 er að finna heimild fyrir sveitarstjórn til að ákveða að innheimta sérstakt gjald sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta. Ákvæðið hljóðar svo:
"Sveitarstjórnum er heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfestir, að innheimta sérstakt gjald, sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta.
Heimild til að leggja á slík gjöld er bundin við það, að sveitarfélagið hafi ekki áður innheimt af hlutaðeigandi fasteign gatnagerðargjald, sem ætlað hefur verið a.m.k. að hluta til bundins slitlags."
Tvö skilyrði er því að finna í ákvæðinu til að heimildinni verði beitt, þ.e. að sveitarfélag setji sérstaka samþykkt sem ráðherra staðfestir og að ekki hafi áður verið innheimt af fasteign gatnagerðargjald sem að minnsta kosti að hluta hafi verið ætlað til lagningar bundins slitlags.
Fyrra skilyrðið hefur verið uppfyllt í Hveragerðisbæ með setningu samþykktar um gatnagerðargjöld í Hveragerðisbæ nr. 428/1993. Varðandi seinna skilyrðið þá telur ráðuneytið að kærandi hafi ekki sýnt fram á það gegn mótmælum Hveragerðisbæjar að áður hafi verið lagt á eign hans gatnagerðargjald sem ætlað hafi verið að minnsta kosti að hluta til lagningar bundins slitlags.
Í 2. gr. laga nr. 51/1974 segir að gatnagerðargjaldi skv. 1. gr. laganna, þ.e. svokölluðu a-gatnagerðargjaldi sem innheimt var í tengslum við útgáfu byggingarleyfis, skuli varið til gatnagerðarframkvæmda í sveitarfélaginu. Er tekið fram í ákvæðinu að þar sé átt við undirbyggingu gatna með tilheyrandi lögnum og slitlagi.
Í gögnum málsins liggur fyrir staðfesting Hveragerðisbæjar á að við álagningu b-gatnagerðargjalds hafi verið miðað við kostnað við framkvæmdir eins og þær eru tilgreindar í tveimur yfirlitum, dagsettum 25. janúar 1999. Er verkinu skipt upp í fimm þætti, þ.e. gröft, sprengingar og fleygun, fyllingar, frárennslislagnir og ídráttarrör og að lokum yfirborðsfrágang. Kemur einnig fram í bréfi Hveragerðisbæjar til ráðuneytisins, dagsettu 29. nóvember 1999, staðfesting á að innifalinn hafi verið kostnaður vegna vatns- og skólplagna.
Af ýmsum dómum og álitum umboðsmanns Alþingis er ljóst að við túlkun á lagaákvæðum um álagningu skatta og þjónustugjalda ríkis og sveitarfélaga beri fyrst og fremst að túlka ákvæðin eftir orðanna hljóðan. Ekki er heimilt að beita rúmri túlkun slíkra skattlagningarog/eða þjónustugjaldaákvæða enda er um að ræða íþyngjandi ákvarðanir gagnvart gjaldendunum.
Ljóst er af orðalagi 3. gr. laga nr. 51/1974 að svokölluðu b-gatnagerðargjaldi skuli eingöngu varið til lagningar bundins slitlags með tilheyrandi undirlagi og lagningar gangstétta ásamt hefðbundnum frágangi. Ekki verður því talið samkvæmt framangreindu að heimilt sé að fella þar undir aðrar framkvæmdir þó þær tengist gatnagerð, svo sem frárennslislagnir og götulýsingu. Ennfremur skal á það bent að um holræsi með tilheyrandi lögnum er fjallað í X. kafla vatnalaga nr. 15/1923, með síðari breytingum, og er þar að finna sérstaka gjaldtökuheimild til að standa straum af stofnog rekstrarkostnaði holræsakerfis sveitarfélaga. Í gildi er reglugerð um holræsi í Hveragerðishreppi nr. 292/1964 með álagningarheimild sem Hveragerðisbær hefur nýtt.
Þar sem hér er um að ræða tvenns konar gjaldtökuheimildir fyrir sveitarfélög verður að gera þá kröfu til þeirra að kostnaði við framkvæmdir sem tengjast hvorum málaflokki verði haldið sérgreindum jafnvel þó framkvæmdir í þeim báðum fari fram samhliða. Breytt verklag hjá Hveragerðisbæ við lagningu skólp- og vatnslagna getur eitt og sér ekki leitt til þess að slíkar framkvæmdir falli undir gjaldtökuheimild laga nr. 51/1974.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að Hveragerðisbær hafi ekki gætt ákvæða laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 við álagningu b-gatnagerðargjalds vegna framkvæmda við Iðjumörk og Reykjamörk. Er því óhjákvæmilegt að fella ákvörðun um álagninguna úr gildi og leggja fyrir sveitarfélagið að taka hana til endurskoðunar í ljósi framangreinds.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur tafist vegna gagnaöflunar, starfsmannaskipta og mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Felld er úr gildi álagning b-gatnagerðargjalds vegna fasteignar kæranda, Sigurðuar Ingimarssonar fyrir hönd Fagrahvamms ehf., að Fagrahvammi, Hveragerðisbæ.
Hveragerðisbæ ber að taka álagninguna til endurskoðunar í ljósi ákvæða laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 og ákvæða X. kafla vatnalaga nr. 15/1923.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Afrit: Hveragerðisbær.