Hveragerðisbær - Álagning b-gatnagerðargjalda á Reykjamörk 17 vegna framkvæmda við Iðjumörk og Reykjamörk. Kostnaður sem heimilt er að reikna með við álagningu gjaldsins
Lögmenn Suðurlandi
Sigurður Jónsson, hrl.
Austurvegi 3
800 Selfoss
Reykjavík, 15. febrúar 2000
Tilvísun: 99040002/122/SÁ/--
Hinn 15. febrúar 2000 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dagsettu 31. mars 1999, kærði Sigurður Jónsson hrl. fyrir hönd Helga Ársælssonar ákvörðun bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar varðandi álagningu b-gatnagerðargjalds á fasteign kæranda að Reykjamörk 17. Krefst kærandi þess aðallega að álagningin sem er að fjárhæð kr. 418.880 verði felld úr gildi en til vara að hún verði lækkuð.
Með bréfi, dagsettu 8. apríl 1999, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Hveragerðisbæjar. Umsögnin barst frá Helga Jóhannessyni hrl. fyrir hönd Hveragerðisbæjar með bréfi, dagsettu 15. maí 1999. Óskað var eftir viðbótarupplýsingum frá Hveragerðisbæ og bárust þær með bréfi, dagsettu 29. nóvember 1999.
I. Málavextir.
Hinn 31. desember 1998 var lagt á fasteignina Reykjamörk 17 í Hveragerðisbæ gatnagerðargjald samtals að fjárhæð kr. 418.880 vegna lagningar bundins slitlags og gangstétta við götuna Reykjamörk eða svonefnt b-gatnagerðargjald. Kærandi er eigandi eignarinnar sem í tilkynningu um álagninguna er sögð vera 748 rúmmetrar. Er álagning á rúmmetra því kr. 560.
II. Málsástæður kæranda.
Kærandi heldur því fram að full gatnagerðargjöld hafi þegar verið lögð á eignina og að ekki hafi verið færð rök fyrir því hvers vegna nú séu lögð á ný gatnagerðargjöld. Þá telur kærandi framkvæmdir hafa verið óþarflega dýrar, viðamiklar og ónauðsynlegar. Ekki hafi verið leitað ódýrari leiða af hálfu Hveragerðisbæjar og ekki hafi verið lagðir fram reikningar fyrir kostnaði.
Þá heldur kærandi því fram að við álagningu gjaldanna hafi framkvæmdum ekki verið lokið, því eftir hafi verið að ganga frá hitalögnum í gangstéttir o.fl.
Kærandi bendir á að gatan Reykjamörk sé þjóðvegur í þéttbýli. Auk þess sé á aðalskipulagi gert ráð fyrir því að Fljótsmörk verði opnuð í gegn. Engin gangstétt sé við húseign kæranda.
Þá telur kærandi að jafnræðisregla hafi verið brotin. Að Reykjamörk liggja tjaldstæði Hveragerðisbæjar og við enda götunnar er grunnskóli. Samkvæmt gögnum málsins sé hluti Hveragerðisbæjar í gatnagerð Reykjamarkar kr. 10.580.565 og ekki sé ljóst hve langur vegarkafli það sé. Ef leggja eigi gatnagerðargjöld á eign kæranda ættu þau ekki að vera hærri en sem nemur hlutdeild hennar í götunni. Þannig sé afar óeðlilegt og á svig við jafnræðisreglu að Reykjamörk 17 beri miklu hærri gatnagerðargjöld en aðrar lóðir, svo sem tjaldstæði, sem þó liggi að götunni á stórum kafla. Gjald það sem hann sé krafinn um sé of hátt miðað við að um sé að ræða lagningu bundins slitlags á þjóðveg. Heildarkostnaður hafi samkvæmt tilboði verið kr. 37.568.246 og nauðsynlegt sé til samanburðar að hafa upplýsingar um álagningu á aðra lóðarhafa við götuna. Umferð að sundlauginni í Laugaskarði og að Garðyrkjuskóla ríkisins fari einnig um Reykjamörk og ekki liggi fyrir upplýsingar um álagningu á þær fasteignir.
Á meðal framlagðra málsgagna er álit Kristins Alexanderssonar byggingatæknifræðings, dagsett 4. mars 1999. Í álitinu heldur hann því fram að eftirtaldir liðir flokkist ekki undir b-gatnagerðargjöld:
Liður Verkþáttur Alls kr.
2.4.2 Stofnlagnir í götu 300mm 830.700
2.4.4 Stofnlagnir í götu 200mm 184.800
2.4.7 Brunnar á stofnlagnir (regn) 400.000
Samtals 1.415.500
Að auki telur Krisinn þökulögn að fjárhæð kr. 874.200 tæpast vera gatnagerð frekar en gróðurbeð, tré og runna nema á umferðareyjum. Sama sé að segja um uppsetningu umferðarskilta að fjárhæð kr. 50.000 og upphækkun vegriðs að fjárhæð kr. 720.000 sem hvort tveggja flokkist fremur undir a-gatnagerðargjöld. Þá hafi allur kostnaður Verkfræðistofu Suðurlands við hönnun, eftirlit og umsjón að fjárhæð kr. 1.543.565 verið flokkaður undir b-gatnagerðargjald í stað þess að skipta kostnaðinum hlutfallslega á framkvæmdaliði. Að öllu framangreindu frádregnu telur Kristinn því að heildarkostnaður Hveragerðisbæjar sem flokkist undir b-gatnagerðargjöld sé einungis kr. 6.699.358.
III. Málsástæður kærða:
Í umsögn Hveragerðisbæjar, dagsettri 15. maí 1999, kemur fram að bæjarstjórnin hafi tekið þá ákvörðun að bjóða frágang við göturnar Reykjamörk og Iðjumörk út í einu lagi. Heildarkostnaði hafi síðan verið deilt á eigendur eigna við báðar göturnar og hafi álagning b-gatnagerðargjalda farið fram með þeim hætti. Heildarkostnaður hafi numið u.þ.b. kr. 15.017.000 en álögð b-gatnagerðargjöld hafi numið kr. 13.886.000. Kostnaður bæjarins umfram innheimt gjöld hafi því verið kr. 1.131.000.
B-gatnagerðargjöld hafi aldrei áður verið lögð á eign kæranda enda hafi ekki fyrr verið gengið með endanlegum hætti frá götunni.
Þá er því mótmælt af hálfu kærða að framkvæmdin hafi verið dýrari en nauðsyn bar til. Verkið hafi verið boðið út og fjórir aðilar sent inn tilboð. Lægsta tilboði sem nam 76,8% af kostnaðaráætlun án hönnunarkostnaðar hafi verið tekið og frágangur götunnar hafi að öllu leyti verið hefðbundinn og án íburðar. Til að mynda hafi klæðning verið lögð á götuna í stað malbiks og því ódýrari kosturinn valinn. Reikningar bæjarins séu opinberir og hafi þeir verið endurskoðaðir af löggiltum endurskoðanda bæjarins.
Þá segir kærði að álagning gjaldanna hafi ekki átt sér stað fyrr en eftir að lokaúttekt hafi farið fram þann 22. desember 1998. Einungis óverulegum frágangsatriðum verksins hafi verið ólokið þegar lokaúttekt fór fram og var áætlað að fullum frágangi yrði lokið vorið 1999. Áætlaður kostnaður við lokafrágang verksins numið u.þ.b. kr. 915.000 sem sé óverulegur hluti heildarkostnaðar við allt verkið. Ekki sé rétt sú fullyrðing kæranda að eftir sé að ganga frá hitalögnum í gangstéttir. Einungis sé eftir að tengja lagnirnar sem þegar hafi verið lagðar og verði gjaldendur ekki rukkaðir vegna kostnaðar sem af tengingu muni hljótast.
Í umsögninni er tekið fram að samkvæmt skilgreiningu 8. gr. vegalaga nr. 45/1994 sé Reykjamörk tengivegur en ekki þjóðvegur í þéttbýli eins og kærandi haldi fram. Þar sem um tengiveg sé að ræða greiði Vegagerð ríkisins 68,5% heildarkostnaðar við frágang götunnar samkvæmt sérstökum samningi við Hveragerðisbæ og sé því álagning gatnagerðargjalds miðuð við 31,5% hlutdeild bæjarins.
Varðandi hús kæranda bendir kærði á að hús kæranda standi við Reykjamörk og eru b-gatnagerðargjöldin því lögð á hann nú. Lögð hafi verið gangstétt meðfram þeirri hlið hússins sem snýr að Reykjamörk. Inngangur í hús kærða snúi hins vegar að Fljótsmörk og mun gangstétt verða lögð þeim megin hússins þegar lokafrágangur á þeirri götu fer fram. Sú framkvæmd verði kæranda að kostnaðarlausu, enda stendur hús hans við Reykjamörk. Verði honum því einungis gert að greiða b-gatnagerðargjöld vegna Reykjamarkar þó húsið standi á mótum tveggja gatna.
Hvað varðar meint brot á jafnræðisreglu tekur kærði fram að við álagningu b-gatnagerðargjalds vegna Reykjamarkar og Iðjumarkar hafi verið lagt á allar fasteignir við umræddar götur nema opin svæði þar sem álagningarheimild skorti. Heildarfjárhæð álagðra gjalda hafi numið kr. 13.886.125. Þar af greiði Hveragerðisbær kr. 3.369.540 vegna eigna bæjarins við Reykjamörk, þ.e. vegna sundlaugarinnar í Laugaskarði og vegna átta íbúða sem bærinn á í fjölbýlishúsi að Reykjamörk 2. Tjaldstæði bæjarins séu á lóð grunnskólans sem standi við Skólamörk og séu tjaldsvæðin því álagningu á Reykjamörk og Iðjumörk óviðkomandi. Garðyrkjuskóli ríkisins standi ekki við Reykjamörk og er hann auk þess í öðru sveitarfélagi, Sveitarfélaginu Ölfusi. Komi skólinn þar af leiðandi ekki til álita sem greiðandi gatnagerðargjalda í Hveragerðisbæ.
Að lokum er tekið fram í umsögninni að 9. júní 1998 hafi verið haldinn auglýstur borgarafundur í Hveragerði þar sem bæjarstjóri og bæjartæknifræðingur hafi gert grein fyrir verkinu og áætluðum kostnaði við það. Ekki hafi komið fram neinar athugasemdir af hálfu fundarmanna á þeim fundi en kærandi hafi verið einn fundarmanna.
Í bréfi bæjarstjóra Hveragerðisbæjar frá 29. nóvember 1999 er staðfest að við álagningu umræddra gjalda hafi verið byggt á sundurliðun og kostnaðartölum sem fram koma á yfirlitum, dagsettum 25. janúar 1999. Einnig er tekið fram í bréfinu að með lögum um fráveitur sveitarfélaga hafi orðið breyting á verktilhögun í gatnagerð, sérstaklega í þeim sveitarfélögum sem eiga erfitt um vik um öflun viðtaka en í þeim hópi sé Hveragerðisbær. Sú breyting sem orðið hefur byggi á því að takmarka magn sem þarf að hreinsa og því sé regnvatn tekið í sérstakar lagnir sem eru samhliða öðrum lögnum í götu, þ.e. vatnsog skolplögnum. Í Iðjumörk séu vatns- og skólplagnir sem ekki hafi þurft að endurnýja en þess hafi þurft í Reykjamörk.
Samkvæmt öllu framansögðu krefst kærði þess að kröfum kæranda verið hafnað.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins.
Málsmeðferð hjá Hveragerðisbæ
Í ákvæði til bráðabirgða í lögum um gatnagerðargjald nr. 17/1996 kemur fram að eldri lög um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 skuli gilda um innheimtu og álagningu gatnagerðargjalda vegna framkvæmda á grundvelli 3. og 4. gr. laga nr. 51/1974, sem lokið er við innan 10 ára frá gildistöku nýju laganna. Með vísan til þessa ákvæðis telur ráðuneytið ljóst að við álagningu b-gatnagerðargjalds í máli þessu gilda ákvæði laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974. Um álagningu þessara gjalda eru nánari ákvæði í III. kafla samþykktar um gatnagerðargjöld í Hveragerðisbæ nr. 428/1993.
Í 12. gr. stjórnsýslulaga er að finna svokallaða meðalhófsreglu og segir þar að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Fram kemur í gögnum málsins að umrætt verk hafi verið boðið út af hálfu Hveragerðisbæjar og hafi lægsta tilboði verið tekið. Nam það 76,8% af áætlun án hönnunarkostnaðar. Verður með hliðsjón af því að telja að þar með hafi Hveragerðisbær leitað hagkvæmustu kosta fyrir bæinn og viðkomandi gjaldendur þar með vegna framkvæmda sem bærinn taldi nauðsynlegt að ráðast í.
Í kærunni er tilgreint að Reykjamörk sé þjóðvegur. Af öðrum gögnum málsins verður ráðið að gatan sé tengivegur í skilningi 8. gr. vegalaga nr. 45/1994. Ráðuneytið telur að Hveragerðisbær hafi sýnt nægjanlega fram á að álagning á eigendur fasteigna við Reykjamörk hafi einungis verið miðuð við kostnaðarþátttöku sveitarfélagsins. Þar fyrir utan komi kostnaðarhlutdeild Vegagerðar ríkisins.
Jafnframt er í kærunni gerð athugasemd við að ekki hafi verið fylgt jafnræðisreglu um fjárhæð gatnagerðargjaldsins. Álagning b-gatnagerðargjaldsins fór fram á grundvelli III. kafla samþykktar um gatnagerðargjöld í Hveragerðisbæ nr. 428/1993. Segir í 10. gr. samþykktarinnar að gjaldið reiknist af stærð byggingar eða bæði af stærð byggingar og lóðar. Álagning á íbúðarhús er miðuð við stærð þess í rúmmetrum. Er ákvæði þetta í samræmi við 5. gr. laga nr. 51/1974 en þar segir svo: "Við ákvörðun gjalda skv. 1. og 3. gr. laga þessara skal miða við lóðarstærð og/eða rúmmál bygginga, eftir því sem nánar er ákveðið í samþykkt. Gjöld mega vera mismunandi eftir notkun húss, t.d. eftir því, hvort um er að ræða hús til íbúðar, verslunar, iðnaðar o.s.frv. Þá mega gjöld af íbúðarhúsum vera mismunandi eftir því, hvort um er að ræða einbýlishús, raðhús, fjölbýlishús o.s.frv."
Vegna þessara reglna um álagningu gatnagerðargjalda leiðir af sjálfu sér að eigendur stærri eigna greiði hærri gjöld en eigendur minni eigna við sömu götu. Verður ekki talið að slík ákvæði brjóti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga eða 65. gr. stjórnarskrárinnar en slíkt fyrirkomulag tíðkast við álagningu ýmissa opinberra gjalda og skatta, svo sem holræsagjalds, vatnsgjalds og fasteignaskatts.
Einnig fellst ráðuneytið á með Hveragerðisbæ að ekki beri að taka tjaldstæði með við álagningu b-gatnagerðargjalds á eignir við Reykjamörk þar sem það telst samkvæmt gögnum málsins standa við Skólamörk. Ekki verður heldur talið að Hveragerðisbær hafi heimild til að taka Garðyrkjuskóla ríkisins með í útreikninga vegna gjalds þessa þar sem skólinn er í öðru sveitarfélagi. Álagningarheimild Hveragerðisbæjar á skólann er því ekki fyrir hendi.
Fjárhæð gjaldsins
Þá kemur til skoðunar hvort þær framkvæmdir sem um ræðir í máli þessu falli innan marka laga um gatnagerðargjöld.
Í 3. gr. laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 er að finna heimild fyrir sveitarstjórn til að ákveða að innheimta sérstakt gjald sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta. Ákvæðið hljóðar svo:
"Sveitarstjórnum er heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfestir, að innheimta sérstakt gjald, sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á göötur í sveitarfélaginu og tillagningar gangstétta.
Heimild til að leggja á slík gjöld er bundin við það, að sveitarfélagið hafi ekki áður innheimt af hlutaðeigandi fasteign gatnagerðargjald, sem ætlað hefur verið a.m.k. að hluta til bundins slitlags."
Tvö skilyrði er því að finna í ákvæðinu til að heimildinni verði beitt, þ.e. að sveitarfélag setji sérstaka samþykkt sem ráðherra staðfestir og að ekki hafi áður verið innheimt af fasteign gatnagerðargjald sem að minnsta kosti að hluta hafi verið ætlað til lagningar bundins slitlags.
Fyrra skilyrðið hefur verið uppfyllt í Hveragerðisbæ með setningu samþykktar um gatnagerðargjöld í Hveragerðisbæ nr. 428/1993. Varðandi seinna skilyrðið þá telur ráðuneytið að kærandi hafi ekki sýnt fram á það gegn mótmælum Hveragerðisbæjar að áður hafi verið lagt á eign hans gatnagerðargjald sem ætlað hafi verið að minnsta kosti að hluta til lagningar bundins slitlags.
Í 2. gr. laga nr. 51/1974 segir að gatnagerðargjaldi skv. 1. gr. laganna, þ.e. svokölluðu a-gatnagerðargjaldi sem innheimt var í tengslum við útgáfu byggingarleyfis, skuli varið til gatnagerðarframkvæmda í sveitarfélaginu. Er tekið fram í ákvæðinu að þar sé átt við undirbyggingu gatna með tilheyrandi lögnum og slitlagi.
Í gögnum málsins liggur fyrir staðfesting Hveragerðisbæjar á að við álagningu b-gatnagerðargjalds hafi verið miðað við kostnað við framkvæmdir eins og þær eru tilgreindar í tveimur yfirlitum, dagsettum 25. janúar 1999. Er verkinu skipt upp í fimm þætti, þ.e. gröft, sprengingar og fleygun, fyllingar, frárennslislagnir og ídráttarrör og að lokum yfirborðsfrágang. Kemur einnig fram í bréfi Hveragerðisbæjar til ráðuneytisins, dagsettu 29. nóvember 1999, staðfesting á að innifalinn hafi verið kostnaður vegna vatns- og skólplagna.
Af ýmsum dómum og álitum umboðsmanns Alþingis er ljóst að við túlkun á lagaákvæðum um álagningu skatta og þjónustugjalda ríkis og sveitarfélaga beri fyrst og fremst að túlka ákvæðin eftir orðanna hljóðan. Ekki er heimilt að beita rúmri túlkun slíkra skattlagningarog/eða þjónustugjaldaákvæða enda er um að ræða íþyngjandi ákvarðanir gagnvart gjaldendunum.
Ljóst er af orðalagi 3. gr. laga nr. 51/1974 að svokölluðu b-gatnagerðargjaldi skuli eingöngu varið til lagningar bundins slitlags með tilheyrandi undirlagi og lagningar gangstétta ásamt hefðbundnum frágangi. Ekki verður því talið samkvæmt framangreindu að heimilt sé að fella þar undir aðrar framkvæmdir þó þær tengist gatnagerð, svo sem frárennslislagnir og götulýsingu. Ennfremur skal á það bent að um holræsi með tilheyrandi lögnum er fjallað í X. kafla vatnalaga nr. 15/1923, með síðari breytingum, og er þar að finna sérstaka gjaldtökuheimild til að standa straum af stofnog rekstrarkostnaði holræsakerfis sveitarfélaga. Í gildi er reglugerð um holræsi í Hveragerðishreppi nr. 292/1964 með álagningarheimild sem Hveragerðisbær hefur nýtt.
Þar sem hér er um að ræða tvenns konar gjaldtökuheimildir fyrir sveitarfélög verður að gera þá kröfu til þeirra að kostnaði við framkvæmdir sem tengjast hvorum málaflokki verði haldið sérgreindum jafnvel þó framkvæmdir í þeim báðum fari fram samhliða. Breytt verklag hjá Hveragerðisbæ við lagningu skólp- og vatnslagna getur eitt og sér ekki leitt til þess að slíkar framkvæmdir falli undir gjaldtökuheimild laga nr. 51/1974.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að Hveragerðisbær hafi ekki gætt ákvæða laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 við álagningu b-gatnagerðargjalds vegna framkvæmda við Iðjumörk og Reykjamörk. Er því óhjákvæmilegt að fella ákvörðun um álagninguna úr gildi og leggja fyrir sveitarfélagið að taka hana til endurskoðunar í ljósi framangreinds.
Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur tafist vegna gagnaöflunar, starfsmannaskipta og mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Felld er úr gildi álagning b-gatnagerðargjalds frá 31. desember 1998 vegna fasteignar kæranda, Helga Ársælssonar, að Reykjamörk 17, Hveragerðisbæ.
Hveragerðisbæ ber að taka álagninguna til endurskoðunar í ljósi ákvæða laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 og ákvæða X. kafla vatnalaga nr. 15/1923.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Afrit: Hveragerðisbær.