Raufarhafnarhreppur - Heimildir sveitarfélaga til almennra lánveitinga, óskað upplýsinga um hlutafjárkaup hreppsins
Raufarhafnarhreppur 21. febrúar 2001 FEL00100056/1001
Reynir Þorsteinsson, sveitarstjóri
Aðalbraut 2
675 RAUFARHÖFN
Með erindi, dags. 15. október sl., barst ráðuneytinu beiðni tveggja fulltrúa minnihlutans í sveitarstjórn Raufarhafnarhrepps um að ráðuneytið veitti álit sitt á lögmæti ákvörðunar sem tekin var af meirihluta sveitarstjórnar um veitingu 10 milljón króna láns til fyrirtækisins Netvers ehf. Málið var afgreitt á fundi sveitarstjórnar sem haldinn var þann 9. október 2000.
Ráðuneytið óskaði með símbréfi, dags. 16. október sl., eftir umsögn meirihluta sveitarstjórnar um málið. Í símbréfi oddvita, dags. 18. október, bárust hins vegar þær upplýsingar að beiðni Netvers ehf., sem er að meirihluta í eigu oddvitans, hefði verið dregin til baka. Þess í stað yrði óskað eftir að Raufarhafnarhreppur legði fram hlutafé að fjárhæð 10 milljónir króna til að fjármagna markaðsátak fyrirtækisins. Beiðni þessa efnis var síðan tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar þann 19. október 2000 og samþykkt þar með þremur atkvæðum gegn tveimur. Samkvæmt fundargerð vék oddviti sæti við meðferð málsins.
Ljóst er samkvæmt framansögðu að sú ákvörðun sem óskað var álits ráðuneytisins á hefur verið afturkölluð. Jafnframt liggur fyrir að kærufrestur vegna síðari ákvörðunar sveitarstjórnar, um að samþykkja beiðni um að leggja fram hlutafé í Netveri ehf., er liðinn. Engu að síður telur ráðuneytið óhjákvæmilegt, með vísan til eftirlitshlutverks þess samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að fara nokkrum orðum um þau atriði sem það telur aðfinnsluverð við meðferð málsins.
Ráðuneytið bendir á að við setningu nýrra sveitarstjórnalaga nr. 45/1998 var sett það nýmæli að í 6. mgr. 73. gr. var lagt bann við því að sveitarfélög veittu ábyrgðir vegna annarra aðila en stofnana sveitarfélagsins. Ákvæði þetta var m.a. sett vegna óska frá sveitarfélögunum sjálfum þar sem þess voru mörg dæmi að lánastofnanir settu það sem skilyrði fyrirgreiðslu til fyrirtækja á landsbyggðinni að viðkomandi sveitarfélag gengi í einfalda ábyrgð fyrir lánveitingum. Í ályktun fulltrúaráðs Sambands íslenskra sveitarfélaga sagði um þetta atriði: „Nútíma bankastarfsemi á að vera í stakk búin til að sinna þeirri lánastarfsemi sem reksturinn þarfnast.“
Með vísan til framangreindra orða telur ráðuneytið það ekki vera verkefni sveitarfélaga, sbr. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, að veita almenn lán til fyrirtækja. Telur ráðuneytið að framboð lánsfjár á fjármagnsmörkuðum sé nú slíkt að þau fyrirtæki sem ekki geta aflað fjármagns á almennum markaði séu almennt ekki líkleg til að geta endurgreitt sveitarsjóði lán sem þeim eru veitt. Telur ráðuneytið því að sveitarfélögum beri að forðast með öllum ráðum að stunda lánastarfsemi til slíkra aðila. Þetta á enn frekar við þegar sveitarstjórnarmenn tengjast viðkomandi fyrirtækjum með beinum hætti. Þar sem liggur fyrir að umsókn um lánveitingu var dregin til baka telur ráðuneytið þó ekki ástæðu til að fara frekari orðum um fyrrgreinda ákvörðun sveitarstjórnar Raufarhafnarhrepps frá 9. október sl., en ljóst er að allnokkrir formgallar voru á þeirri ákvörðun, m.a. varðandi dagskrá fundarins.
Upplýst er í málinu að auk þess að leggja hlutafé í Netver ehf. hefur sveitarstjórn Raufarhafnarhrepps einnig samþykkt að leggja hlutafé í fyrirtækin Geflu hf. á Kópaskeri og Íslenska Miðlun hf. á Raufarhöfn. Síðarnefnda ráðstöfunin er raunar skilyrt, eins og fram kemur í fundargerð frá 5. desember sl. Sú spurning hlýtur að vakna hvort það sé meðal verkefna sveitarfélaga að veita fjármagni með þessum hætti inn í rekstur fyrirtækja í samkeppnisrekstri. Ljóst er að það getur verið álitamál. Reynir þar á túlkun 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 um hver talist geta verkefni sveitarfélaga. Ráðuneytinu er kunnugt um að það hefur lengi tíðkast að sveitarfélög komi með beinum hætti að uppbyggingu atvinnulífs í byggðarlaginu. Heimild til þess var áður reist á 13. tl. 6. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 þar sem „ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir almennt atvinnuleysi og bjargarskort“ voru taldar meðal verkefna sveitarfélaga. Í áliti ráðuneytisins frá 3. mars 1994 (ÚFS 1994:39) var enn fremur talið að heimildir sveitarfélaga til þátttöku í atvinnurekstri væru ekki eingöngu bundnar við fyrrgreint ákvæði, þótt „óhjákvæmilega tengist slíkar ráðstafanir yfirleitt einhvers konar úrbótum í atvinnumálum í viðkomandi sveitarfélagi“. Með nýjum sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 var upptalning verkefna sveitarfélaga felld brott. Þess í stað var tekið upp ákvæði 3. mgr. 7. gr. að heimila sveitarfélögum að taka að sér „hvert það verkefni sem varða íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum“. Af greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 45/1998 má hins vegar ráða að hér var ekki um grundvallarbreytingu að ræða, heldur var bent á að verkefni sveitarfélaga réðust mest af ákvæðum sérlaga og upptalning 6. mgr. 6. gr. laga nr. 8/1986 væri að mörgu leyti úr takt við gildandi sérlög. Væri hún því til þess fallin að valda ruglingi.
Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið að sveitarfélögum sé ekki óheimilt samkvæmt núgildandi sveitarstjórnarlögum að taka þátt í atvinnurekstri, þótt óneitanlega hljóti að vera eðlilegra að fyrirtæki afli fjár eftir öðrum leiðum en að leita til sveitarsjóðs. Ber sveitarfélögum í því sambandi m.a. að hafa í huga jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og reglur samkeppnisréttar, en eftir gildistöku EES-samningsins, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993, eru opinberum aðilum settar miklar hömlur til afskipta af samkeppnismörkuðum. Ekki verður heldur talið að sveitarfélög hafi frjálsar hendur samkvæmt sveitarstjórnarlögum til að ráðstafa fjármunum sveitarfélagsins til þátttöku í atvinnurekstri. Telur ráðuneytið að slíkar ráðstafanir þurfi einkum að uppfylla sex skilyrði:
1. Ráðstöfunin verður að varða íbúa sveitarfélagsins, sbr. 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Í því hlýtur að felast að ráðstöfuninni sé ætlað að bæta úr atvinnuástandi í byggðarlaginu.
2. Sveitarfélagið verður að vera nægilega vel sett fjárhagslega til að geta sinnt lögbundnum verkefnum sínum, þrátt fyrir ráðstöfunina, sbr. álit ráðuneytisins frá 2. apríl 1997 varðandi Búðahrepp (ÚFS 1997:62).
3. Sveitarstjórn verður að afla gagna um rekstrargrundvöll fyrirtækis sem fjárfest er í með það fyrir augum að fjárfestingin muni bæta varanlega úr atvinnuástandi á staðnum.
4. Heimild verður að vera fyrir hendi í fjárhagsáætlun sveitarfélagsins til að ráðstafa fjármunum með þessum hætti, sbr. 61. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Sé slík heimild ekki fyrir hendi verður sveitarstjórn að kveða á um hvernig útgjöldum skuli mætt. Samþykkt slíkrar fjárveitingar telst breyting á fjárhagsáætlun, sbr. 2. mgr. 62. gr. sömu laga.
5. Kanna verður hvort ráðstöfunin falli undir ákvæði samkeppnislaga nr. 8/1993 og 61. gr. EES samningsins um óheimila ríkisaðstoð, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993. Samkvæmt athugasemdum við frumvarp sem varð að þeim lögum nær skilgreining á ríkisstyrkjum yfir bein fjárframlög, ábyrgðir og skattaívilnanir, auk trygginga og niðurgreiðslu lánskjara frá markaðskjörum, og á jafnt við um styrki veitta af ríkisvaldinu, sveitarfélögum, stofnunum, fyrirtækjum og sjóðum í eigu opinberra aðila að hluta eða öllu leyti.
6. Gæta verður jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Í reglunni felst að mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skulu hljóta sams konar úrlausn. Ekki er þó um mismunun að ræða í lagalegum skilningi, jafnvel þótt mismunur sé á úrlausn mála, byggist sá mismunur á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum.
Í því máli sem hér er til umfjöllunar telur ráðuneytið sig ekki hafa undir höndum gögn sem sýna fram á að ofangreind skilyrði hafi verið uppfyllt við ákvörðun um að leggja fram hlutafé í fyrirtækin Netver ehf., Geflu hf. og Íslenska Miðlun hf. Er þess hér með farið á leit við sveitarstjórn Raufarhafnarhrepps, með vísan til 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, að hún upplýsi ráðuneytið um eftirfarandi atriði:
1. Með hvaða hætti ofangreindar ráðstafanir varða íbúa Raufarhafnarhrepps. Sérstök athygli er vakin á því að eitt umræddra fyrirtækja, Gefla hf., hefur starfsstöð í öðru sveitarfélagi.
2. Hvaða gögn hafi verið kynnt sveitarstjórnarmönnum áður en ákvarðanir voru teknar í umræddum málum. Sérstaklega er óskað upplýsinga um hvort leitað hafi verið álits sérfræðinga, svo sem endurskoðanda hreppsins eða annarra aðila varðandi mögulega áhættu af umræddum fjárfestingum.
3. Hvort ákvæði 61. og 62. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafi verið uppfyllt þegar ákvarðanir voru teknar um fyrrgreindar ráðstafanir. Ráðuneytið bendir á að af 8. lið í fundargerð sveitarstjórnar frá 19. október 2000 verður ekki annað ráðið en að ekki hafi verið gengið frá breytingu á fjárhagsáætlun við samþykkt um að leggja hlutafé í Netver ehf. Sama máli virðist gegna varðandi Geflu hf. og Íslenska Miðlun hf., sbr. fundargerð frá 5. desember 2000.
4. Hvaða áhrif umræddar ráðstafanir hafa á fjárhagsstöðu Raufarhafnarhrepps og möguleika sveitarfélagsins á að sinna lögbundnum verkefnum þess.
5. Hvort ákvörðun um aðstoð til fyrrgreindra þriggja fyrirtækja hafi verið tilkynnt Samkeppnisstofnun, sbr. 47. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993, með síðari breytingum.
Loks óskar ráðuneytið upplýsinga um hvernig ávöxtun andvirðis hlutabréfa sem Raufarhafnarhreppur átti í Jökli hf. hafi verið háttað að undanförnu. Ráðuneytinu er kunnugt um að upplýsingar um þetta atriði munu þegar hafa verið unnar, að beiðni fulltrúa minnihlutans í sveitarstjórn Raufarhafnarhrepps, og mun yfirlit endurskoðanda væntanlega nægja ráðuneytinu.
Þess er óskað að svar berist ráðuneytinu fyrir 10. mars nk.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Guðjón Bragason (sign.)