Hveragerðisbær - Heimild til að leggja viljayfirlýsingu um verklegar framkvæmdir fram sem trúnaðarmál, útboðsskylda
Fimmtudaginn 29. janúar 2004 var kveðinn upp af settum félagsmálaráðherra
svohljóðandi:
úrskurður:
Með erindi, mótteknu 30. september 2003, kærði Aldís Hafsteinsdóttir, Heiðmörk 57,
Hveragerði, hér eftir nefnd kærandi, ákvörðun bæjarstjórnar Hveragerðisbæjar, hér
eftir nefndur kærði, um að semja við Íslenska aðalverktaka hf. um byggingu leikskóla
og aðrar ákvarðanir er varða þá framkvæmd.
I. Kröfur.
Í fyrsta lagi óskar kæ randi eftir því í kæ ru sinni að ráðuneytið úrskurði um
eftirfarandi:
"Er Hveragerðisbæ heimilt að ganga til samninga við Íslenska aðalverktaka hf. (ÍAV)
um byggingu leikskóla í Hveragerði án undangengis útboðs?
Samrýmist það ákvæ ðum laga um opinber innkaup og stjórnsýslulögum að verk af
þessari stæ rðargráðu (100 milljónir) sé ekki boðið út, meðal annars með hliðsjón af
skýrum fyrirmæ lum laga um opinber útboð?
Ég óska eftir áliti ráðuneytisins á lögmæ ti þess að í samningi milli aðila sé ákvæ ði
þess efnis að útboðsaðila (ÍAV) sé heimilt að skila inn tilboði í sitt eigið útboð."
Í bréfi sínu, dags. 7. desember 2003, gerir kæ randi nánar grein fyrir kröfugerð sinni og
gerir þá kröfu "...að samningurinn verði úrskurðaður ólögmæ tur og bæ jarstjórn verði
vítt fyrir ámæ lisverð vinnubrögð."
Í öðru lagi óskar kæ randi eftir því að ráðuneytið úrskurði um eftirfarandi:
"Samrýmist það lögum að meirihluti bæ jarstjórnar leggi fram, sem trúnaðarmál, drög
að viljayfirlýsingu og bindi þannig af trúnaði aðra sveitarstjórnarmenn skv. ákvæ ðum
sveitarstjórnarlaga, þrátt fyrir að þeir séu þeirrar skoðunar að yfirlýsingin gangi gegn
hagsmunum sveitarfélagsins og að trúnaðurinn brjóti gegn sannfæ ringu þeirra?"
Í bréfi sínu, dags. 7. desember 2003, gerir kæ randi nánar grein fyrir þessum þæ tti
kröfu sinnar og krefst þess "...að ákvörðun um að leggja fram sem trúnaðarmál gögn
sem varða verulega hagsmuni Hveragerðisbæ jar og með því koma í veg fyrir að þau
fái eðilega umfjöllun, verði dæmd ólögmæ t."
II. Málsmeðferð.
Þann 10. október 2003 var heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra settur
félagsmálaráðherra í máli þessu sökum vanhæ fis Árna Magnússonar
félagsmálaráðherra á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Erindi kæ randa var sent til umsagnar kæ rða með bréfi dags. 27. október 2003. Óskað
var
eftir því að umsögn bæ rist ráðuneytinu eigi síðar en 11. nóvember 2003. Kæ rði
óskaði eftir því að fá frekari frest í málinu þar sem lögmaður bæ jarstjórnar í máli
þessu var í leyfi til 11. nóvember 2003. Ráðuneytið taldi rétt að verða við ósk
bæ jarstjórnar og var frestur því framlengdur til 20. nóvember 2003. Umsögnin barst
ráðuneytinu þann 25. nóvember 2003 með bréfi dags. 21. nóvember 2003. Kæ randa
var gefinn kostur á að koma að andmæ lum með bréfi dags. 26. nóvember 2003. Í
andmæ lum sínum, dags. 7. desember 2003, gerði kæ randi nánari grein fyrir kröfugerð
sinni sbr. framangreint.
III. Málavextir og málsástæður aðila.
Kæ randi er bæ jarfulltrúi í Hveragerðisbæ . Þann 15. maí 2003 lagði bæ jarstjóri
Hveragerðis fram í bæ jarráði, sem trúnaðarmál, drög að viljayfirlýsingu kæ rða,
Landsafls hf. og Íslenskra aðalverktaka hf. um ýmis verkefni sem ráðist skyldi í á
vegum kæ rða og fjármögnun þeirra. Meðal þessara verkefna var bygging leikskóla
(tveggja áfanga af fjórum) við Finnmörk 1, Hveragerði. Umræ ðum um
viljayfirlýsinguna var frestað til aukafundar í bæ jarráði þann 23. maí 2003 og átti þá
að liggja fyrir álit endurskoðanda kæ rða. Sá fundur var aldrei haldinn að sögn
kæ randa. Af greinargerð lögmanns kæ rða má ráða að þeim fundi hafi verið frestað til
5. júní 2003.
Á fundi bæ jarráðs kæ rða þann 5. júní 2003 var lagt fram minnisblað bæ jarstjóra vegna
hinnar fyrirhuguðu leikskólabyggingar kæ rða og þar samþykkt lántaka bæ jarins vegna
framkvæmdarinnar auk þess sem bæ jarstjóra var veitt heimild til samninga við
Íslenska aðalverktaka hf. um byggingu leikskólans. Fram kemur í greinargerð kæ rða
að minnisblaðið hafi verið afrakstur vinnu bæ jarstjóra og endurskoðanda bæ jarins og
að þar séu bornar saman tvæ r fjármögnunarleiðir. Þann 13. ágúst 2003 var síðan
undirritaður verksamningur milli kæ rða og Íslenskra aðalverktaka hf. um byggingu
leikskólans. Í 3. gr. verksamningsins kemur fram að Íslenskir aðalverktakar hf. muni
hafa með höndum hönnun og byggingarstjórn en aðrir verkþæ ttir verði boðnir út í
samvinnu við kæ rða. Íslenskum aðalverktökum hf. er þó heimilt að bjóða í
verkþæ ttina á móti öðrum verktökum. Verksamningur þessi var síðan samþykktur í
bæ jarstjórn kæ rða þann 11. september 2003.
Kæ randi telur að framlagning viljayfirlýsingarinnar sem trúnaðarmál hafi verið
óheimil og krefst þess að ákvörðunin "verði dæmd ólögmæ t."
Kæ randi telur jafnframt að samningur kæ rða og Íslenskra aðalverktaka hf. sé
útboðsskyldur skv. 12. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup. Hafi því verið
óheimilt að samþykkja verksamninginn án undangengins útboðs. Kæ randi kveður rök
bæ jarstjórnar vera þau að verkinu sé skipt upp og muni Íslenskir aðalverktakar hf.
bjóða út einstaka verkþæ tti. Kveður kæ randi að skv. lögum um opinber innkaup sé
óheimilt að skipta innkaupum eða nota sérstakar aðferðir við útreikning á kostnaði í
því skyni að komast hjá útboði sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna.
Kæ randi gerir einnig athugasemd við að í samningi kæ rða og Íslenskra aðalverktaka
hf. sé heimild til handa þeim síðarnefnda til að bjóða í verkþæ tti samningsins.
Kæ randi telur að trauðla verði séð hvernig væ ntanleg tilboð Íslenskra aðalverktaka hf.
verði meðhöndluð á sama hátt og ef um óskyldan aðila væ ri að ræ ða. Telur kæ randi
fyrirkomulag þetta brjóta gegn jafnræ ðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í greinargerð kæ rða er þess aðallega krafist að erindi kæ randa verði vísað frá
ráðuneytinu. Telur kæ rði að erindi kæ randa geti ekki talist kæ ra heldur sé verið að
óska eftir lögfræ ðilegu áliti ráðuneytisins á nánar tilgreindum atriðum. Að mati
kæ rða sé það ekki hlutverk ráðuneytisins að veita lögfræ ðilegt álit heldur beri
sveitarstjórnarmönnum að afla sér slíks álits á eigin kostnað. Telur kæ rði að 103. gr.
sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 verði ekki skýrð svo rúmt að unnt sé að óska eftir
úrskurði ráðuneytisins án sérstakrar kröfugerðar.
Jafnframt telur kæ rði að álitaefni varðandi meinta útboðsskyldu kæ rða eigi ekki undir
félagsmálaráðuneytið heldur kæ runefnd útboðsmála, sbr. 75. gr. laga nr. 94/2001 um
opinber innkaup.
Kæ rði gerir varakröfu um að með erindið verði farið á grundvelli 102. gr.
sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Byggist krafan á því að í raun sé verið að fara fram á
að ráðuneytið sinni lögbundnu eftirlitshlutverki sínu.
Kæ rði gerir að lokum þrautavarakröfu um viðurkenningu á lögmæ tri málsmeðferð.
Telur kæ rði að málsmeðferð hans hafi í öllu verið lögmæ t auk þess sem ákvæ ðum
laga nr. 94/2001 um opinber innkaup hafi verið fylgt, en kæ rði telur að á grundvelli
10. gr. laganna hafi bygging leikskólans að Finnmörk 1, Hveragerði, ekki verið
útboðsskyld.
Varðandi framlagningu viljayfirlýsingarinnar frá maí 2003 telur kæ rði að skv. 32. gr.
sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og eðli máls beri bæ jarráðsmönnum að gæ ta
þagmæ lsku og trúnaðar um drögin og efni þeirra. Skoðun bæ jarráðsmanna breyti
engu þar um.
Með bréfi, dags. 7. desember 2003, bæ tti kæ randi við kröfugerð sína eftir að hafa
verið gefinn kostur til að koma að andmæ lum við greinargerð kæ rða. Kom þar fram
að kæ randi væ ri að kæ ra málsmeðferð og ákvarðanatöku kæ rða í ofangreindu máli.
Gerði kæ randi því þæ r kröfur í fyrsta lagi að samningurinn yrði úrskurðaður
ólögmæ tur og bæ jarstjórn yrði vítt fyrir ámæ lisverð vinnubrögð. Í öðru lagi gerði
kæ randi þá kröfu að sú ákvörðun að leggja fram sem trúnaðarmál gögn er varða
verulega hagsmuni Hveragerðisbæ jar og með því koma í veg fyrir að þau fái eðlilega
umfjöllun, verði dæmd ólögmæ t.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sveitastjórnarlaga nr. 45/1998 fer félagsmálaráðuneytið með
málefni sveitarstjórnarmála. Í því felst að ráðuneytið skal hafa eftirlit með því að
sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum
fyrirmæ lum. Vanræ ki sveitarstjórn skyldur sínar skal ráðuneytið veita henni
áminningu og skora á hana að bæ ta úr vanræ kslunni, sbr. 1. og 2. mgr. 102. gr.
laganna. Í 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga segir að ráðuneytið skuli úrskurða um
ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna en
það skerði þó eigi rétt aðila til þess að höfða mál fyrir dómstólum. Þegar ákvörðun
sveitarstjórnar er kæ rð til félagsmálaráðuneytisins sæ tir frjálst mat sveitarstjórnarinnar
ekki endurskoðun ráðuneytisins vegna meginreglu 78. gr. stjórnarskrárinnar nr.
33/1944, um sjálfstjórn sveitarfélaga. Hér er því um að ræ ða undantekningu frá hinni
almennu kæ ruheimild 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar sæ tir
það endurskoðun ráðuneytisins hvort ákvörðun er lögmæ t, þ.e. hvort sveitarstjórn hafi
t.d. gæ tt réttrar málsmeðferðar, hvort ákvörðunin eigi sér stoð í lögum eða sé byggð á
lögmæ tum sjónarmiðum. Á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga úrskurðar því
ráðuneytið meðal annars um hvort sveitarstjórnir haldi fundi sína í samræmi við lög,
svo sem varðandi fundarboðun, auglýsingu funda, hæ fi einstakra sveitarstjórnarmanna
o.fl. Einnig hefur ráðuneytið úrskurðarvald varðandi sveitarstjórnarkosningar og
atkvæ ðagreiðslur um sameiningu sveitarfélaga. Ráðuneytið úrskurðar hins vegar ekki
í málum og/eða málefnum sem fæ rð hafa verið undir sérstakar kæ runefndir svo sem
kæ runefnd útboðsmála. Kæ runefnd útboðsmála starfar á grundvelli XIII. kafla laga
nr. 94/2001 um opinber innkaup og skv. 3. mgr. 75. gr. laganna verður úrskurðum
hennar og ákvörðunum ekki skotið til annarra stjórnvalda. Hlutverk nefndarinnar er
að leysa með skjótum og óhlutdræ gum hæ tti úr kæ rum einstaklinga og lögaðila vegna
æ tlaðra brota á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim, sbr. 2. mgr. 75. gr.
laganna. Hafa nefndinni jafnframt verið falin víðtæ k úrræ ði samkvæmt lögunum ef
brotið hefur verið á rétti aðila, sbr. 81. gr. laganna. Félagsmálaráðuneytinu eru þessi
úrræ ði ekki tæ k þar sem álitaefni um opinber innkaup heyra ekki undir það.
Að því virtu sem að framan hefur verið rakið telur ráðuneytið ljóst að því sé ekki
heimilt að úrskurða um lögmæ ti samnings kæ rða við Íslenska aðalverktaka hf. Er því
kröfu kæ randa um að samningurinn verði úrskurðaður ólögmæ tur vísað frá
ráðuneytinu.
Ráðuneytið hefur kynnt sér málsmeðferð kæ rða við ákvarðanatöku í máli því sem hér
er til úrlausnar og telur ekki ástæ ðu til að gera athugasemdir við hana og er því hafnað
kröfu kæ randa um að bæ jarstjórn verði vítt.
Þá gerir kæ randi kröfu um að ákvörðun um að leggja fram sem trúnaðarmál gögn sem
varða verulega hagsmuni Hveragerðisbæ jar verði dæmd ólögmæ t og lýtur krafan að
því hvort heimilt sé að binda hendur sveitarstjórnarmanna af trúnaðar- og
þagnarskylduákvæ ðum sveitarstjórnarlaga brjóti það gegn sannfæ ringu þeirra.
Í 32. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 segir að sveitarstjórnarmenn skuli gæ ta
þagnarskyldu um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara samkvæmt
lögum eða eðli máls. Álitaefni kæ randa snýst í raun um það hvort
sveitarstjórnarmönnum sé heimilt að rjúfa þagnarskyldu telji þeir að lög hafi verið
brotin í sveitarstjórn. Í sveitarstjórnarlögum er ekki heimild til handa sveitarstjórn að
leggja fram sem trúnaðarmál fundarefni sem samkvæmt lögum skal vera aðgengilegt
almenningi. Hins vegar getur verið álitaefni hvort fundarefni falli undir
undanþáguákvæ ði 4.-6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Sé einstaklingi synjað um
aðgang að upplýsingum á grundvelli þessara undantekningarákvæ ða á hann þess
ávallt kost að bera mál sitt undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sbr. V. kafla
laganna. Í máli þessu hefur kæ randi haft aðgang að öllum gögnum en telur óeðlilegt
að gögnin hafi verið gerð að trúnaðarmáli gagnvart öðrum. Jafnframt liggur fyrir að
efni viljayfirlýsingarinnar hefur að mestu leyti verið gert opinbert í minnisblaði
bæ jarstjóra kæ rða frá 3. júní 2003, í umræ ðum um viljayfirlýsinguna á bæ jarráðsfundi
þann 5. júní 2003, í verksamningi kæ rða og Íslenskra aðalverktaka hf. frá 13. ágúst
2003 og í umræ ðum á bæ jarstjórnarfundi kæ rða þann 11. september 2003. Að mati
ráðuneytisins á almenningur þess kost að nálgast upplýsingar um efni
viljayfirlýsingarinnar á grundvelli heimilda í upplýsingarlögum nr. 50/1996.
Með vísan til þess að efni viljayfirlýsingarinnar hefur nú að mestu leyti verið gert
opinbert, telur ráðuneytið það ekki góða stjórnsýsluhæ tti að halda leynd yfir
viljayfirlýsingunni sjálfri. Slíkt samræmist ekki almennum reglum
stjórnsýsluréttarins um gegnsæ i og óheftan aðgang að opinberum gögnum.
Varðandi það hvort kæ rða hafi í upphafi verið heimilt að binda sveitarstjórnarmenn
trúnaði um innihald viljayfirlýsingarinnar verður að horfa til ákvæ ða upplýsingalaga
nr. 50/1996. Ekki er hæ gt að takmarka aðgang almennings að opinberum gögnum
umfram þau tilvik sem getið er um í 4.-6. gr. laganna. Ráðuneytið hefur kynnt sér
efni viljayfirlýsingarinnar sem kæ randi vill að gert sé opinbert. Í viljayfirlýsingu
þessari er ekki að finna neinar þæ r upplýsingar um atvinnu- og viðskiptaleyndarmál
eða rekstrar- eða samkeppnisstöðu aðila viljayfirlýsingarinnar, sem sanngjarnt er og
eðlilegt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsingalaga. Er því hér um að ræ ða efni sem ekki á
að fara leynt samkvæmt lögum eða eðli máls, sbr. 32. gr. sveitastjórnarlaga nr.
45/1998.
Það er því niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun kæ rða um að leggja fram drög að
viljayfirlýsingu á bæ jarráðsfundi þann 15. maí 2003, sem trúnaðarmál, hafi takmarkað
um of rétt kæ randa til málfrelsis utan sveitarstjórnarfunda.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð :
Kröfu Aldísar Hafsteinsdóttur um að samningur Hveragerðisbæ jar við Íslenska
aðalverktaka hf. verði úrskurðaður ólögmæ tur er vísað frá félagsmálaráðuneytinu.
Kröfu Aldísar Hafsteinsdóttur um að bæ jarstjórn verði vítt fyrir ámæ lisverð
vinnubrögð er hafnað.
Ákvörðun Hveragerðisbæ jar um að leggja fram drög að viljayfirlýsingu á
bæ jarráðsfundi þann 15. maí 2003 sem trúnaðarmál er ólögmæ t.
Jón Kristjánsson
ráðherra (sign.)
Davíð Á. Gunnarsson
ráðuneytisstjóri (sign.)