Úrskurður um vinnubrögð oddvita og hreppsnefndar við útleigu húsnæðis til reksturs veitinga- og gistihúss
Eva Sigurbjörnsdóttir 16. júlí 1996 96040074
Hótel Djúpavík 1001
522 Kjörvogur
Þann 16. júlí 1996 var í félagsmálaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi
ú r s k u r ð u r:
Með erindi, dagsettu 21. apríl 1996, kærði Eva Sigurbjörnsdóttir til félagsmálaráðuneytisins oddvita og hreppsnefnd Árneshrepps vegna vinnubragða við útleigu húsnæðis í eigu Árneshrepps til reksturs veitinga- og gistihúss í Norðurfirði á árunum 1995 og 1996.
Með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 23. apríl 1996, var hreppsnefnd Árneshrepps gefinn kostur á að tjá sig um efni framangreindrar kæru. Umsögn hreppsnefndarinnar barst ráðuneytinu þann 8. maí 1996 með bréfi, dagsettu 5. sama mánaðar.
Að beiðni kæranda var honum gefinn kostur á að tjá sig um umsögn hreppsnefndarinnar. Bárust athugasemdir kæranda ráðuneytinu með bréfi, dagsettu 19. júní 1996.
I. Málavextir og málsástæður.
Á árunum 1995 og 1996 var ákveðið að leiga út húsnæði í eigu Árneshrepps til reksturs veitinga- og gistihúss. Telur kærandi að í ýmsum atriðum hafi verið brotið gegn stjórnsýslulögum og sveitarstjórnarlögum við afgreiðslu málanna hjá hreppsnefnd.
Varðandi útleigu húsnæðisins á árinu 1995 segir svo í kærunni:
“1. Húsnæðið var aldrei auglýst til leigu opinberlega.
2. Oddviti vann á bak við tjöldin að málinu löngu áður en það kom til umræðu í hreppsnefnd í apríl 1995. (Sannast af auglýsingu þeirri er hann setti í ferðabæklinginn Áningu 1995).
3. “Leigumálið” var ekki samþykkt formlega með atkvæðagreiðslu, heldur voru menn látnir samþykkja það með undirskriftum undir fundargerð, enda kemur hvergi fram í henni hve margir voru með eða á móti.
4. Á umræddum fundi (apríl 1995) talaði oddviti aðeins um að boðið yrði upp á svefnpokagistingu og morgunverð, en í ferðabæklingnum Áningu er hins vegar auglýst svefnpokapláss / uppábúin rúm - morgunverður / máltíðir fyrir allt að 25 manns og að auki var nafn Gunnsteins Gíslasonar gefið þar upp sem upplýsingaraðila.
5. Öllum áætlunum um fyrirhugaðan rekstur var haldið vandlega leyndum eins lengi og kostur var, undirrituð vissi ekkert um fyrirhugaða samkeppni fyrr en komið var fram í júní.
6. A.m.k. tveir í hreppsnefnd voru vanhæfir til ákvarðanatöku vegna tengsla við leigutaka; Sambýlismaður leigutaka er mágur tveggja hreppsnefndarmanna. (Hreppstjóri og oddviti eru kvæntir systrum og umræddum sambýlismaður er bróðir þeirra).
7. Enginn leigusamningur var gerður, ekkert var ákveðið um leigugjald fyrr en undir haust. Kannski til þess að sjá hvað leigutaki gæti með góðu móti borgað án þess að fara að tapa á öllu dæminu? (Leigan var að lokum ákveðin kr. 20.000.- -tuttuguþúsund- á mánuði fyrir tvo mán. júlí og ágúst).
8. Hreppurinn borgaði rafmagn fyrir gistihúsið þann tíma sem það starfaði og auk þess voru gerðar þó nokkrar lagfæringar á húsnæðinu á kostnað hreppsins til að gera það hæfara til gistihússreksturs. Húsnæðið var þrátt fyrir það rekið á undanþágu, þar sem það uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar eru til gistihúsa.”
Síðan segir svo í kærunni varðandi útleigu húsnæðisins á árinu 1996:
“1. Umrætt húsnæði hefur ekki verið auglýst til leigu opinberlega.
2. Tveir hreppsnefndarmenn eru vanhæfir til ákvarðanatöku á sama hátt og í fyrra tilfellinu þar sem um sama leigutaka er að ræða.
3. Fundur þar sem leigumál þessi voru til umræðu var haldinn á Föstudaginn langa (5. apríl sl.) að fjarstöddum 2 aðalmönnum í hreppsnefnd en með innkölluðum varamönnum. Fundurinn var ekki auglýstur íbúum sveitarinnar fremur en venjulega.
4. Ekki var lagður fram tilbúinn leigusamningur til samþykktar, einungis drög að samningi, sem leigutaki hafði ekki samþykkt fyrir sitt leyti.
5. Umrætt húsnæði uppfyllir ekki, fremur en það fyrra, þær kröfur sem gerðar eru til atvinnuhúsnæðis af þessum toga.”
Í umsögn hreppsnefndar Árneshrepps er varðandi útleiguna á árinu 1995 einungis vísað til fyrri bréfaskrifa varðandi það mál. Varðandi útleigu húsnæðisins á árinu 1996 segir svo í umsögninni:
“1. Það er rétt, húsnæðið var ekki auglýst til leigu. Þó bárust tvær umsóknir.
2. Þarna er rætt um vanhæfni (sic.) ákveðinna hreppsnefndarmanna. Væntanlega úrskurðar ráðuneytið í því máli, ef ástæða þykir til. Þó hreppsnefndarmenn hafi skoðun á því, eru þeir tæpast úrskurðaraðilar. Þó má benda á, að þó tveir væru vanhæfir, þá voru þrír, eða meirihluti hreppsnefndar, sem tóku afstöðu til málsins, og engin mótatkvæði voru.
3. Aðalmenn mættu ekki, en óskuðu eftir, að varamenn tækju sæti sín. Fundarform var það, sem tíðkast hefir hjá hreppsnefnd Árneshrepps.
4. Það er rétt, að ekki var lagður fram tilbúinn leigusamningur. Það voru lögð fram drög að samningi, sem rædd voru á fundinum og fundarmenn féllust á. Það gat tæpast verið tilbúinn leigusamningur fyrr, en leigutaki hafði einnig séð hann. Á hvern hátt hefði verið hægt að hafa þetta öðruvísi?
5. Það eru aðrir en hreppsnefnd Árneshrepps sem fjalla um hvað þarf til að húsnæði uppfylli kröfur til að vera hæft til þess reksturs, sem hér er verið að ræða um.
Að svo stöddu hefir hreppsnefnd Árneshrepps ekki meira um þetta mál að segja, en lítur samt svo á, að hún sé með þessum gerningi að leita heppilegustu leiða til að nýta húsnæði í eigu sveitarfélagsins.”
II. Niðurstaða ráðuneytisins.
Félagsmálaráðuneytið hefur áður fjallað um útleigu verbúðar í Norðurfirði í áliti sínu frá 20. nóvember 1995. Í áliti ráðuneytisins segir m.a. svo:
“Ráðuneytið telur það eðlilegt að þegar sveitarfélag tekur ákvörðun um að nýta húsnæði sitt undir einhvers konar rekstur, þá geri sveitarfélagið formlegan samning við viðkomandi rekstraraðila, sérstaklega þegar um er að ræða rekstur sem er í samkeppni við aðra aðila í sama sveitarfélagi. Um slíkan samning fjalli sveitarstjórnin til að tryggja vandaða málsmeðferð. Ekki verður talið að oddviti hafi óskorað umboð til að semja við aðila um rekstur eins og í máli þessu nema skýrt hafi verið bókað í fundargerð hreppsnefndar um þess háttar umboð. Ráðuneytið mun því skora á hreppsnefnd Árneshrepps að sjá til þess að staðið verði að málum sem þessum með formlegri hætti en gert hefur verið.”
Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er almennur kærufrestur í stjórnsýslunni þrír mánuðir. Síðan segir í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga að hafi kæra borist að liðnum kærufresti skuli vísa henni frá nema annars vegar að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða hins vegar að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar.
Framangreint álit ráðuneytisins var sett fram vegna erindis Ásbjörns Þorgilssonar og Evu Sigurbjörnsdóttur frá 16. ágúst 1995. Flest þau atriði, sem varða form á afgreiðslu hreppsnefndar Árneshrepps í apríl 1995 og tilgreind eru í kæru þeirri sem hér er til meðferðar, hefðu getað komið fram af hálfu kærenda við meðferð fyrra málsins. Með hliðsjón af því og fyrrgreindum ákvæðum stjórnsýslulaga telur ráðuneytið ekki ástæðu til að taka til úrskurðar á ný umrædda ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá því í apríl 1995. Rétt er þó að ítreka það sem áður hefur komið fram að ljóst er að hreppsnefndin vandaði ekki nægjanlega til verka við meðferð málsins á þeim tíma, m.a. varðandi gerð leigusamnings og einstök efnisatriði hans.
Hér á eftir verður hins vegar fjallað um þann þátt kærunnar sem varðar málsmeðferð og afgreiðslu hreppsnefndar Árneshrepps vegna útleigu húsnæðis til reksturs veitinga- og gistihúss á árinu 1996.
Um auglýsingu á húsnæðinu.
Ljóst er af gögnum málsins að umrætt húsnæði var ekki auglýst opinberlega laust til leigu.
Í sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 eða öðrum lögum er ekki að finna ákvæði sem beinlínis leggja þá skyldu á herðar sveitarstjórnum að auglýsa opinberlega laust til leigu húsnæði í eigu sveitarfélagsins. Hins vegar telur ráðuneytið að slík vinnubrögð séu æskileg og jafnframt vandaðir stjórnsýsluhættir. Ef auglýst er opinberlega eftir umsækjendum um húsnæði eru meiri líkur en ella á að hagsmunir sveitarfélagsins verði tryggðir, s.s. varðandi leigufjárhæð o.þ.h. Ráðuneytið telur ennfremur að slík vinnubrögð séu þeim mun brýnni þegar sýnt er að fleiri en einn aðili hefur áhuga á að taka á leigu tiltekið húsnæði á vegum sveitarfélagsins.
Samkvæmt gögnum málsins hafði Eva Sigurbjörnsdóttir sótt um að taka á leigu húsnæði í eigu sveitarfélagsins (verbúðina í Norðurfirði) sumarið 1996, sbr. bréf hennar dagsett 15. október 1995. Því bréfi svaraði hreppsnefnd þann 1. desember 1995 á þá leið að hreppsnefnd hafi hafnað því að leigja umsækjanda húsnæðið. Ekki var í því bréfi bent á að hugsanlega yrði annað húsnæði í boði undir svipaða starfsemi.
Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið að rétt hefði verið af oddvita og hreppsnefnd Árneshrepps að auglýsa umrætt húsnæði opinberlega laust til leigu áður en gengið var til samninga við leigutaka.
Um hæfi hreppsnefndarmanna til ákvarðanatöku.
Í 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er fjallað um hæfi sveitarstjórnarmanna til að fjalla um einstök mál og segir þar svo:
“Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Honum er þó heimilt að gera stuttlega grein fyrir afstöðu sinni. Sveitarstjórn sker umræðulaust úr hvort mál er svo vaxið. Sveitarstjórnarmaður, sem hlut á að máli, má taka þátt í atkvæðagreiðslu um hæfi sitt. Sveitarstjórnarmanni, sem veit hæfi sitt orka tvímælis, ber að vekja athygli á því
Sveitarstjórnarmaður, sem vanhæfur er við úrlausn máls, skal yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við afgreiðslu þess.”
Í gögnum málsins kemur fram að tveir hreppsnefndarmenn eru tengdir málinu með þeim hætti að þeir eru mágar sambýlismanns leigutaka. Annar þessara hreppsnefndarmanna er jafnframt oddviti hreppsnefndar.
Ráðuneytið telur að þessi tengsl hreppsnefndarmannanna tveggja við leigutaka séu þess eðlis að málið hafi varðað þá “svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af”. Þeir eru því vanhæfir til að fjalla um málið í hreppsnefnd. Að auki er ljóst að oddviti, sem er í þessu tilfelli vanhæfur, undirbjó málið með því að velja leigutaka og gera drög að samningi við hann.
Um hreppsnefndarfundinn þann 5. apríl 1996.
Kosning til hreppsnefndar Árneshrepps hinn 28. maí 1994 var óbundin, sbr. 14. og 15. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.
Í 1. og 2. mgr. 32. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um kosningu varamanna í sveitarstjórn þegar kosning er óbundin. Þar segir m.a. að kjósa skuli jafnmarga varamenn og aðalmenn og jafnframt er tilgreint með hvaða hætti ákvarða skal röð varamanna.
Um boðun varamanna á hreppsnefndarfund eru ákvæði í 25. og 46. gr. samþykktar um stjórn og fundarsköp N.N.hrepps, sbr. auglýsingu nr. 106/1987, en sú fyrirmynd gildir fyrir Árneshrepps þar sem hreppsnefndin hefur ekki samþykkt sérstök fundarsköp fyrir sveitarfélagið.
Í 46. gr. samþykktarinnar segir svo: “Geti hreppsnefndarmaður ekki sótt hreppsnefndarfund/fundi vegna veikinda eða af öðrum ástæðum tekur varamaður sæti hans meðan þannig hagar til samkvæmt 25. gr. samþykktar þessarar.”
Jafnframt segir m.a. svo í 1. mgr. 25. gr. samþykktarinnar: “Hreppsnefndarmanni er skylt að sækja hreppsnefndarfundi nema lögmæt forföll hamli svo sem önnur brýnni skyldustörf eða veikindi.Sé hreppsnefndarmaður forfallaður um stundarsakir skal hann tilkynna eða láta tilkynna forföllin til oddvita sem boðar þá varamann á fund skv. 2. mgr. 32. gr. sveitarstjórnarlaga.”
Samkvæmt framangreindum ákvæðum er gert ráð fyrir að varamaður taki að jafnaði sæti á hreppsnefndarfundum ef aðalmaður er forfallaður. Oddvita er falið að boða varamann á fund þegar honum er kunnugt um forföll aðalmanns og skal boðun varamanns vera í samræmi við ákvæði 2. mgr. 32. gr. sveitarstjórnarlaga, þ.e. boða skal varamenn í þeirri röð sem þeir eru kjörnir.
Samkvæmt gögnum málsins var fundur hreppsnefndar Árneshrepps þann 5. apríl 1996 haldinn að fjarstöddum tveimur aðalmönnum, en kallaðir höfðu verið til varamenn í þeirra stað. Ráðuneytið fær ekki annað séð en að sá háttur samrýmist framangreindum ákvæðum sveitarstjórnarlaga og fyrirmyndar að samþykkt um stjórn og fundarsköp.
Hins vegar kemur fram að fundurinn var ekki auglýstur opinberlega eins og kveðið er skýrt á um í 2. mgr. 50. gr. sveitarstjórnarlaga. Í umsögn hreppsnefndarinnar kemur fram að fundarform hafi verið það “sem tíðkast hefir hjá hreppsnefnd Árneshrepps.”
Í áðurgreindu áliti ráðuneytisins frá 20. nóvember 1995 segir svo m.a.:
“Ljóst er af gögnum málsins að hreppsnefnd og oddviti Árneshrepps hafa brotið ákvæði sveitarstjórnarlaga varðandi auglýsingu hreppsnefndarfunda. Samkvæmt ákvæðinu er skylt að auglýsa fundi hreppsnefndar án tillits til þess hversu stórt sveitarfélagið er. Ráðuneytið mun því skora á hreppsnefnd Árneshrepps að lagfæra þennan ágalla.”
Ljóst er að þrátt fyrir áskorun ráðuneytisins hefur ekki verið bætt úr framangreindum ágalla af hálfu oddvita og hreppsnefndar Árneshrepps varðandi auglýsingu hreppsnefndarfunda. Enn er því brotið gegn ákvæðum 2. mgr. 50. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Ráðuneytið telur slíkt hátterni mjög ámælisvert og mun veita oddvita og hreppsnefnd Árneshrepps áminningu í samræmi við 2. mgr. 118. gr. sveitarstjórnarlaga og skora á hana að bæta úr vanrækslu að viðlögðum þeim úrræðum sem greinir í 3. mgr. sömu greinar.
Um drög að leigusamningi.
Samkvæmt kærunni voru á fundi hreppsnefndar Árneshrepps þann 5. apríl 1996 lögð fram drög að leigusamningi “sem leigutaki hafði ekki samþykkt fyrir sitt leyti”. Í umsögn hreppsnefndar er það staðfest að á fundinum hafi einungis verið fjallað um drög að leigusamningi.
Ráðuneytið telur það ekki óeðlileg vinnubrögð að fyrst séu lögð fyrir hreppsnefnd drög að leigusamningi. Hreppsnefnd getur þá fjallað um málið á þeim grundvelli og síðan samþykkt drögin fyrir sitt leyti óbreytt eða með tilteknum breytingum, eða falið oddvita eða öðrum aðila að ganga frá samningi innan ákveðins ramma.
Um kröfur til atvinnuhúsnæðis fyrir veitinga- og gistihús.
Í kærunni er tekið fram að umrætt húsnæði uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar eru til atvinnuhúsnæðis af þessum toga.
Félagsmálaráðuneytið getur á engan hátt tjáð sig um þessa málsástæðu kæranda því það er í valdi viðkomandi yfirvalda og leyfisveitenda að fylgjast með því að lögbundnar kröfur séu uppfylltar áður en leyfi er veitt eða starfsemi hefst.
Með vísan til allra framangreindra ágalla er það niðurstaða ráðuneytisins að afgreiðsla hreppsnefndar Árneshrepps varðandi útleigu húsnæðis til veitinga- og gistihússreksturs á fundi þann 5. apríl 1996 sé ógild. Ráðuneytið mun beina þeim tilmælum til hreppsnefndar að hún taki málið til afgreiðslu á ný og að þá verði kallaðir til varamenn í stað þeirra sem vanhæfir teljast.
Dregist hefur að kveða upp úrskurð í máli þessu vegna mikilla anna í ráðuneytinu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð:
Afgreiðsla hreppsnefndar Árneshrepps varðandi útleigu húsnæðis til veitinga- og gistihússreksturs á fundi þann 5. apríl 1996 er ógild. Hreppsnefnd Árneshrepps skal á ný taka málið til afgreiðslu og kalla til varamenn í stað þeirra sem vanhæfir teljast samkvæmt úrskurði þessum.
F. h. r.
Húnbogi Þorsteinsson (sign.)
Sesselja Árnadóttir (sign.)
Afrit: Hreppsnefnd Árneshrepps.