A-111/2001 Úrskurður frá 23. janúar 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 23. janúar 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-111/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 10. janúar sl., kærði […] hrl. synjun forsætisráðuneytisins um að veita honum aðgang að minnisblaði, sem fylgdi skipunarbréfi starfshóps, er forsætisráðherra skipaði í samræmi við ákvörðun ríkisstjórnarinnar til að meta áhrif dóms Hæstaréttar frá 19. desember sl. í málinu nr. 125/2000: Tryggingastofnun ríkisins gegn Öryrkjabandalagi Íslands og gagnsök.
Með bréfi, dagsettu 11. janúar sl., var kæran kynnt forsætisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 18. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrði látið í té sem trúnaðarmál afrit af umbeðnu minnisblaði innan sama frests. Umsögn forsætisráðuneytisins, dagsettri 12. janúar sl., fylgdi ljósrit minnisblaðs vinnuhóps, dagsett, 22. desember 2000, til forsætisráðherra, utanríkisráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og fjármálaráðherra. Vinnuhóp þennan skipuðu fulltrúar forsætisráðherra, heilbrigðis- og tryggingamála-ráðherra, fjármálaráðherra og embættis ríkislögmanns til að fjalla um dóm Hæstaréttar í máli Öryrkjabandalagsins og Tryggingastofnunar ríkisins. Niðurstaða hópsins var lögð fram á 109. ráðherrafundi 22. desember 2000, samanber áritun þar um.
Eiríkur Tómasson vék sæti við meðferð og úrskurð í kærumáli þessu. Sæti hans tók Steinunn Guðbjartsdóttir varamaður.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins varð forsætisráðuneytið hinn 27. desember sl. við beiðni kæranda um að veita honum aðgang að skipunarbréfi starfshóps, er forsætisráðherra skipaði í samræmi við ákvörðun ríkisstjórnarinnar hinn 22. desember sl. til að meta áhrif áðurnefnds hæstaréttardóms. Í skipunarbréfinu var vísað til minnisblaðs, sem því fylgdi og ríkisstjórnin hafði lagt til grundvallar framangreindri ákvörðun sinni. Beiðni kæranda um aðgang að þessu minnisblaði var hins vegar synjað með bréfi ráðuneytisins, dagsettu sama dag. Þar kom fram að um væri að ræða minnisblað, sem forsætisráðherra hefði lagt fyrir ríkisstjórnina á fundi hennar 22. desember sl. og undirbúið hefði verið fyrir þann fund af fulltrúum forsætisráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, fjármálaráðherra og embætti ríkislögmanns. Með skírskotun til þess var kæranda synjað um aðgang að minnisblaðinu með vísan til 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í kæru sinni til úrskurðarnefndar, dagsettri 10. janúar sl., byggir kærandi á því að ákvæði 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eigi einungis við um minnisgreinar á ráðherrafundum, sem eingöngu séu notaðar á slíkum fundum. Minnisgreinum þeim sem hér sé krafist aðgangs að hafi hins vegar verið dreift víða, þ. á m. til allra þeirra sem skipuðu nefndan starfshóp. Ætla verði að í minnisgreinunum felist bein eða óbein fyrirmæli til starfshópsins um það að hvaða niðurstöðum hann skyldi stefna í störfum sínum og af því leiði að Öryrkjabandalag Íslands og kærandi, sem lögmaður þess, hafi brýnna hagsmuna að gæta af því að fá aðgang að þeim
Í umsögn forsætisráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 12. janúar sl., er áréttað að umrætt minnisblað hafi verið samið að tilhlutan forsætisráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, fjármálaráðherra og utanríkisráðherra af starfsmönnum þriggja hinna fyrsttöldu, auk ríkislögmanns, til að undirbúa umfjöllun og ákvarðanatöku ríkisstjórnarinnar um fyrstu viðbrögð við áðurnefndum hæstaréttardómi. Forsætisráðherra hafi lagt minnisblaðið fyrir ríkisstjórnina á fundi hennar 22. desember sl. sem hafi á grundvelli þess tekið ákvörðun um skipun sérstaks starfshóps til að fjalla um málið og undirbúa aðgerðir ríkisstjórnarinnar af því tilefni. Eðli máls samkvæmt hafi verið vísað til minnisblaðsins í skipunarbréfum starfshópsins og það látið fylgja þeim sem fylgiskjal. Minnisblaðið hafi hins vegar ekki verið sýnt eða sent öðrum en þeim, sem völdust til þessara trúnaðarstarfa í þágu ríkisstjórnarinnar.
Ráðuneytið telur ljóst að þessu athuguðu, að umbeðið minnisblað teljist óumdeilanlega til þeirra gagna sem undanþegin séu aðgangi skv. 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Heimild til að undanþiggja gögn, sem það ákvæði taki til, sé ekki bundin því skilyrði, að gögnin séu eingöngu ætluð til afnota á ráðherrafundum, sbr. hins vegar 3. tölul. 4. gr. s.l. Skipti því engu þótt minnisblaðið hafi verið kynnt öðrum utan ríkisstjórnarinnar, enda óhjákvæmilegt til að fylgja ákvörðun hennar eftir. Ekki þyki ástæða til að rökstyðja synjun um aðgang að minnisblaðinu frekar með vísan til efnis þess, sbr. 3. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda byggist mat á því, hvort ákvæði 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eigi við um gögn, ekki á efni þeirra upplýsinga, sem þau hafi að geyma, heldur hlutverki gagnanna við málsmeðferð stjórnvalda.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Í 3. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Samkvæmt 1. tölul. 4. gr. tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til "fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala, sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi".
Markmið hins tilvitnaða ákvæðis í 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga er, eins og ráðið verður af athugasemdum við frumvarp það er varð að upplýsingalögum að ríkisstjórn og einstakir ráðherrar geti, með tilliti til almannahagsmuna, fjallað á fundum sínum um pólitísk mál og mótað í sameiningu stefnu í mikilvægum málum án þess að vera skylt að veita almenningi aðgang að gögnum, sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi.
Forsætisráðuneytið hefur upplýst að minnisblað það, sem kærandi hefur óskað eftir aðgangi að, hafi verið tekið saman fyrir ríkisstjórnina og lagt fyrir fund hennar, eins og úrskurðarnefnd hefur jafnframt staðreynt að efni þess ber með sér. Samkvæmt því ber að fallast á það með forsætisráðuneytinu að heimilt sé að synja kæranda um aðgang að minnisblaðinu á grundvelli 1. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Að því virtu er það komið undir mati ríkisstjórnarinnar sjálfrar hverjum hún veitir að því aðgang, sbr. jafnframt 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga sætir réttur aðila máls til aðgangs að upplýsingum um hann sjálfan skv. 1. mgr. 9. gr. s.l. sömu takmörkunum og réttur almennings að því er varðar gögn, sem 4. gr. laganna tekur til. Þegar af þeirri ástæðu ber að hafna þeirri málsástæðu kæranda að hagsmunir umbjóðanda hans komi til álita við úrlausn máls þessa.
Úrskurðarorð:
Synjun forsætisráðuneytisins um að veita kæranda, […], aðgang að minnisblaði vinnuhóps, dagsettu 22. desember 2000, er lagt var fyrir ráðherrafund sama dag vegna dóms Hæstaréttar í máli Öryrkjabandalagsins og Tryggingastofnunar ríkisins, er staðfest.
Valtýr Sigurðsson, formaður
Elín Hirst
Steinunn Guðbjartsdóttir