A-138/2001 Úrskurður frá 7. desember 2001
ÚRSKURÐUR
Hinn 7. desember 2001 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-138/2001:
Kæruefni
Með bréfi, dagsettu 9. nóvember sl., kærði […] hdl. synjun utanríkisráðuneytisins, dagsetta 10. október sl., um að veita henni aðgang að bréfi Eftirlitsstofnunar EFTA til íslenskra stjórnvalda með "formlegri viðvörun varðandi jarðalögin", eins og komist var að orði í beiðni hennar.
Með bréfi, dagsettu 14. nóvember sl., var kæran kynnt utanríkisráðuneytinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 28. nóvember sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu látin í té sem trúnaðarmál afrit þeirra gagna, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn ráðuneytisins, dagsett 28. nóvember sl., barst innan tilskilins frests ásamt afriti af bréfi Eftirlitsstofnunar EFTA til sendiráðs Íslands gagnvart Evrópusambandinu, dagsettu 4. júlí sl., með svohljóðandi yfirskrift (á ensku): Letter of formal notice concerning restrictions to the acquisition of real estate in Iceland.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með tölvubréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dagsettu 14. ágúst sl., fór kærandi fram á að fá aðgang að "formlegri viðvörun varðandi jarðalögin sem Eftirlitsstofnun EFTA sendi íslenskum stjórnvöldum nýverið". Landbúnaðarráðuneytið framsendi utanríkisráðuneytinu beiðnina með bréfi, dagsettu 29. ágúst sl. Það ráðuneyti synjaði síðan beiðninni með bréfi, dagsettu 10. október sl. Fyrir synjuninni voru m.a. færð eftirgreind rök: "Bréf það sem þér vísið til markar á grunni samningsins milli EFTA ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls fyrsta skrefið í mögulegri málsókn Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) gegn íslenskum stjórnvöldum fyrir EFTA dómstólnum. Með hliðsjón af því telur ráðuneytið eðlilegt að með beiðni yðar verði farið á grundvelli 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem ESA telst að mati ráðuneytisins fjölþjóðastofnun í skilningi þess ákvæðis. – Formleg viðvörun af því tagi er hér um ræðir er einhliða skoðun ESA á tilteknu lagalegu álitaefni sem einungis í takmörkuðum mæli endurspeglar sjónarmið íslenskra stjórnvalda. Viðbúið er að erindið leiði til frekari skoðanaskipta milli ESA og íslenskra stjórnvalda sem á endanum kunna að leiða til þess að málinu verði ekki frekar fylgt eftir af hálfu ESA. Meðan málið er á því stigi telur ráðuneytið að almannahagsmunir standi til þess að aðgangur að upplýsingum af þessu tagi sé takmarkaður á grundvelli 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996."
Í kæru til nefndarinnar bendir kærandi á að umbjóðandi hennar hafi upphaflega kært mál það til Eftirlitsstofnunar EFTA sem varð tilefni viðvörunar stofnunarinnar til stjórnvalda. Þá dregur kærandi í efa að umbeðin gögn varði nokkra þá hagsmuni, sem 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga sé ætlað að vernda, og bendir á að stjórnvöld hafi áður veitt aðgang að sambærilegum erindum frá Eftirlitsstofnun EFTA, nánar tiltekið að rökstuddum álitum, þ. á m. vegna áfengiseinkasölu ríkisins.
Í umsögn utanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 28. nóvember sl., er synjun þess áréttuð. Þar segir m.a.: "Málsmeðferð Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) skiptist í nokkur stig þar sem á hverju stigi málsmeðferðar er skipst á upplýsingum og rökum fyrir afstöðu aðila í einstökum atriðum. Upphaf málsmeðferðar leiðir í langflestum tilvikum til að þess að tillit er tekið til athugasemda ESA, sbr. meðfylgjandi upplýsingar í nýlegri skýrslu ESA. Því má með nokkrum sanni segja að á því stigi sem það mál sem hér um ræðir er standi líkur til þess að stjórnvöld og ESA nái sátt um það hvort og þá með hvaða hætti komið er til móts við sjónarmið ESA. Það mál sem hér um ræðir er í slíkum farvegi og hafa íslensk stjórnvöld í stað þess að svara ESA efnislega kosið að gefa ESA til kynna að undirbúningur að ákveðnum breytingum standi fyrir dyrum. Munu íslensk stjórnvöld og ESA halda áfram skoðanaskiptum um málið í ljósi þeirra lagabreytinga sem á endanum kunna að verða lagðar til. Að teknu tilliti til þeirrar stöðu málsins og á þessu stigi málsmeferðar er það afstaða ráðuneytisins að eins og hér háttar til standi almannahagsmunir í skilningi 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga til þess að aðgangi að gögnum málsins skuli synjað."
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
Í kæru til úrskurðarnefndar, sem undirrituð er af […] hdl., er umbjóðandi lögmannsins ekki nafngreindur. Af þeim sökum lítur nefndin svo á að lögmaðurinn sé sjálfur kærandi máls þessa. Þar af leiðandi verður leyst úr því á grundvelli II. kafla upplýsingalaga.
Í 1. mgr. 3. gr. laganna segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr." Synjun utanríkisráðuneytisins um að veita kæranda aðgang að hinu umbeðna bréfi er einvörðungu byggð á undantekningarákvæðinu í 2. tölul. 6. gr. laganna sem er svohljóðandi: "Heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um: … 2. samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir".
Ákvæði þetta er m.a. skýrt á svofelldan hátt í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga: "Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að. - Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu."
Eftirlitsstofnun EFTA er ein af undirstofnunum Fríverslunarsamtaka Evrópu sem Ísland á aðild að. Samkvæmt því er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um samskipti íslenskra stjórnvalda við Eftirlitsstofnunina "þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast".
Eins og gerð er grein fyrir hér að framan, er unnt að gera þetta í tvenns konar tilgangi. Eðli máls samkvæmt á það markmið að tryggja samningsstöðu íslenska ríkisins gagnvart erlendum viðsemjanda ekki við í máli því sem hér er til úrlausnar. Að teknu tilliti til þess, hve langur tími er liðinn síðan hið umbeðna bréf barst íslenskum stjórnvöldum, verður heldur ekki talið að utanríkisráðuneytið hafi sýnt fram á að það geti spillt samskiptum íslenska ríkisins við Eftirlitsstofnunina eða Fríverslunarsamtökin þótt almenningur fái vitneskju um efni bréfsins.
Með skírskotun til þess, sem að framan greinir, ber utanríkisráðuneytinu að veita kæranda aðgang að bréfinu.
Úrskurðarorð:
Utanríkisráðuneytinu er skylt að veita kæranda, […], aðgang að bréfi Eftirlitsstofnunar EFTA til íslenskra stjórnvalda, dagsettu 4. júlí sl., sem ber ensku yfirskriftina: Letter of formal notice concerning restrictions to the acquisition of real estate in Iceland..
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson