25. júní 2009

A 304/2009 Úrskurður frá 26. maí 2009

ÚRSKURÐUR

Hinn 26. maí 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-304/2009.

Kæruefni og málsatvik

Með erindi, dags. 27. janúar 2009, kærði [...], f.h. BSRB (Bandalag starfsmanna ríkis og bæja), synjun Fasteignamats ríkisins, nú Fasteignaskrá Íslands, á beiðni [A] um aðgang að upplýsingum um föst laun og önnur föst kjör [B] vegna starfa hans hjá Fasteignamati ríkisins, eins og þau voru í maí 2007. Þá segir í kærunni að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu Fasteignamats ríkisins á afgreiðslu á beiðni kæranda. Í kærunni kemur fram að kærandi hafi ítrekað beðið Fasteignamat ríkisins um aðgang að framangreindum upplýsingum án þess að þeim beiðnum hafi öllum verið svarað.

Atvik málsins eru þau að [A] leitaði eftir aðstoð BSRB 2. október 2008 til að afla upplýsinga um föst laun og önnur föst kjör [B], vegna starfa hans hjá Fasteignamati ríkisins, eins og þau voru í maí 2007. Með bréfi, dags. 9. október 2008, fór kærandi fram á aðgang að ofangreindum upplýsingum hjá Fasteignamati ríkisins. Beiðni sína ítrekaði hann með bréfi, dags. 27. sama mánaðar. Með bréfi, dags. 29. október, synjaði Fasteignamat ríkisins beiðni kæranda, með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-288/2008. Í svari fasteignamatsins segir m.a. svo: „Fasteignamati ríkisins er ekki með úrskurðinum gert að afhenda önnur gögn. Umræddur ráðningasamningur var afhentur [A] þann 1. október 2008.“

Með bréfi, dags. 26. nóvember 2008, fór kærandi fram á aðgang að vinnuframlagssamningi eða öðru sambærilegu skjali þar sem tilgreind væru föst laun og föst kjör [B] miðað við laun hans eins og þau voru í maí 2007 og launalista Fasteignamats ríkisins frá maímánuði 2007. Einnig óskaði kærandi eftir öllum upplýsingum, sem finna mætti í öðrum skjölum eða gögnum um föst laun og föst kjör [B], eins og þau voru þegar hann starfaði hjá Fasteignamati ríkisins. Erindi kæranda var ítrekað í bréfi, dags. 10. desember 2008. Framangreindum tveimur bréfum kæranda svaraði fasteignamatið ekki.

Málsmeðferð

Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 16. mars 2009, var kæran kynnt Fasteignaskrá Íslands. Í bréfinu var athygli vakin á því að samkvæmt 11. gr. upplýsingalaga bæri stjórnvaldi að taka ákvörðun um hvort það yrði við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða mætti. Því var og beint til stofnunarinnar að taka ákvörðun um afgreiðslu beiðni [A] í samræmi við framangreinda lagagrein eigi síðar en 23. mars, hefði ákvörðun um afgreiðslu hennar ekki þegar verið tekin. Synjaði stofnunin um aðgang að umbeðnum gögnum væri henni gefinn frestur til sama tíma til að rökstyðja synjunina og að láta úrskurðarnefndinni í té afrit gagnanna í trúnaði.

Svar fasteignaskrárinnar barst úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 1. apríl. Í bréfinu er vísað til þess að [A] hafi fengið afhentan ráðningarsamning [B] 1. október 2008. Í svari sínu vísar fasteignaskráin til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Ennfremur er í svarinu vísað til skýringa við 5. gr. frumvarps sem síðan var samþykkt á Alþingi sem upplýsingalög nr. 50/1996 þar sem fram komi sú afstaða löggjafans að upplýsingar um laun opinberra starfsmanna, þ.e. ákvarðanir um föst laun og önnur föst starfskjör, séu ekki undanþegnar aðgangi almennings, en öðru máli gegni um greidd heildarlaun á hverjum tíma. Síðan segir í bréfinu svo:

„Gerður var vinnuframlagssamningur milli Fasteignaskrár Íslands (áður Fasteignamats ríkisins) og [B]. Stofnunin telur sér ekki heimilt að afhenda þann samning á grundvelli 5. gr. laga nr. 50/1996 þar sem að í þeim samningi kemur fram hver heildarlaun [B] voru. Því síður er fallist á það að hægt sé að afhenda launalista þar sem að slíkur listi hefur einnig að geyma upplýsingar um hver heildarlaun [B] voru auk þess sem þar er að finna ýmsar aðrar persónulegar upplýsingar um [B] sem óheimilt er að veita. Ekki liggja fyrir önnur skjöl um föst laun [B].“

Með bréfi, dags. 2. apríl, var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum og bárust þær úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 7. apríl.

Þann 28. apríl sl. óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir því við Fasteignaskrá Íslands að úrskurðarnefndinni yrði látinn í té í trúnaði vinnuframlagssamningurinn við [B] og launalisti stofnunarinnar frá því í maí 2007. Umbeðin gögn bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 29. apríl 2009.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ekki ástæða til að gera frekari grein fyrir atvikum málsins eða greina með ítarlegri hætti frá þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið af hálfu kæranda og kærða.

Niðurstaða

Beiðni kæranda um upplýsingar lýtur að því að fá aðgang að vinnuframlagssamningi eða öðru sambærilegu skjali þar sem tilgreind séu föstu laun og föst kjör hjá tilteknum starfsmanni Fasteignamats ríkisins, [B], eins og þau voru í maí 2007, eða öðrum sambærilegum skjölum eða gögnum er sýndu hið sama. Kærandi biður sérstaklega um aðgang að launalista [B] fyrir maí 2007. Kærandi fékk aðgang að ráðningarsamningi [B] þann 1. október sl. samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar upplýsingamála í máli nr. A-288/2008. Kærandi telur sig, þrátt fyrir það, ekki hafa fengið upplýsingar um föst laun og föst kjör [B] þar sem ráðningarsamningur hans geymi ekki þær upplýsingar. Í svarbréfi Fasteignaskrár ríkisins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. apríl sl., er kæranda synjað um aðgang að þessum upplýsingum og hefur stofnunin með þeim hætti að lokum svarað bréfum kæranda frá 26. nóvember og 10. desember sl. Í máli þessu er það sú synjun sem kemur til úrskurðar af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í kæru máls þessa er sérstaklega tekið fram að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu Fasteignamats ríkisins á afgreiðslu á beiðni kæranda. Þar sem fasteignaskráin hefur nú formlega synjað umræddri beiðni hefur ekki þýðingu að lögum að úrskurðarnefndin taki það kæruefni sérstaklega til úrskurðar. Ber því að vísa þeim þætti kærunnar frá.

Í framangreindum úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-288/2008 segir m.a. eftirfarandi:

„Með svarbréfi Fasteignamats ríkisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál fylgdi afrit af ráðningarsamningi stofnunarinnar við [B]. Kemur þar fram að um launagreiðslur, launaflokk og starfsaldur til launa fari eftir því sem í samningnum greinir og samkvæmt kjarasamningi þess stéttarfélags sem starfsmaðurinn sé í, enda sé starfið á samningssviði stéttarfélagsins og hann hafi rétt til aðildar að stéttarfélaginu samkvæmt samþykktum þess. Í ráðningarsamningnum koma á hinn bóginn hvorki fram upplýsingar um þau laun sem [B] hafði hjá fasteignamatinu, né er þar tilgreindur með beinum hætti sá launaflokkur sem föst laun hans miðuðust við. Af svörum fasteignamatsins verður að draga þá ályktun að í einstökum gögnum sem fyrir liggi hjá stofnuninni, sbr. ákvæði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sé þannig ekki að finna sérstaklega tilgreindar og sundurliðaðar upplýsingar um föst laun og önnur föst kjör [B] hjá fasteignamatinu í maí 2007. Engu að síður verður að telja að í þeim upplýsingum sem hér hafa verið raktar og fram koma í umræddum ráðningarsamningi sé að finna upplýsingar sem efnislega geti talist til upplýsinga um föst launakjör hans.“

Eins og fram kemur í tilvitnuninni í úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-288/2008 afhenti Fasteignamat ríkisins einungis ráðningarsamning [B] og var þó, eftir því sem best verður séð, beiðni kæranda í því máli sama efnis og sú beiðni sem hér er til afgreiðslu. Þau gögn sem Fasteignaskrá Íslands sendi með bréfi sínu, dags. 29. apríl 2008, hefur úrskurðarnefndin skoðað en um er að ræða samning við [B] um fast vinnuframlag o.fl. frá 22. nóvember 2004 og launalista hans 1. maí 2007.

Í vinnuframlagssamningnum koma fram upplýsingar um hver heildarlaun [B] verði að jafnaði á mánuði og þeim skipt í mánaðarlaun samkvæmt ákveðnum launaflokki og yfirvinnu með orlofi. Þá eru og ákvæði í samningnum um hver yfirvinna geti orðið á hverju 12 mánaða tímabili án þess að greiðsluforsendur breytist, ákvæði um gildistíma, uppsögn og endurskoðun samningsins. Einnig eru ákvæði um mælingu vinnuframlags, dagvinnutímabil, kaffi- og matartíma. Þá er og kveðið á um notkun bifreiða við erindrekstur í þágu stofnunarinnar.

Í launalistanum koma fram heildarlaun [B] í maí 2007 og eru þau sundurliðuð. Í fyrstu þremur liðunum á launalistanum er gerð grein fyrir mánaðarlaunum, fastri yfirvinnu og orlofi af yfirvinnu.

Í 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga kemur fram sú takmörkun á hinum almenna upplýsingarétti skv. 3. gr. laganna að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi.

Samkvæmt skýrri og fastmótaðri framkvæmd á upplýsingalögum, sem jafnframt á sér stoð í athugasemdum sem fylgdu umræddri grein í frumvarpi til upplýsingalaga, hafa 3. og 5. gr. laganna verið skýrðar svo að sé óskað aðgangs að gögnum um laun opinberra starfsmanna skuli veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum þar sem fram komi föst launakjör viðkomandi starfsmanna. Þá skuli einnig veita aðgang að einstaklingsbundnum ráðningarsamningum eða öðrum ákvörðunum eða samningum um föst launakjör þeirra. Á hinn bóginn er, vegna ákvæðis 1. málsl. 5. gr. upplýsingalaga, óheimilt að veita aðgang að upplýsingum um heildarlaun opinbers starfsmanns, hvort sem laun hans eru hærri en föst laun og kjör sem stöðu hans fylgja, t.d. vegna unninnar yfirvinnu eða lægri vegna frádráttar sökum fjarvista eða annarra atvika. Vísast hér meðal annars til úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-214/2005, A-183/2004, A-68/1997, A-27/1997, A-10/1997, 277/2008 og 288/2008. Jafnframt vísast til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5103/2007.

Með vísan til framangreinds verður almennt að telja að almenningur eigi ekki rétt til aðgangs að launaseðlum einstakra starfsmanna í heild sinni nema samþykki þeirra liggi fyrir, enda koma þar iðulega fram meiri upplýsingar um einkamálefni viðkomandi starfsmanna en þær sem beinlínis lúta að föstum launakjörum þeirra. Fyrirfram verður þó ekki útilokað að geymi launaseðlar upplýsingar um föst launakjör þá skuli afhenda afrit af þeim hluta seðilsins þar sem þær upplýsingar koma fram.

Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að því er varðar samninginn á milli [B] og Fasteignamats ríkisins um fast vinnuframlag o.fl. frá 22. nóvember 2004 að hann geymi upplýsingar um föst laun [B] og starfskjör. Í samningnum kemur fram hver séu umsamin mánaðarlaun en ekki kemur þar fram hver heildarlaun hann kunni að geta fengið greidd á mánuði eða ári í raun. Með vísan til þeirrar framkvæmdar á upplýsingalögunum sem að framan er lýst ber Fasteignaskrá Íslands því að veita kæranda, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, f.h. [A], aðgang að samningnum með því að afhenda kæranda afrit af honum.

Að því er varðar fyrstu þrjá liðina á launalista [B] fyrir maímánuð 2007 kemur fram að honum eru greidd laun samkvæmt sama launaflokki og um er samið í samningnum um vinnuframlag. Þau laun eru í krónum talið hærri í maí 2007 en í nóvember 2004 en að öðru leyti verður ekki annað séð en um sömu launaviðmiðun sé að ræða. Þessir þrír liðir hafa því að geyma upplýsingar sem lúta að föstum launakjörum [B] og á kærandi rétt á því að fá aðgang að þeim. Að öðru leyti hefur launalistinn ekki að geyma upplýsingar um föst launakjör [B] og því á kærandi ekki rétt til aðgangs að þeim. Fasteignaskrá ríkisins er því ekki skylt að afhenda afrit af launalistanum í heild sinni heldur einungis upphaf hans ásamt þremur fyrstu liðunum.

Úrskurðarorð

Fasteignaskrá Íslands skal veita kæranda, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja f.h. [A], aðgang að samningi Fasteignamats ríkisins við [B], dags. 22. nóvember 2004, um fast vinnuframlag o.fl.

Fasteignaskrá Íslands skal afhenda kæranda afrit af upphafi launalista [B] 1. maí 2007 ásamt þremur fyrstu launaliðunum en ekki af öðru því sem fram kemur á listanum.

Þeim kærulið sem varðar einvörðungu óhæfilegan drátt á afgreiðslu Fasteignaskrár Íslands á erindi kæranda er vísað frá úrskurðarnefnd upplýsingamála.

Friðgeir Björnsson

formaður

Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson