A-305/2009 úrskurður frá 25. júní 2009
A-305/2009. Úrskurður frá 25. júní 2009.
ÚRSKURÐUR
Kæruefni og málsatvik
Hinn 25. júní 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-305/2009. Með bréfi, dags. 6. febrúar 2009, kærðu [A] þá ákvörðun Seðlabanka Íslands frá 7. janúar s.á. að synja um aðgang að öllum gögnum, skráðum í skjalastöð Seðlabanka Íslands, er vörðuðu og lögðu grunn að tillögu formanns bankastjórnar Seðlabankans sem lögð hafi verið fram á fundi seðlabankastjóra, forsætisráðherra, forstjóra og formanns stjórnar [B] að kvöldi 28. september 2008 um að Seðlabankinn og/eða ríkið myndu kaupa 75% hlutafjár í [B]. [A] kærðu jafnframt synjun Seðlabanka Íslands á aðgangi að öllum gögnum er lögðu grunn að afstöðu og/eða aðkomu Seðlabankans að samkomulagi milli ríkisstjórnar Íslands og eigenda [B], að höfðu samráði við Seðlabankann og Fjármálaeftirlitið, um að ríkissjóður legði [B] til nýtt hlutafé. Loks beindist kæran að synjun á aðgangi að vinnuskjölum í málinu. Þá segir í kærunni að til vara sé óskað eftir yfirliti yfir þau gögn sem skráð séu í skjalastöð vegna afstöðu og/eða aðkomu Seðlabankans að framangreindri yfirlýsingu bankans og/eða samkomulagi milli ríkisstjórnar Íslands og eigenda [B].
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi sendi Seðlabanka Íslands bréf þann 19. desember sl. og óskaði, með vísan til 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir aðgangi að „öllum gögnum sem skráð eru í skjalastöð Seðlabanka Íslands sem lögðu grunn að yfirlýsingu formanns bankastjórnar Seðlabankans á fundi sem hann átti með forsætisráðherra, forstjóra og formanni stjórnar [B] að kvöldi 28. september 2008.“
Þá óskaði kærandi einnig eftir aðgangi að „öllum gögnum er lögðu grunn að afstöðu og/eða aðkomu Seðlabanka Íslands að samkomulagi milli ríkisstjórnar Íslands og eigenda [B] að höfðu samráði við Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið um að ríkissjóður legði [B] til nýtt hlutafé.“
Kærandi fór jafnframt fram á aðgang að öllum vinnuskjölum í málinu, með vísan til 3. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga og 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.
Til vara óskaði kærandi eftir „yfirliti yfir þau gögn sem skráð eru í skjalastöð vegna afstöðu og/eða aðkomu Seðlabanka Íslands að framangreindri viljayfirlýsingu Seðlabankans og/eða samkomulagi milli ríkisstjórnar Íslands og eigenda [B]. “
Beiðni þessari synjaði Seðlabanki Íslands í bréfi dags. 7. janúar 2009, með vísan til 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í kjölfarið lagði kærandi fram þá kæru sem hér er til úrlausnar og beinist hún að synjun Seðlabanka Íslands á þeim upplýsingum sem kærandi óskaði aðgangs að í bréfi dags. 19. desember 2008.
Með bréfi, dags. 11. febrúar, var Seðlabanka Íslands kynnt kæran og kostur gefinn á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun um synjun beiðninnar. Jafnframt var óskað eftir að fá afhent í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Þann 16. febrúar óskaði Seðlabanki Íslands eftir því að frestur til að skila athugasemdum við kæruna yrði framlengdur og var fallist á það.
Athugasemdir Seðlabanka Íslands bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 26. febrúar. Í bréfinu er vísað til þess að upplýsingalögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. málslið 1. mgr. 14. gr. sömu laga, og eigi tilvísun kæranda í 15. og 16. gr. stjórnsýslulaga því ekki við þegar beðið sé um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Þá segir í bréfi Seðlabankans m.a. svo: „Seðlabankinn telur að óheimilt sé að veita [A] aðgang að umræddum gögnum skv. 9. gr. upplýsingalaga þar sem ekki er verið að biðja um upplýsingar um kærandann sjálfan, heldur annan sjálfstæðan aðila, þ.e. [B] sem sé einn af viðskiptamönnum Seðlabankans.“
Seðlabankinn byggir synjun sína einnig á 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands en þar segir að Seðlabankanum sé óheimilt að veita almenningi upplýsingar um „allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs“ og vísar til þess að [B] sé „viðskiptamaður“ Seðlabankans.
Í framhaldi af því segir svo: „Umrædd beiðni [A] um upplýsingar [snýst] um það að fá aðgang að gögnum sem lögðu grunn að mótun mikilvægra ákvarðana vegna lausafjárvanda [B] sem snerta m.a. upplýsingar um fjárhag, rekstur, samkeppnisstöðu og viðskiptahagsmuni [B] sem er óheimilt að veita. Kærandi hefur heldur ekki fært gild rök fyrir því að hann hafi hagsmuni af því að afla umræddra upplýsinga hjá Seðlabankanum þegar hann sjálfur var ekki aðili að samkomulagi því sem ríkisstjórn Íslands gerði við stjórn [B].“
Þá segir í niðurlagi bréfsins að Seðlabankinn telji að það sé fyrst og fremst eitt skjal sem skipti máli í þessu sambandi en það sé minnisblað frá 28. september 2008 sem sé merkt trúnaðarmál og sé það sent úrskurðarnefndinni í trúnaði að hennar beiðni.
Með bréfi, dags. 16. mars, var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Seðlabanka Íslands. Athugasemdir kæranda bárust úrskurðarnefndinni 23. mars. Í bréfinu heldur kærandi því fram að skýrt sé að [A] sé aðili máls sem stærsti hluthafi [B] og hafi félagið átt aðild að samkomulagi um að ríkissjóður legði bankanum til nýtt hlutafé. Í bréfinu segir m.a. „Eins og sjá má af fundargerð frá stjórnarfundi [B] 29. september 2008 þá voru [B] og aðrir stærstu hluthafar sameiginlega aðilar málsins og skrifuðu undir fundargerðina. Engin gögn höfðu borist frá Seðlabankanum til þess að upplýsa um forsendur tillögunnar og engin kynning var haldin fyrir hluthafa bankans. Það er skýrt að [A] sem stærsti hluthafi í [B] hafi hagsmuni af því að fá upplýsingar um forsendur ákvörðunar um að ríkissjóður með milligöngu Seðlabanka Íslands leggi [B] til hlutafjárframlag að jafnvirði 600 milljóna evra og með því verða eigandi að 75% hlut í [B]. Hagsmunir [A] af því að fá afrit af umbeðnum gögnum eru ríkari en hagsmunir Seðlabankans af því að halda gögnum leyndum.“
Með tölvubréfi frá Seðlabankanum, sem barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál 17. mars, var frá því skýrt að bankinn hefði samkvæmt lögum nr. 142/2008 afhent rannsóknarnefnd Alþingis afrit af minnisblaðinu frá 28. september 2008.
Úrskurðarnefndin óskaði eftir því í bréfi, dags. 8. maí, að rannsóknarnefnd Alþingis tæki afstöðu til þess hvort hún samþykkti fyrir sitt leyti að veittur yrði aðgangur að framangreindu minnisblaði sem hún gerði í svarbréfi sínu, dags. 11. maí sl.
Úrskurðarnefnd upplýsingamála ritaði skilanefnd [B] bréf, dags. 13. maí sl., og óskaði eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort hún fyrir sitt leyti heimilaði að [A] fengju aðgang að minnisblaðinu. Skilanefndin óskaði eftir því við úrskurðarnefnd upplýsingamála í tölvupósti 25. maí að hún afhenti skilanefndinni minnisblaðið. Úrskurðarnefndin ritaði skilanefndinni bréf, dags. 26. maí, og benti á að skilanefndin yrði að beina þessari ósk sinni til Seðlabanka Íslands sem hún gerði í bréfi, dags. 28. maí. Í svarbréfi Seðlabanka Íslands, dags. 2. júní, segir m.a. eftirfarandi: „Seðlabankinn getur ekki orðið við beiðni yðar um að fá skjalið afhent þar sem það er drög að minnisblaði og er því um vinnuskjal að ræða sem ritað var til eigin afnota. Skjalið er því undanþegið upplýsingarétti sbr. 3. tl. 1. mgr. 4. gr. og 1. tl. 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.“ Úrskurðarnefndinni var skýrt frá þessum málalokum í bréfi skilanefndarinnar, dags. 4. júní.
Úrskurðarnefndin ritaði kæranda bréf, dags. 12. júní, og gaf honum kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf Seðlabankans. Var frestur veittur til 19. sama mánaðar. Ritari nefndarinnar hafði símleiðis samband við lögmann kæranda 22. júní þar sem óskað var upplýsinga um hvort kærandi myndi setja fram frekari athugasemdir í tilefni af meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni. Var það erindi ítrekað með tölvubréfi til hans 24. júní. Svör hafa ekki borist frá kæranda og er mál þetta því tekið til úrskurðar, sbr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Aðilar málsins hafa fært frekari rök fyrir afstöðu sinni en með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim í úrskurði þessum. Úrskurðarnefndin hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Í upphafi þessa úrskurðar er kæruefni [A] lýst. Ekki verður annað séð en beiðnin sem Seðlabankinn synjaði 7. janúar 2009 varði í öllum aðalatriðum [B] og Seðlabanka Íslands. Seðlabankinn segir eina gagnið í vörslum bankans sem beiðni kæranda um aðgang að gögnum geti náð til sé minnisblað Seðlabanka Íslands frá 28. september 2008 sem merkt er trúnaðarmál og ber yfirskriftina „Drög að áætlun vegna vanda fjármálafyrirtækja“. Verður niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að byggjast á því að svo sé. Hvorki liggur fyrir né er því haldið fram að skjalið hafi farið á milli tveggja stjórnvalda.
Minnisblað þetta verður ekki talið til gagna í máli sem lýtur að töku ákvörðunar um rétt eða skyldu kæranda í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Kæran fellur því ekki undir stjórnsýslulögin en er réttilega borin undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Að framan er lýst þeim röksemdum Seðlabanka Íslands fyrir því að veita ekki aðgang að framangreindu minnisblaði að skjalið sé bundið bankaleynd samkvæmt ákvæðum 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands og eins sé um vinnuskjal að ræða samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga. Reyndar kom síðari röksemdin fyrst fram í bréfi Seðlabankans til skilanefndar [B], dags. 2. júní sl., en þótt svo sé verður úrskurðarnefndin engu að síður að taka afstöðu til hennar. Kærandi heldur því hins vegar fram að [A] eigi rétt á aðgangi að umbeðnum gögnum samkvæmt ákvæði 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.
2.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni minnisblaðs Seðlabankans frá 28. september 2008. Að hluta til er í minnisblaðinu sérstaklega fjallað um stöðu [B], s.s. um lánsfjárþörf og beiðni bankans um lánafyrirgreiðslu hjá Seðlabankanum. Þá eru í skjalinu ýmsar hugmyndir um það hvernig Seðlabankinn geti brugðist við lánsfjárbeiðninni, rök fyrir þeim mögulegu viðbrögðum og hættu sem þau gætu skapað. Í þessum hugleiðingum er einnig vikið að stöðu annarra banka hér á landi og bankakerfisins alls. Þá er fjallað um markmið með áætluninni og fleiri atriði sem ekki varða sérstaklega [B] eða aðra banka í landinu.
Úrskurðarnefndin telur ljóst að minnisblaðið frá 28. september 2008 sé vinnuskjal í skilningi 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Takmörkun á rétti til aðgangs að gögnum skv. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga á við hvort sem réttur aðila til aðgangs byggist á II. eða III. kafla laganna, sbr. ákvæði 3. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 9. gr. Vegna framangreindra takmarkana á upplýsingarétti er sá sem biður um upplýsingar, sem þessar takmarkanir ná til, jafnsettur hvort heldur sem hann telst aðili samkvæmt 9. gr. laganna eða ekki. Eins og atvikum er háttað í þessu máli er því ekki þörf á að taka afstöðu til þess hvort réttur kæranda til aðgangs að minnisblaðinu fer að ákvæði 3. eða 9. gr. laganna.
Í síðari málslið 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að þrátt fyrir að skjal teljist vinnuskjal sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota þá skuli veita aðgang að slíku skjali hafi það að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá. Af lestri framangreinds minnisblaðs fær úrskurðarnefndin ekki séð að þar sé finna bókun um afgreiðslu máls af neinu tagi. Að því er varðar upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá verður að hafa í huga skýringar við það ákvæði í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar segir eftirfarandi:
„Með síðastnefndu orðalagi [upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá] er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvarðanatöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur í 3. tl. er að finna í stjórnsýslulögum.“
Í því minnisblaði sem hér um ræðir koma fram upplýsingar og hugleiðingar um stöðu [B], annarra banka hér á landi og bankakerfisins í heild. Þrátt fyrir að þær kunni að tengjast að hluta þeim ákvörðunum sem síðar voru teknar um málefni [B] verður á hinn bóginn ekki séð að þær geymi með þeim hætti upplýsingar um staðreyndir máls að undantekningarákvæðið í síðari málslið 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga verði talið eiga hér við.
3.
Eins og að framan er lýst varðar meginmál minnisblaðs Seðlabanka Íslands [B] og ýmsa aðra banka landsins. Þessir bankar eru tvímælalaust viðskiptamenn bankans í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Af þeim ástæðum var Seðlabankanum rétt að synja um aðgang að minnisblaðinu frá 28. september 2008 að því er varðar þann hluta þess þar sem fjallað er um [B] og aðra banka í landinu.
Samkvæmt framanskráðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að staðfesta beri synjun Seðlabanka Íslands um að veita aðgang að minnisblaði bankans frá 28. september 2008.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Seðlabanka Íslands 7. janúar 2009 um að veita aðgang að minnisblaði bankans frá 28. september 2008.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson