Nr. 174/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 12. apríl 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 174/2018
í stjórnsýslumálum nr. KNU18020035, KNU18020034
og KNU18020075
Kæra […]
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 13. febrúar 2018 kærðu […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir M) og […] (hér eftir K), fd. […], ríkisborgari […] ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 22. janúar 2018 um að synja kærendum og dóttur þeirra, […] (hér eftir A), fd. […], ríkisborgari […], um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærendur krefjast þess aðallega að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og þeim verði veitt staða flóttamanna með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og kærendum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi er varðar brottvísun og endurkomubann, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi þann 25. júní 2017. M og K komu í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. þann 16. október 2017 ásamt talsmanni sínum. Þá tók Útlendingastofnun jafnframt viðtal við A þann 17. október 2017. Með ákvörðunum, dags. 22. janúar 2018, synjaði Útlendingastofnun kærendum um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærendum var jafnframt brottvísað frá landinu og þeim ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Voru ofangreindar ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 13. febrúar 2018. Kærunefnd barst greinargerð kærenda þann 20. febrúar 2018.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærendur byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að þau sæti ofsóknum í heimaríki af hálfu yfirvalda vegna stjórnmálaskoðana þeirra.
Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærendur séu ekki flóttamenn og þeim skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kærendum var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kærendum var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kærendum jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kærendum var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kærendum ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda kemur fram að kærendur hafi sætt ofsóknum í heimaríki sínu á grundvelli stjórnmálaskoðana, en kærendur styðji […]. Kærendur hafi lifað eðlilegu lífi þar til stjórnarskipti hafi átt sér stað […]. Eftir stjórnarskiptin hafi kærendur tjáð sig opinberlega um stjórnmálaskoðanir sínar og hafi kærendur í kjölfarið orðið fyrir ofsóknum og hótunum af hálfu stjórnvalda og einstaklinga þeim tengdum. Bæði M og K hafi verið í góðum störfum en þau hafi misst vinnuna vegna stjórnmálaskoðana sinna. Þá hafi A þurft að hætta skólagöngu sinni af sömu ástæðu. Kærendur hræðist lögreglu í heimaríki þar sem algengt sé að einstaklingar sem séu andvígir ríkisstjórninni séu handteknir og fangelsaðir að ástæðulausu.
Kærendur krefjast þess aðallega að þeim verði veitt alþjóðleg vernd skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem þau sæti ofsóknum í heimaríki sínu og grundvallarmannréttindi þeirra séu ekki tryggð þar í landi. Kærendur halda því fram að þau uppfylli skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem ofsóknir í þeirra garð megi rekja til stjórnmálaskoðana þeirra. Þá halda kærendur því jafnframt fram að þau tilheyri sérstökum þjóðfélagshópi vegna aðildar sinnar að […].
Í greinargerð kærenda er fjallað almennt um aðstæður í […] og stöðu mannréttinda þar í landi. Í því sambandi vísa kærendur til fjölda skýrslna og gagna, þ. á m. skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar fyrir árið 2016 en þar komi fram að verulegir annmarkar séu á réttarkerfinu m.a. þrýstingur á dómstóla landsins í tilteknum málum, vafasamar skipanir á dómurum, ósamræmi í viðbrögðum yfirvalda í tengslum við ofbeldi eða misnotkun og ófullnægjandi sakamálarannsóknir. Þá komi fram í skýrslu OSAC fyrir árið 2017 að þrátt fyrir að framfarir hafi orðið hjá […] yfirvöldum í löggæslumálum þá sé mikið verk óunnið. Skilvirkni lögreglu sé háð því að nægu fjármagni sé veitt til hennar, sem hafi ekki verið gert, jafnframt sem þjálfun lögreglumanna sé misgóð. Kærendur telji að þau geti hvorki leitað lögregluverndar í heimaríki né fengið vernd hjá stjórnvöldum.
Kærendur halda því fram að þau hafi orðið fyrir ofsóknum í heimaríki. Þá geti þau ekki leitað til lögreglunnar vegna stjórnmálaskoðana sinna. Kærendur telji ljóst að þau eigi á hættu ómannúðlega og vanvirðandi meðferð verði þeim gert að snúa aftur til […]. Þá brjóti endursending kærenda til heimaríkis gegn grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.
Kærendur gera athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki talið sannað að þær ofsóknir sem kærendur hafi orðið fyrir nái því alvarleikastigi til að teljast til ofsókna. Kærendur benda á að yfirleitt sé erfitt að sanna með beinum hætti ofsóknir líkt og þær sem kærendur hafi orðið fyrir, en kærendur telji sig hafa orðið fyrir ofsóknum á öllum stigum samfélagsins og sé erfitt að sanna hversu víðtækar og alvarlegar slíkar ofsóknir séu.
Til vara gera kærendur kröfu um að þeim verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Kærendur hafi orðið fyrir ofsóknum og hótunum um ofbeldi af hálfu yfirvalda í heimaríki sínu vegna stjórnmálaskoðana þeirra. Telji þau tilgangslaust að leita aðstoðar lögreglu þar sem þau hræðist lögregluna einna mest. Af þessu telja kærendur ljóst að veita skuli þeim dvalarleyfi af mannúðarástæðum vegna erfiðra almennra eða félagslegra aðstæðna, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Þá benda kærendur á að við mat á möguleika á flótta innanlands beri að líta til þess hvort slíkur flutningur geti talist viðeigandi úrræði og hvort krafan sé sanngjörn. Almennt séu ekki forsendur til að kanna möguleika á flótta innan heimaríkis ef ljóst sé að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum. Kærendur telji sig hvergi örugg í […], en í þeim tilvikum þar sem stjórnvöld séu valdur að ofsóknum skuli gengið út frá því að raunverulega vernd sé ekki að fá í neinum hluta landsins. Kærendur benda á að […] sé fremur lítið land og með hliðsjón af öllu framangreindu muni stoða lítið fyrir þau að setjast að á öðrum stað í heimaríki.
Til þrautavara krefjast kærendur þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar hvað varðar brottvísun og endurkomubann verði felldar úr gildi. Í greinargerð er ferill málsins hjá stofnuninni varðandi beitingu brottvísunar og endurkomubanns rakinn. Kærendur telja að Útlendingastofnun hafi verið óheimilt að meta umsóknir þeirra bersýnilega tilhæfulausar og ákveða að kærendum skyldi ekki veittur frestur til að hverfa brott af landinu með vísan til b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga. Þá benda kærendur á að ekki sé nægjanlegt að umsækjandi um alþjóðlega vernd hafi ríkisfang í ríki sem sé á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki við mat á því hvort umsókn um alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus, einungis sé heimilt að hafa slíkan lista til hliðsjónar við mat umsóknar, sbr. úrskurð kærunefndar í máli KNU17090052. Enn fremur hafi stofnuninni verið óheimilt að ákvarða kærendum brottvísun með vísan til 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Þá hafi ákvörðun Útlendingastofnunar um endurkomubann kærenda verið í andstöðu við 1. mgr. 33. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna. Jafnframt hafi Útlendingastofnun brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að fella niður frest kærenda til þess að yfirgefa landið sjálfviljug, enda sé sú ráðstöfun verulega íþyngjandi úrræði. Að lokum telja kærendur að Útlendingastofnun hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem mál kærenda hafi ekki verið nægjanlega upplýst þegar ákvörðun hafi verið tekin í málum þeirra.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi M og K framvísað […] vegabréfum. Telur kærunefndin því ljóst að kærendur M og K séu […] ríkisborgarar.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur jafnframt fram að til að sanna á sér deili hafi A framvísað stúdentaskírteini þar sem m.a. nafn hennar kemur fram. Verður ekki annað séð af ákvörðun Útlendingastofnunar en að stofnunin hafi lagt til grundvallar að A sé ríkisborgari […]. Kærunefnd telur ekkert hafa komið fram í málinu sem gefur tilefni til að draga í efa mat Útlendingastofnunar á þjóðerni A og verður því lagt til grundvallar að hún sé […] ríkisborgari. Að öðru leyti er óljóst hver A sé.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[…]
[…]
Í ofangreindum gögnum kemur fram að stjórnarskrá […] kveði á um jafnrétti allra fyrir lögunum og mismunun á grundvelli kynþáttar, litarháttar, tungumáls, kyns, trúar- og lífsskoðana, stjórnmálaskoðana, þjóðernis, félagslegrar stöðu eða tengsla, uppruna, búsetu eða efnahagslegrar stöðu sé refsiverð skv. refsilöggjöf landsins. Umboðsmaður […] hafi verið starfandi í […] frá árinu […]. Umboðsmaðurinn hafi eftirlit með mannréttindum og frelsi borgaranna í […] innan lögsögu ríkisins. […]
[…]. Ekkert í þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað bendir til þess að almennir borgarar verði fyrir pólitískum ofsóknum af hálfu […] stjórnvalda. Þá hafi síðustu þingkosningar í […] að mestu leyti farið vel fram að mati kosningaeftirlitsmanna þrátt fyrir harða kosningabaráttu. […] Þá komi fram í ofangreindum gögnum að spilling sé þó nokkur í […] stjórnkerfinu. Yfirvöld hafi hins vegar gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við spillingu og hafi miklar framfarir átt sér stað á undanförnum árum, […]. Þá beri stjórnvöldum að taka allar tilkynningar um misferli lögreglu til skoðunar og geti aðili sem telji að brotið sé á réttindum sínum kært til æðra stjórnvalds eða farið með mál sitt fyrir dómstóla. Einnig komi fram að stofnun sem heyri undir innanríkisráðuneyti […] sé ábyrg fyrir því að rannsaka brot sem framin séu af lögreglumönnum og hafi sú stofnun heimild til að beita agaviðurlögum. […]
Í ofangreindum gögnum kemur einnig fram að félagslega kerfið í […] tryggi einstaklingum sem þurfi á fjárhagsaðstoð frá ríkinu að halda slíka aðstoð. Fram komi að félagsleg aðstoð sé veitt þeim sem á þurfi að halda og eigi í miklum erfiðleikum og miði hún sérstaklega að því að styrkja efnahagslega stöðu þeirra sem séu verst settir. Ríkið hafi unnið að því á undanförnum árum að draga úr fátækt og auka hagvöxt í […] og bæta þannig félagslegar aðstæður og lífskjör þjóðarinnar. Almannatryggingakerfi ríkisins feli m.a. í sér greiðslu atvinnuleysisbóta, fjölgun starfa í ríkinu, þjálfun einstaklinga fyrir atvinnulífið, greiðslu sjúkratrygginga, félagslega aðstoð og fjölgun íbúða. Samhliða almannatryggingakerfi ríkisins séu einnig starfrækt frjáls mannúðar- og félagasamtök í […], rekin af innlendum og erlendum aðilum, sem útvegi einstaklingum m.a. mat, fatnað og aðrar nauðsynjar og séu þau aðgengileg öllum hópum samfélagsins. Þá sé öllum […] tryggður réttur til heilbrigðisþjónustu samkvæmt stjórnarskrá ríkisins.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kærenda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Eins og að framan greinir óttast kærendur um líf sitt verði þeim gert að snúa aftur til […]. Kærendur kveða að þau hafi orðið fyrir hótunum og áreiti af hálfu einstaklinga sem þau telji tengda […] stjórnvöldum. Kærendur hafi ekki leitað til lögreglu en séu viss um að hún muni ekkert aðhafast í málum þeirra þar sem lögreglan sé hliðholl stjórnvöldum. Kærendur telji að ástæður ofsóknanna sem þau hafi orðið fyrir megi rekja til þess að fjölskyldan styðji […]. Kærendur hafa engin gögn lagt fram til stuðnings frásögn sinni.
Í viðtali hjá Útlendingastofnun sögðust kærendur ekki vera meðlimir í neinum stjórnmálaflokki, en K bætti því við að það sé einn flokkur sem hún kjósi helst. Kærunefnd telur ljóst að kærendur hafi ekki verið háttsettir innan […]. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér gefa til kynna að kerfisbundnar pólitískar ofsóknir viðgangist ekki almennt í […] í skjóli refsileysis. Í skýrslum má þó lesa að þeir sem hafi verið háttsettir í stjórnmálalífi hafi sætt áreiti sem í sumum tilvikum gæti talist til ofsókna. Slíkt sé þó afar fátítt gagnvart þeim sem ekki hafa gegnt áberandi ábyrgðarstöðum. Kærendur hafa ekki sýnt fram að þau séu á einhvern hátt eða af einhverjum ástæðum útsettari fyrir áreiti vegna stjórnmálaskoðana en aðrir ríkisborgarar […] í þeirra stöðu.
Samkvæmt skýrslum er til staðar kerfi í […] sem þeir geti leitað til sem telji sig hafa verið beitta órétti af lögreglu. Hægt sé m.a. að leita til sérstakrar stofnunar sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins sem og embættis umboðsmanns í landinu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur tekið til skoðunar má ráða að þessi úrræði séu almennt raunhæf og árangursrík þó svo að úrbóta sé enn þörf varðandi sjálfstæði þeirra stofnana sem að þeim koma.
Verður því ekki lagt til grundvallar að kærendur hafi sætt eða eigi á hættu ofsóknir af hálfu […] yfirvalda eða annarra aðila í […] sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þó að ekki sé hægt að útiloka að einhverjir einstaklingar hafi hótað kærendum og áreitt vegna stjórnmálaskoðana þeirra þá er það mat kærunefndar að kærendur hafi raunhæfan möguleika á að leita sér ásjár yfirvalda í heimaríki sínu.
Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærendur hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að þau hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og uppfylli því ekki skilyrði ákvæðisins fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kærenda telur kærunefndin að aðstæður kærenda þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærendur uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærendur uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga eiga þau ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis, má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna með greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærendur hafa greint frá erfiðum félagslegum aðstæðum í heimaríki þar sem þau hafi orðið fyrir ofsóknum og hótunum um ofbeldi af hálfu stjórnvalda. Í viðtali við Útlendingastofnun þann 16. október 2017 kváðust M og K hafa misst vinnuna vegna stjórnmálaskoðana þeirra. Í kjölfarið hafi þau ekki getað greitt skuldir sínar sem hafi endað með því að þau hafi þurft að selja húsið sem þau hafi búið í. Þá hafi A þurft að hætta í skóla þar sem foreldrar hennar hafi ekki getað greitt skólagjöldin. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram upplýsingar sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þessum athugasemdum. Þá benda þau gögn sem kærunefnd hefur skoðað til þess að félagslegt kerfi sé til staðar í […] og því geti kærendur fengið félagslega aðstoð í heimaríki óski þau eftir því.
Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að með ríkri þörf á vernd af heilbrigðisástæðum sé m.a. miðað við að um skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm sé að ræða og meðferð við honum væri aðgengileg hér á landi en ekki í heimaríki viðkomandi. Í þessu sambandi kemur jafnframt fram að meðferð teljist ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur er hér átt við þau tilvik þar sem meðferð sé til í heimaríkinu en viðkomandi eigi ekki rétt á henni. Þá kunna að falla undir 1. mgr. 74. gr. mjög alvarlegir sjúkdómar sem ekki teljast lífshættulegir, svo sem ef sýnt þykir að þeir muni valda alvarlegu óbætanlegu heilsutjóni eða óbærilegum þjáningum. Ef um langvarandi sjúkdóm sé að ræða væru ríkari verndarsjónarmið fyrir hendi ef sjúkdómur væri á lokastigi. Jafnframt væri rétt að líta til þess hvort meðferð hafi hafist hér á landi og ekki væri læknisfræðilega forsvaranlegt að rjúfa meðferð, sem og til atriða sem varði félagslegar aðstæður útlendings og horfur hans.
Ekki hefur annað komið fram í viðtölum við kærendur M og K en að þau séu við góða líkamlega og andlega heilsu. Í viðtali Útlendingastofnunar við kæranda M greindi hann frá því að kærandi A sé með augnvandamál vegna kvíða. Í viðtali hjá Útlendingastofnun var kærandi K spurð hvort kærandi A þjáist af einhverjum líkamlegum eða andlegum veikindum og svaraði kærandi K því neitandi. Í viðtali Útlendingastofnunar við kæranda A greindi hún frá því að hún sé bæði með augnvandamál og vandamál í mænunni. Aðspurð hvort hún sé við góða andlega heilsu svaraði kærandi A því neitandi. Engin frekari gögn um heilsufar kæranda A hafa verið lögð fram af hálfu kærenda. Í ofangreindum gögnum um aðstæður í […] kemur fram að allir hafi rétt á heilbrigðisþjónustu og að ekki megi mismuna einstaklingum er þurfa á slíkri aðstoð að halda. Þá geti þeir sem lifi undir fátæktarmörkum fengið aðstoð við að kaupa sjúkdómatryggingu. Með vísan til ofangreindra gagna um heilbrigðisaðstæður í […] telur kærunefnd að fullnægjandi aðstoð sé til staðar í […]. Þegar upplýsingar um heimaríki kærenda og gögn málsins eru virt í heild, með hliðsjón af aðstæðum kærenda í heimaríki, er það niðurstaða kærunefndar að kærendur hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að þau hafi ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kærenda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kærendum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kærenda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til eigi ekki við í málum kærenda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kærenda þangað.
Rannsóknarregla stjórnsýslulaga
Líkt og áður segir gera kærendur athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur telja að mál þeirra hafi ekki verið nægjanlega upplýst þegar ákvörðun hafi verið tekin í máli þeirra. Kærendur benda á að þrátt fyrir 29. gr. laga um útlendinga sem heimilar Útlendingastofnun til að notast við lista yfir „örugg upprunaríki“ verði stofnunin að framkvæma sjálfstætt mat á aðstæðum kærenda í heimaríki.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Þá kemur fram í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að Útlendingastofnun skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar og aðgengilegar upplýsingar um ástandið í heimaríki kærenda og aðstæður þeirra þar, snúi þau aftur til heimaríkis, lægju fyrir við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun eða að rannsókn þeirra hafi verið ábótavant að öðru leyti. Þá verður ekki séð að Útlendingastofnun hafi eingöngu litið til fyrrnefnds lista yfir „örugg upprunaríki“ heldur hafi stofnunin rannsakað þau gögn og upplýsingar sem kærendur lögðu fram eða vísuðu til og þýðingu hafa fyrir málið. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kærenda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
Frávísun, brottvísun og endurkomubann
Með vísan til atvika málsins tekur kærunefnd undir forsendur Útlendingastofnunar varðandi frávísun kærenda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. til hliðsjónar 2. málsl. 3. mgr. 42. gr. reglugerðar nr. 540/2017.
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar var kærendum brottvísað og þeim ákvarðað endurkomubann, sbr. 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Ástæða þess er að Útlendingastofnun mat umsóknir kærenda bersýnilega tilhæfulausar í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga en ákvæðið veitir stjórnvöldum heimild til að fella niður frest sem að jafnaði er veittur útlendingi til að yfirgefa landið sjálfviljugur í kjölfar ákvörðunar um að yfirgefa landið í þeim tilvikum þegar umsókn útlendings um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn.
Lög um útlendinga skilgreina ekki hvað felist í orðalaginu „bersýnilega tilhæfulaus“ í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Við túlkun ákvæðisins telur kærunefnd að líta verði til þess að orðið tilhæfulaus lýsir einhverju sem byggir ekki á staðreyndum eða á ekki við rök að styðjast. Þá leiðir af orðalagi ákvæðisins að tilhæfuleysi umsóknar þarf að vera bersýnilegt, þ.e. blasa við stjórnvaldi við skoðun málsins. Með vísan til orðalags ákvæðisins og til samræmis við ákvæði tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl telur kærunefnd að umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef eftirfarandi tilvik eiga einkum við þegar:
a) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda varða ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til,
b) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda séu ekki þess eðlis eða nái ekki því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita umsækjenda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, og
c) frekara mat og gagnaöflun, þar með talið viðtal við umsækjanda, hafi ekki breytt ofangreindu upphaflegu mati.
Kærendur byggja umsóknir sínar um alþjóðlega vernd á því að þau hafi þurft að þola hótanir um ofbeldi og áreiti í heimaríki af hálfu […] stjórnvalda og einstaklinga þeim tengdum vegna aðildar sinnar að […]. Kærendur kveða að þau hafi ekki leitað til lögreglu vegna ótta um að þau yrðu handtekin og fangelsuð af ástæðulausu. Eins og fram hefur komið hafa kærendur engin gögn lagt fram sem styðja frásögn þeirra. Það er mat kærunefndar, að teknu tilliti til gagna um heimaríki kærenda og aðstæður þeirra þar, að það hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar verið bersýnilegt að málsástæður þeirra vörðuðu ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til. Enn fremur hafi verið bersýnilegt að aðrar aðstæður í heimaríki kærenda séu ekki þess eðlis eða nái því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita kærendum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í þessu sambandi lítur kærunefnd til þess að orðalag 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um að aðili þurfi að sýna fram á ríka þörf á vernd og tekur mat stjórnvalda á tilhæfuleysi slíkra umsókna mið af þeirri ábyrgð sem lögð er á aðila að þessu leyti. Þá er einnig ljóst að frekara mat og gagnaöflun hafi ekki breytt ofangreindu mati.
Að mati kærunefndar eru líkur á því að ákvörðun um niðurfellingu frests hafi varnaðaráhrif sem þjóni því markmiði að stuðla að fækkun bersýnilega tilhæfulausra umsókna frá öruggum upprunaríkjum. Fyrir liggur mat Útlendingastofnunar á því að framangreindu markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærunefnd telur sig ekki hafa forsendur til að draga í efa þetta mat að svo stöddu. Er það því mat kærunefndar að 12. gr. stjórnsýslulaga standi því ekki í vegi að kærendum verði ekki veittur frestur til að yfirgefa landið. Þá fær kærunefnd ekki séð að 1. mgr. 33. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna komi í veg fyrir að framangreindu úrræði verði beitt í málum kærenda.
Með vísan til framangreinds er fallist á það mat Útlendingastofnunar að umsóknir kærenda um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd séu bersýnilega tilhæfulausar, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, og heimilt að veita kærendum ekki frest til að yfirgefa landið sjálfviljug.
Eins og að framan greinir hefur kærendum verið vísað frá landinu og hafi þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar hér á landi. Þá hefur kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu að heimilt sé að fella niður frest til að kærendur geti yfirgefið landið sjálfviljug. Liggur því fyrir að kærendur dveljast ólöglega í landinu, sbr. a-lið 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, og er því heimilt að brottvísa þeim.
Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga skal ekki ákveða brottvísun ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Kærendur komu hingað til lands og sóttu um alþjóðlega vernd þann 25. júní 2017. Kærendur halda því fram í greinargerð að þau séu í lífshættu í heimaríki. Þá hafi þau jafnframt lagt fram umsóknir sínar um alþjóðlega vernd í góðri trú um tilefni þeirra. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun þann 16. október 2017 við M og K og í viðtali Útlendingastofnunar þann 17. október 2017 við A kom fram að kærendur telji það ekki ósanngjarnt að beita þau endurkomubanni sem muni festa þau í […], en kærendur báðu um að fá að dvelja hér í nokkra mánuði eða þar til kosningar í […] séu yfirstaðnar. Í greinargerð kærenda var því komið á framfæri af hálfu kærenda að þau telji brottvísun og endurkomubann vera mjög ósanngjarna ráðstöfun. Það er mat kærunefndar, í ljósi grundvallar brottvísunar kærenda og með vísan til umfjöllunar kærunefndar um aðstæður í heimaríki kærenda, að ótti kærenda við hótanir í heimaríki, erfiðleikar sem tengist takmörkunum á ferðum vegna endurkomubanns og góð trú kærenda um réttmæti umsóknar þeirra um vernd vegi ekki nægilega þungt til að talið verði að brottvísun feli í sér ósanngjarna ráðstöfun í málum þeirra. Kærendur mótmæltu ekki hugsanlegri brottvísun og endurkomubanni. Þá voru kærendur spurð út í sérstök tengsl við Ísland eða önnur Schengen-ríki og kváðust kærendur ekki hafa slík tengsl, fyrir utan að M þekki fólk í Svíþjóð, Hollandi og Þýskalandi vegna viðskipta sinna þar. Af þeim svörum sem kærendur gáfu um tengsl sín við Ísland og önnur Schengen-ríki verður ekki séð að brottvísun þeirra og endurkomubann verði talin ósanngjörn ráðstöfun í garð kærenda eða nánustu aðstandenda þeirra, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.
Er ákvörðun Útlendingastofnunar er varðar brottvísun og endurkomubann því staðfest.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinna kærðu ákvarðana þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kærenda.
Athygli er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kærenda eru staðfestar.
The decisions of the Directorate of Immigration in the cases of the appellants are affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal