13. nóvember 2020%C3%9Arskur%C3%B0ir um sj%C3%A1var%C3%BAtveg og fiskeldi

Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, um afturköllun á leyfi kæranda til endurvigtunar á sjávarafla

Atvinnuvega – og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 14. maí 2019, frá X, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags 6. maí 2019, um að afturkalla, með vísan til 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, leyfi kæranda skv. 3. málsl. 2. mgr. 6. gr. sömu laga til endurvigtunar á afla í Fiskvinnsluhúsi X.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, um afturköllun á leyfi kæranda til endurvigtunar á sjávarafla skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 verði felld úr gildi.

Málsatvik

Í stjórnsýslukæru er málsatvikum lýst á þann hátt að við eftirlit Fiskistofu, dags. 24. nóvember 2018, hafi veiðieftirlitsmenn verið við eftirlit með endurvigtun á afla hjá kæranda. Við vigtun á ellefu körum af þorski hafi komið í ljós að tveir karfar lægju í neðra horni í ísskiljunni. Ekki hafi verið hægt að sjá karfana þaðan sem eftirlitsmennirnir stóðu en annar eftirlitsmannanna hafi gengið að ísskiljunni og tekið af þeim mynd. Fram kemur í skýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu að ekki sé vitað hvað hafi orðið um karfana en þeir hafi hvorki skilað sér til skráningar í undirgögn sem vigtarmaður haldi utan um né í Gafl aflaskráningarkerfi. Fiskistofu. Hafi vigtarmaður verið spurður út í umrædda karfa, dags. 15. desember 2018, og síðan aftur, dags. 19. desember 2018, en sagðist hann ekki kannast við málið.

Þá kemur einnig fram að, dags. 28. nóvember 2018, , hafi veiðieftirlitsmenn aftur verið viðstaddir endurvigtun hjá kæranda, en þá hafi m.a. verið að vigta þorsk. Þegar að fiskikörum, sem einungis áttu að innihalda þorsk, hafi verið hvolft í ísskilju hafi komið í ljós að karið innihélt einnig ýsu. Hafi ýsunni verið haldið til hliðar þar til í lok vigtunar á þorskinum og síðan vegnar upp á 5 kg. Hafi vigtarmaður skráð tegundina og þungann á ýsunni á blað sem telst til undirgagna við útreikning á ísprósentu. Við skoðun í Gafli, vef Fiskistofu og á stimplaðri endurvigtunarnótu frá kæranda hafi ýsan hvergi komið fram. Vigtunarmaður hafi verið upplýstur um þetta og hafi hann þá leiðrétt endurvigtunarnótu og send til Fiskistofu í kjölfarið.

Með bréfi Fiskistofu, dags. 7. mars 2019, var kæranda tilkynnt um meðferð málsins, málsatvik reifuð og kæranda gefinn kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri, áður en ákvörðun yrði tekin í málinu.

Athugasemdir kæranda bárust Fiskistofu, dags. 29. mars. 2019, þar sem fram kom að vigtarmaður fullyrði að hafa ekki séð umrædda karfa og að þeir hafi eins geta slæðst með aðkeyptum fiski af markaðnum, sem áður hafi verið vigtaður þar. Sé verðmæti þessara karfa algerlega óverulegt sem hlutfall af þeim afla sem tekið hafi verið á móti þennan dag og ekkert sem gæti gefið tilefni til þess að koma þeim undan vigtun. Séu bæði tilvikin skýr dæmi um einfalt gáleysi, minniháttar yfirsjón sem vörðuðu óverulega fjárhagslega hagsmuni. Einnig hafnaði kærandi að úrskurður ráðuneytis í máli nr. ANR18020339 gæti haft þau áhrif að þau óverulegu frávik sem um ræðir í máli þessu leiddu til viðurlaga.

Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, afturkallaði Fiskistofa leyfi kæranda til að endurvigta sjávarafla með vísan til 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996.

Stjórnsýslukæran barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 14. maí 2019. Með bréfi, dags. 21. maí 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun og öðrum gögnum er stofnunin teldi varða málið. Einnig óskaði ráðuneytið eftir því að Fiskistofa rökstyddi þá ákvörðun að ekki sé heimilt að gefa aftur út endurvigtunarleyfi fyrr en að 26 vikum liðnum og legði á það mat hvaða hagsmunum hinu meintu brot ógnuðu, hver hefði verið fjárhagslegur ávinningur kæranda af meintum brotum og hvort brotin hafi verið framin af gáleysi eða ásetningi og öðrum gögnum er stofnunin teldi varða málið, með bréfi, dags. 21. maí 2019. Barst umsögn Fiskistofu með bréfi ásamt fylgiskjölum, dags. 12. júní 2019. Var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn Fiskistofu. Bárust athugasemdir kæranda, dags. 20. ágúst 2019. Ekki var talin þörf á að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.

Með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 frestaði ráðuneytið, dags. 15. janúar 2020, réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæran væri til meðferðar í ráðuneytinu, fram til, dags. 15. mars 2020. Vegna tafa á málsmeðferð ráðuneytisins var réttaráhrifum ítrekað frestað, síðast dags. 8. nóvember 2020 og gildir frestunin til, dags. 15. desember 2020.

Málsástæður og sjónarmið í stjórnsýslukæru

Kærandi telur að grundvöllur fyrir beitingu viðurlaga, skv. 17. gr. laga nr. 57/1996 sé ekki fyrir hendi. Vísar kærandi til þess að umrædd 5 kg af ýsu hafi sannanlega verið skráð; fyrst í frumgögnum og síðan formlega, dags. 19. desember 2018. Kæranda sé ljóst að þessi töf fari gegn reglu um tímanlega skráningu en ekki á þann veg að það hafi bersýnilega leitt til þess að afli væri ranglega skráður. Kærandi telur að hugtakið „bersýnilega“ setji beitingu ákvæðisins mjög þröngar skorður. Sé einhver vafi á hvort atvik máls séu með þeim hætti að afli verði ranglega skráður sé óheimilt að beita viðurlögum samkvæmt ákvæðinu.

Fram kemur að eftirlitsmenn Fiskistofu hafi truflað reglubundið verkferli sem við haft sé hjá kæranda við vigtun og skráningu afla. Við þær aðstæður hafi vigtarmanni orðið á að færa ekki sérstaklega þau 5 kg. af ýsu sem skráð hafi verið. Hafi blaðið verið lagt til hliðar og vigtarmanni ekki orðið ljós yfirsjón sín fyrr en þrem vikum síðar. Kærandi telur það ósanngjarnt ef virða ætti honum til sakar yfirsjón vigtarmanns sem rekja megi til truflunar eftirlitsmanna Fiskistofu.

Kærandi telur að hann hafi fengið óglöggar upplýsingar um ætlað brot vegna tveggja karfa sem ekki hafi verið skráðir. Af myndinni sem eftirlitsmaður Fiskistofu hafi tekið megi sjá að þeir virtust mjög smáir og ætlað megi ætla að þeir hafi verið í munni á stórum þorski sem verið væri að vigta.

Kærandi telur málsmeðferð Fiskistofu ámælisverða og brjóti gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þannig að valdi ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Kæranda hafi fyrst verið gefinn kostur á að tjá sig um atvik málsins þegar liðnar hafi verið nær 14 vikur frá því að atvik máls áttu sér stað og 11 vikur frá því kærandi hafi sent inn leiðréttingu eftir ábendingu eftirlitsmanna. Telur kærandi að þessi mikla töf hafi falið í sér brot á meginreglu stjórnsýsluréttar um málshraða, skv. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur ámælisvert að Fiskistofa hafi ekki tekið tillit til þess að búið hafi verið að skrá þau 5. kg. af ýsu sem til umfjöllunar eru í málinu í ákvörðun stofnunarinnar. Með því að taka ákvörðun án könnunar eða umfjöllunar um þetta atriði hafi Fiskistofa brotið gegn á rannsóknarreglu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Einnig telur kærandi að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar þar sem eftirlitsmenn Fiskistofu hafi ekki tryggt sönnur á því hver hafi verið þyngd umræddra smákarfa. Kærandi telur að um mjög smáa karfa hafi verið að ræða eða um 1 kg. samtals. Kærandi telur einnig að Fiskistofa hafi brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem honum hafi ekki verið sýnd/fengið mynd af umræddum körfum þegar Fiskistofa sendi bréf vegna upphaf málsins.

Kærandi bendir á að afturköllun á leyfi til endurvigtunar sé gríðarlega þungbær. Á sumrin séu bátar kæranda að mestu gerðir út frá A og aflinn sé fluttur um langan veg til B, sem kalli á góða kælingu. Ef knýja ætti fram endurvigtun á útgerðarstöðum, s.s. á C eða D, myndi það kalla á viðbótar meðhöndlun aflans og endurísun, sem til þess sé fallin að rýra gæði hráefnisins.

Telur kærandi að lokum að afturköllun á endurvigtunarleyfi kæranda sé óhófleg og úr öllu samhengi við ætlað tilefni. Stjórnvöldum sé samkvæmt stjórnsýslulögum settar margvíslegar takmarkanir við framkvæmd eftirlitsstarfa og beitingu lögbundinna heimilda. Þannig sé Fiskistofa bundinn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar við beitingu 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996. Kærandi telur það vera í andstöðu við meðalhóf að afturkalla endurvigtunarleyfi í 26 vikur vegna ætlaðrar vanskráningar á magni sem nái ekki einu kílógrammi. Hugtakið afli í skilningi 4. mgr. 17. gr. í samhenginu ranglega skráður afli geti ekki snúist um eitt eða örfá kíló þegar aðstæður og málsatvik styðja við að um minni háttar gáleysi hafi verið að ræða.

Sjónarmið Fiskistofu

Fiskistofa bendir á í umsögn sinni að þrátt fyrir að tilkynning um leiðréttingu hafi verið sendi eftir að eftirlitsmaður Fiskistofu hafi bent kæranda á að skráning 5. kg. af ýsu vantaði hafði brotið verið fullframið þá þegar.

Fiskistofa vísar til úrskurða ráðuneytisins í málum nr. ANR16050264 og ANR18050020 og telur málin sambærileg. Í fyrrgreinda málinu hafi ein grásleppa fráflokkaðist við stærðarflokkun við löndun hjá kæranda án þess að vigtarmaður flokkaði hana, vigtaði og skráði. Var það talið valda því að aflaskráning hefði orðið bersýnilega röng í skilningi 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996. Var sú niðurstaða staðfest af ráðuneytinu. Í seinna málinu taldi kærandi Fiskistofu hafa brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með ákvörðun að afturkalla vigtunarleyfi í 26 vikur vegna mistaka á vigtun og skráningu óverulegs magns afla, eða sem nam tæplega 0,02783% af lönduðum heildarafla kæranda. Fiskistofa taldi framangreint leiða til þess aflaskráning kæranda varð bersýnilega röng og beitti viðurlögum skv. 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996. Ráðuneytið hafi staðfest ákvörðun Fiskistofu í framangreindum málum með þeirri niðurstöðu að framangreind brot hafi orðið þess valdandi að aflaskráning varð bersýnilega röng og því bæri að beita viðurlögum skv. 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996.

Fiskistofa bendir á að í 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 sé skýrlega mælt fyrir um viðurlög brota sem hafa þær afleiðingar að aflaskráning verði bersýnilega röng. Við þær aðstæður hafi Fiskistofa ekki val um önnur úrræði.

Fiskistofa hafnar því að ósanngjarnt sé að virða kæranda til sakar vegna viðbragða vigtarmanns að fallast á að breyta reglubundnu verkferli við skráningu afla. Kærandi stundi atvinnurekstur á sviði útgerðar, fiskveiða og fiskvinnslu. Megi því ætla honum að þekkja til laga og almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem um starfsemi hans gilda. Hafi kærandi auk þess fengið sérstakt leyfi yfirvalda til endurvigtunar afla og með veitingu slíks leyfis hafi honum sýnt umtalsvert traust.

Fiskistofa bendir á að við brot gegn reglum um vigtun og skráningu sjávarafla sé oft afar erfitt að skera með óyggjandi hætti úr um hvort þau hafi verið framin af ásetningi eða gáleysi. Geti það atriði eitt og sér ekki ráðið ákvörðun þess hvort brot teljist vera minni háttar. Fiskistofa vísar til þess að í athugasemdum við 3. gr. laga nr. 163/2006 sbr. 17. gr. laga nr. 57/1996, sé gert ráð fyrir að ef brot leiði bersýnilega til rangskráningar á afla skuli vigtunarleyfi hlutaðeigandi aðila afturkallað án undanfarandi áminningar, og kemur því ekki til mats hvort ætla megi að brot hafi haft í för með sér umtalsverðan ávinning, hversu miklum hagsmunum brot hafi ógnaði og eða hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi.

Fiskistofa hafnar því að brotið hafi verið gegn málshraðareglu stjórnsýsluréttar skv. 9. gr. stjórnsýslulaga. Bendir Fiskistofa á að oft geti verið erfitt að feta veginn á milli málshraðareglu stjórnsýslulaga og svo rannsóknarreglu. Mál teljist nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hafi verið aflað sem nauðsynlegar séu til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun. Fiskistofa vísar til þess að jafnframt hafi vaknað grunur um fleiri en eitt brot á þeim tíma sem Fiskistofa hafi fylgst með vigtun hjá kæranda. Hafi því verið ákveðið að taka saman öll þau mál sem til skoðunar væru til einföldunar og hagsbóta fyrir kæranda. Hafi nýjasta brot kæranda átt sér stað þann 12. febrúar 2019.

Einnig hafnar Fiskistofa því að hafa vanrækt rannsóknarskyldu sína við meðferð málsins. Það sé ófrávíkjanlegt skilyrði að allan fisk sem komið sé með að landi skuli vigta og skrá. Þyngd eða stærð karfanna breyti engu þar um.

Forsendur og niðurstaða

I. Kærufrestur

Ákvörðun Fiskistofu um afturköllun á endurvigtunarleyfi kæranda er dagsett 6. maí 2019. Barst stjórnsýslukæra í máli þessu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, dags. 14. maí 2019. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996 og er kærufrestur einn mánuður. Stjórnsýslukæran barst því innan tilskilins frests og er málið tekið til efnismeðferðar.

II. Málsmeðferð Fiskistofu

Kærandi telur að Fiskistofa hafi brotið gegn meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við málsmeðferð málsins. Bendir kærandi á að eftirlitsskýrslur sem mál þetta grundvallast á séu frá 24. og 27. nóvember 2018 en það hafi verið fyrst með bréfi dags. 7. mars 2019, að honum hafi verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna meintra brota. Kærandi telur að framangreind töf á málsmeðferð samræmist ekki 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fiskistofa bendir á í umsögn sinni að erfitt geti verið að feta veginn á milli málshraðareglu stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, en telst mál nægilega vel rannsakað þegar upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Fiskistofa bendir á að vaknað hafði grunur um fleiri brot kæranda sem Fiskistofa taldi mikilvæg fyrir úrlausn málsins og leiddi það því til tafar á málinu. Telur kærandi einnig að Fiskistofa hafi brotið gegn rannsóknarreglu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga með því að hefja enga rannsókn á því hversu þungir umræddir karfar voru. Ráðuneytið tekur undir það sjónarmið kæranda að réttara hefði verið að vigta umrædda karfa ef Fiskistofa hyggst beita svo íþyngjandi ákvörðun að svipta kæranda endurvigtunarleyfi í 26 vikur, skv. 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996. Ráðuneytið telur einnig að tíminn sem leið frá því að atvik máls áttu sér stað og þar til kæranda var gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri, eða um 14 vikur, fremur langur. Getur svo langur tími haft þau áhrif að kærandi muni ekki jafn vel eftir atvikum málsins og geti það haft áhrif á röksemdafærslu hans. Ráðuneytið getur ekki tekið undir rökstuðning Fiskistofu um að ástæður vegna tafa málsins megi rekja til þess að grunur væri á fleiri brotum kæranda og að nýjasta brot hans hafi átt sér stað þann 12. febrúar 2019. Fiskistofa teflir ekki fram neinum frekari sjónarmiðum eða röksemdum vegna þessara meintra brota og getur því ráðuneytið ekki tekið undir að þau eigi að hafa áhrif á meðferð þessa máls.

Ráðuneytið telur einnig að líta verði til þess að kærandi fékk aldrei tækifæri til þess að koma fram röksemdum og sjónarmiðum sínum vegna beitingu 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 fyrr en við meðferð málsins hjá ráðuneytinu. Má þar benda á bréf Fiskistofu til kæranda, dags. 7. mars. 2019, þar sem Fiskistofa tilkynnir kæranda um upphaf málsins. Rökstyður þar Fiskistofa að það telji að um brot gegn 1. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 hafi verið að ræða. Telur þar Fiskistofa að ekki verið farið að reglum um vigtun og skráningu afla sem hafi leitt til rangrar aflaskráningar. Gat kæranda ekki verið ljóst að Fiskistofa ætlaði sér að beita viðurlögum skv. 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 og hafði því ekki tök á því að koma á framfæri röksemdum sínum vegna ákvæðisins. Ljóst er að ákvæði 1. mgr. 15. gr. og 4. mgr. 17. gr. eru ekki sambærileg, en er seinna ákvæðið mun meira íþyngjandi fyrir kæranda. Einnig þarf afli að vera bersýnilega ranglega skráður svo að skilyrðum 4. mgr. 17. gr. teljist uppfyllt. Telur ráðuneytið þessa háttsemi Fiskistofu fara gegn andmælareglu stjórnsýsluréttar skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þó getur ráðuneytið ekki séð að það eitt og sér leiði til ógildingar á ákvörðun Fiskistofu þar sem kærandi fékk tækifæri á að gæta andmælaréttar síns við meðferð þessa máls hjá ráðuneytinu.

III. Afli bersýnilega ranglega skráður - meðalfhóf

Ákvörðun Fiskistofu um afturköllun á endurvigtunarleyfi kæranda er tekin á grundvelli 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996. Í ákvæðinu segir að brjóti aðili sem hefur vigtunarleyfi eða þeir sem í þágu hans starfa gegn ákvæðum III. kafla laganna eða reglugerðum settum samkvæmt þeim þannig að bersýnilega leiði til þess að afli verði ranglega skráður skuli Fiskistofa afturkalla vigtunarleyfi hlutaðeigandi aðila. Hafi vigtunarleyfi aðila verið afturkallað samkvæmt þessari málsgrein skal honum ekki veitt slíkt leyfi að nýju fyrr en 26 vikur eru liðnar frá afturköllun.

Kærandi telur að til þess að skilyrði ákvæðisins telst uppfyllt þarf meginforsenda þess að vera til staðar en það er að umrætt tilvik „leiði bersýnilega“ til þess að afli sé ranglega skráður. Kærandi telur að þessi frumforsenda ákvæðisins sé ekki uppfyllt í málinu. Í fyrra tilviki þessa máls, dags. 24. nóvember 2018, kom í ljós ,eftir að alls ellefu kör höfðu verið endurvigtuð, að tveir karfar höfðu orðið eftir. Skiluðu þeir sér ekki til skráningar í vigtarnótu vigtarmanns, ekki í GAFL aflaskráningakerfi Fiskistofu. Eftirlitsmaður Fiskistofu tók mynd af umræddum körfum sem fylgdi með umsögn Fiskistofu en má sjá á myndinni að um sé að ræða tvo smákarfa. Kærandi telur að karfarnir höfðu verið í munni á stórum þorski sem verið var að endurvigta og því mjög smáir og geti því ekki talist sem „afli“ í skilningi 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996. Er því verðmæti þessara karfa svo óverulegt hlutfall af þeim afla sem tekið hafði verið á móti þann dag að það geti ekki leitt til þess að afli sé bersýnilega ranglega skráður. Í seinna tilviki, dags. 28. nóvember 2018, fannst 5 kg. af ýsu í kari sem einungis átti að innihalda þorsk, var ýsan skráð á blað sem telst til undirgagna við útreikning á ísprósentu. Leiddu þessi 5 kg ekki til þess að ísprósentan hafi verið röng.

Ljóst er að kæranda varð á að vigta umrædda smákarfa og sendi hann inn endurvigtunarnótu vegna 5 kg af ýsunni þremur vikum of seint. Í 16. gr. reglugerðar nr. 745/2016 er kveðið á um að þegar afli er endurvigtaður skuli vigtarnóta send löndunarhöfn strax að vigtun lokinni. Ráðuneytið getur ekki tekið undir það sjónarmið Fiskistofu að framangreindur afli, þ.e. tveir smákarfar og 5 kg. af ýsu, geti leitt til þess að afli sé bersýnislega ranglega skráður. Er um að ræða óverulegt magn af þeim heildarafla sem vigtaður var á umræddum dögum. Einnig telur ráðuneytið að líta verði til þess að ýsan var skráð á undirgöng leiddu þessi 5 kg. af ýsu ekki til þess að ísprósentan var ranglega skráð. Má því ætla að um mistök hafi verið að ræða. Einnig telur ráðuneytið að líta verði til þess að kærandi leiðrétti skráninguna um leið og honum var gert ljóst að skráning þessara 5. kg. af ýsu hefði ekki borist.

Ráðuneytið telur að við mat á framangreindu beri að líta til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, skv. 12. gr. stjórnsýslulaga en kærandi telur að svipting á endurvigtunarleyfi hans fari gegn reglunni. Meðalhófsreglan er ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og hefur hún víðtækara gildisvið heldur en aðeins að því er varðar þær ákvarðanir sem falla undir stjórnsýslulögin. Felur reglan í sér að stjórnvald skal aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætum markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til, felur hún því í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Þau verða að líta bæði til þess markmiðs sem starf þeirra stefnir að og að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvalds og valdbeiting beinist að. Meðalhófsreglan hefur verið talin hafa þrjá efnisþætti, í fyrsta lagi að efni íþyngjandi ákvörðunar sé fallið til að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt. Þetta þýðir þó ekki að markmiðinu verði náð að fullu. Í öðru lagi að ef fleiri úrræða er völ sem þjónað geta því markmiði, sem stefnt er að skal velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal einungis taka að ekki sé völ á vægara úrræði sem þjónað geti markmiðinu. Í þriðja lagi verður að gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til.

Markmið með beitingu viðurlaga er að knýja fram rétta háttsemi, veita varnaðaráhrif, þó einungis í þeim tilfellum að annað og vægara úrræði dugi ekki. Fiskistofu ber að beita þeim úrræðum að varfærni og leggja mat á hvert tilvik fyrir sig og meta hvort tilvikið sé þess eðlis að það leiði til þess að Fiskistofa skuli beita áminningu eða leyfissviptingu. Fiskistofa verður ávallt að hafa í huga að bæði áminning og svipting á leyfi til vigtunar séu íþyngjandi ákvarðanir. Meðalhófsreglan leiðir til þess að ákvæði 17. gr. laga nr. 57/1996, sé skýrt með þeim hætti að Fiskistofa skuli einungis beita viðurlögum vegna brota sem hafa einhverjar lágmarks afleiðingar. Við beitingu ákvæðisins ber Fiskistofu að gæta meðalhófs og aðeins taka svo íþyngjandi ákvörðun að ákveða að svifta aðila endurvigtunarleyfi í 26 vikur, ef því markmiði sem stefnt er að verði ekki náð með vægara móti. Eins og fyrr hefur verið greint var kæranda á að vigta og skrá tvo karfa og sendi hann inn vigtunarnótu vegna 5 kg. af ýsu þremur vikum of seint. Ráðuneytið getur ekki tekið undir það sjónarmið að framangreint leiði til þess að kærandi sé sviptur leyfi til endurvigtunar í 26 vikur. Telur ráðuneytið að málið sé þannig vaxið að eðlilegra hefði verið að beita vægari viðurlögum heldur en leyfissviptingu í 26 vikur.

Einnig telur ráðuneytið rökstuðning Fiskistofu um beitingu viðurlaga skv. 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 varhugaverða. Ber hér að líta til bréfs Fiskistofu til kæranda um ákvörðun Fiskistofu um afturköllun endurvigtunarleyfis, dags. 6. maí 2019. Rökstyður þar Fiskistofa að um brot á 5. og 7. gr. laga nr. 57/1996 sé að ræða og sé það mat að brotin geti ekki talist vera minni háttar brot og hafi þau leitt til rangrar aflaskráningar. Því næst beitir Fiskistofa viðurlögum skv. 4. mgr. 17. gr. án frekari rökstuðnings. Í umsögn Fiskistofu, dags. 12. júní 2019, telur stofnunin að ekki sé þörf á að rökstyðja hvort að umrædd brot hafi verið framin af ásetningi eða gáleysi, hvaða hagsmunum var ógnað og hver fjárhagslegur ávinningur brotsins hafi verið. Segir Fiskistofa í umsögn sinni að ekki hafi verið val um önnur úrræði en að afturkalla vigtunarleyfi kæranda þar sem 4. mgr. 17. gr. kveður ekki á um annað. Ráðuneytið getur ekki fallist á að beita svo íþyngjandi viðurlögum án frekari rökstuðnings. Þá hafnar ráðuneytið því einnig að leggja til grundvallar svo fortakslausa túlkun á 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 að sérhvert tilvik þar sem lítið magn af afla sé ekki rétt skráð skuli leiða til sviptingar á leyfi til vigtunar. Ráðuneytið bendir á að réttmætisregla stjórnsýsluréttar leiði af sér að ákvarðanir Fisksitofu verði að vera byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Í því felst að Fiskistofu ber að leggja mat á sérhvert tilfelli fyrir sig, og beri að horfa til þess hvort brotið hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi, hvaða hagsmunum var ógnað og hver sé fjárhagslegur ávinningur brotsins. Af gögnum málsins má ráða að ekki sé um ásetnings brot að ræða þar sem kærandi sendi inn endurvigtunarnótu til Fiskistofu þremur vikum eftir að vigtarmanni varð ljóst um mistök sín. Varðandi þá tvo karfa sem ekki rötuðu á vigtarnótu bendir ráðuneytið á að slík yfirsjón að hafa ekki vigtað og skráð tvo fiska sem fastir eru í vigtunarbúnaði leiði ekki eitt og sér til þess að afli teljist bersýnilega rangt skráður. Því er hafnað að leggja fyrri úrskurða ráðuneytisins til grundvallar og vísar í því samhengi til Skýrslu verkefnastjórnar um bætt eftirlit með fiskveiðiauðlindinni, en þar var sérstaklega vikið að túlkukn á 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 í framangreindum úrskurðum og fortakslaus beiting ákvæðisins gagnrýnd.

Það er mat ráðuneytisins að þegar litið er á málið heildstætt, þ.e. skráning á 5. kg. af ýsu sem barst þremur vikum og of seint sem og tveir karfar sem ekki rötuðu á vigtarnótu kæranda, verði að telja að hér sé um minni háttarbrot að ræða.

Með vísan til framangreinds breytir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, um að svipta kæranda leyfi til endurvigtunar í 26 vikur, sbr. 4. mgr. 17. hr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Þess í stað er Stakkavík ehf. veitt áminning sbr. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996.

Úrskurðarorð

Ráðuneytið breytir hér með ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. maí 2019, um að svipta kæranda leyfi til vigtunar á sjávarafla skv. 3. málsl. 2. mgr. 6. gr. endurvigtunar í 26 vikur, sbr. 4. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Þess í stað er X. veitt áminning sbr. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996.