Úrskurður nr. 6/2022

Úrskurður heilbrigðisráðuneytisins nr. 6/2022

Þriðjudaginn 1. mars 2022 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R

Með kæru, dags. 9. nóvember 2021, kærði […] (hér eftir kærandi), ákvörðun embættis landlæknis, dags. 30. ágúst 2021, um að synja um endurupptöku á kvörtunarmáli sem lauk með útgáfu álits, dags. 21. mars 2018. Kærandi krefst þess að mál hans verði tekið upp aftur til efnismeðferðar hjá embætti landlæknis og óskað verði eftir umsögn nýs og sannanlega óháðs umsagnaraðila.

Kæra barst innan kærufrests og verður tekin til efnislegrar meðferðar hjá ráðuneytinu.

I. Málsmeðferð ráðuneytisins og málavextir.

Kæra í málinu var send embætti landlæknis til umsagnar sem barst með bréfi, dags. 17. desember 2021. Umsögnin var send kæranda sem gerði athugasemdir þann 4. janúar 2022. Lauk þá gagnaöflun og var málið tekið til úrskurðar.

Samkvæmt gögnum málsins kvartaði kærandi til embættis landlæknis þann 26. september 2016 vegna afleiðinga […]meðferðar á […] sem hann gekkst undir hjá A […]lækni í mars það ár. Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi glímt við […] og verið í sprautumeðferð á Landspítala á […]. Í meðferðinni hjá A hafi […], sem hafi að sögn A verið gert sem fyrirbyggjandi meðferð við skaða í […]. Kveðst kærandi hafa verið með […] fyrir meðferðina en misst […] í kjölfar hennar. Byggir kvörtunin á því að A hafi gert mistök við meðferðina og greint hann ranglega. Við meðferð málsins aflaði embætti landlæknis umsagnar frá B […]lækni sem óháðum sérfræðingi, sem komst að þeirri niðurstöðu að mistök hefðu ekki átt sér stað í málinu. Embætti landlæknis komst að þeirri niðurstöðu með áliti, dags. 21. mars 2018, að mistök hefðu ekki verið gerð við veitingu heilbrigðisþjónustu í máli kæranda. Kærandi óskaði eftir endurupptöku þann 18. desember 2019. Með bréfi embættis landlæknis, dags. 30. ágúst 2021, var beiðni kæranda um endurupptöku synjað. Er sú ákvörðun kærð til ráðuneytisins

II. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru kemur fram að nokkru eftir að álit embættis landlæknis hafi legið fyrir í málinu hafi kærandi komist að því að B […]læknir, sem hafi veitt embættinu umsögn sem óháður sérfræðingur, starfi á sömu […]læknastofu og A, sá læknir sem kærandi hafi kvartað undan. Byggir kærandi á því að málsmeðferð embættis landlæknis hafi ekki verið forsvaranleg vegna mögulegs vanhæfis B. Vísar kærandi í þessu sambandi til þess að samkvæmt 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu gildi stjórnsýslulög um meðferð kvartana og telur ljóst að hæfisreglur þeirra laga gildi við val á óháðum sérfræðingi. Kærandi byggir á því að ekki sé unnt að líta framhjá því að um afar fámennan vinnustað sé að ræða, auk þess sem um sé að ræða lítinn hóp sérfræðinga á sviði […]lækninga. Þá telur kærandi að sú staðreynd, að B og A hafi starfað saman í fjölda ára, nægi til þess að hægt sé að draga hæfi B í efa. Um viðkvæmt mál sé að ræða og það sé þekkt innan fámennar […]læknastéttarinar á Íslandi að almennt séu kollegar tregir til að taka afstöðu til þess hvort aðrir kollegar hafi gert mistök í starfi. Telur kærandi að 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við í málinu. Gerir kærandi einnig athugasemdir við að hafa ekki verið upplýstur um mögulegt vanhæfi B við meðferð málsins.

Kærandi byggir einnig á því að embætti landlæknis hafi ekki uppfyllt skyldu sína samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins, en meðferð þess hafi dregist verulega á langinn að ástæðulausu. Tölvupóstsamskipti í málinu sýni fram á að málið hafi ekki verið tekið til formlegrar meðferðar fyrr en 15 mánuðum eftir að beiðni barst. Tafirnar hafi farið langt út fyrir eðlileg mörk og séu í ósamræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

III. Málsástæður og lagarök embættis landlæknis.

Í umsögn embættis landlæknis um kæru er byggt á því að það leiði ekki til vanhæfis ef einstaklingar starfa á sama vinnustað heldur þurfi að koma til ástæður sem lúti að nánum starfstengslum eða vináttu að vera fyrir hendi. Í málinu verði ekki séð að fyrir liggi ótvíræðar upplýsingar um að náin vinátta hafi tekist með A og B. Fram komi í samskiptum embættisins við B að samskipti þeirra séu engin utan vinnustaðarins. Embætti landlæknis hafi ekki talið nauðsynlegt að upplýsa kæranda um þessi samskipti og vísar embættið í þessu sambandi til álita umboðsmanns Alþingis nr. 1310/1994 og nr. 1391/1995. Að því er varðar athugasemdir um málshraða er vísað til fordæmalausra anna hjá embættinu frá því að heimsfaraldur Covid-19 hófst í mars 2020. Embættið hafi birt fréttir um tafir á afgreiðslu mála á heimasíðu embættisins og málsaðilar einnig upplýstir.

IV. Athugasemdir kæranda.

Í athugasemdum kæranda er lögð áhersla á að þrátt fyrir að ekki sé sýnt fram á nánari starfstengsl eða vináttu sé ekki hægt að líta framhjá því að B og A hafi starfað saman til margra ára á fámennum vinnustað. Byggir kærandi á því að aðstæður séu einfaldlega með þeim hætti að það fari ekki saman að fá óháðan umsagnaraðila frá sama vinnustað, en það eitt og sér veiki verulega traust almennings til þess að ákvörðun sé tekin á óvilhöllum grundvelli. Þá segir að þótt kærandi sýni önnum vegna Covid-19 faraldursins fullan skilning þá hafi tafir á meðferð málsins verið lengri en búast mátti við.

V. Niðurstaða.

Mál þetta lýtur að kæru kæranda á synjun um endurupptöku á málsmeðferð embættis landlæknis í kvörtunarmáli.

Um endurupptöku og meðferð kæru

Í II. kafla laga nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, er fjallað um eftirlit með heilbrigðisþjónustu. Fjallað er um kvörtun til landlæknis í 12. gr. laganna, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins er heimilt að beina formlegri kvörtun til embættisins vegna meintrar vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skal landlæknir að jafnaði afla umsagnar frá óháðum sérfræðingi eða sérfræðingum þegar kvörtun lýtur að meintri vanrækslu eða mistökum við sjúkdómsgreiningu eða meðferð. Þá segir í ákvæðinu að um meðferð kvartana gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við geti átt. Að lokinni málsmeðferð gefi landlæknir skriflegt álit, þar sem embættið skuli tilgreina efni kvörtunarinnar, málsatvik og rök fyrir niðurstöðu. Í 6. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 er kveðið á um að heimilt sé að kæra málsmeðferð landlæknis samkvæmt ákvæðinu til ráðherra.

Þar sem kæra lýtur ekki að kæru á málsmeðferð í kjölfar útgáfu álits embættis landlæknis, heldur kæru á synjun embættisins á endurupptöku á máli sem lauk með útgáfu álits þann 21. mars 2018, telur ráðuneytið að taka verði fyrst til athugunar hvort kæranda sé heimilt að kæra umrædda ákvörðun um synjun á endurupptöku, dags. 30. ágúst 2021, til ráðuneytisins.

Í hinni kærðu ákvörðun segir að álit embættis landlæknis sé ekki stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda kveði niðurstaða embættisins ekki með bindandi hætti á um rétt og skyldur manna heldur faglegt álit m.a. á því hvort gætt hafi verið réttra aðferða við veitingu heilbrigðisþjónustu. Vísar embættið til álits umboðsmanns Alþingis nr. 7323/2012 í þessu sambandi, en þar hafi umboðsmaður talið að þrátt fyrir að stjórnsýslulög gildi um meðferð kvartana eftir því sem við geti átt gildi ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga ekki um kvörtunarmál heldur óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Segir í framhaldinu að við mat á því hvort landlækni beri að gefa út nýtt álit sé skilyrði að vafi leiki á því að útgefið álit hafi verið byggt á réttum og fullnægjandi upplýsingum. Um þá ákvörðun gildi jafnframt lög nr. 41/2007 og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar. Við það mat verði embætti landlæknis að horfa til þess hvers eðlis umræddur annmarki er, sé hann til staðar, og hver séu efnisleg áhrif hans. Að virtum atvikum málsins var það niðurstaða embættis landlæknis að synja beiðni kæranda um endurupptöku, en í ákvörðuninni er kæranda leiðbeint um að hann geti kært ákvörðunina til heilbrigðisráðherra innan þriggja mánaða frá móttöku hennar.

Af fyrrgreindu áliti umboðsmanns Alþingis frá 28. febrúar 2014, í máli nr. 7312/2012, er ljóst að umboðsmaður taldi ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga ekki gilda þegar farið væri fram á endurupptöku á máli sem lokið hefði með áliti embættis landlæknis. Vísaði umboðsmaður m.a. til sjónarmiða þess efnis að baki tímaskilyrðum 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku byggju þeir hagsmunir að ákvarðanir sem kveða með bindandi hætti á um rétt og skyldur standi og að aðilar geti lagt traust sitt á það. Þeir sem væru „aðilar“ að kvörtunarmálum til landlæknis hefðu ekki sömu hagsmuni af því að gætt væri að skilyrði 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku máls. Því féllst umboðsmaður ekki á þá afstöðu velferðarráðuneytisins að ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga gilti í málum þessum heldur óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar.

Ljóst er að ákvörðun embættis landlæknis, sem kærð hefur verið til ráðuneytisins, byggir á óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar um endurupptöku mála. Við mat á því hvort sú ákvörðun sé kæranleg telur ráðuneytið að líta megi til þess sem fram kemur í 5. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu um að meðferð kvartana fari, að öðru leyti en ákvæðið mælir fyrir um, eftir stjórnsýslulögum. Þá er unnt að kæra málsmeðferð embættisins að undangenginni útgáfu álits til ráðherra á grundvelli 6. mgr. 12. gr. laganna, en þeim sem hafa lögvarða hagsmuni að gæta hefur þannig verið veittur réttur að lögum til að fá endurskoðun æðra stjórnvalds á því hvort málsmeðferðin hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Í máli þessu hefur kærandi byggt á því að sá aðili, sem veitti umsögn sem óháður sérfræðingur, hafi verið vanhæfur til þess í ljósi 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og varða athugasemdirnar þannig með beinum hætti ákvæði stjórnsýslulaga. Þar sem ákvörðun embættis landlæknis er byggð á óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar telur ráðuneytið að horfa beri til þeirrar óskráðu meginreglu að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnavalds, sem eftirlitsaðila með lægra setta stjórnvaldinu. Með vísan til þeirrar kæruheimildar sem sett er fram í 6. mgr. 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu, þar sem „aðilum“ er heimilt að fá endurskoðun ráðuneytisins á því hvort málsmeðferð embættis landlæknis hafi verið í samræmi við stjórnsýslulög sem og óskráðrar meginreglu stjórnsýsluréttar um kæru til æðra stjórnvalds telur ráðuneytið að kærandi hafi heimild til að kæra ákvörðun embættis landlæknis í málinu til ráðuneytisins. Verður hún því tekin til efnislegrar umfjöllunar.

Sérstakt hæfi óháðs sérfræðings

Málsástæður kæranda hafa verið raktar en þær lúta að því að B […]læknir, sem gaf umsögn í málinu sem óháður sérfræðingur, hafi verið vanhæfur til að veita umsögn sem óháður sérfræðingur. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að B hafi vakið athygli embættisins á mögulegu vanhæfi í ljósi þess að hann starfi á sama vinnustað og A, sá […]læknir sem kvartað hafi verið undan í málinu. Að mati embættis landlæknis leiði það hins vegar ekki til vanhæfis ef einstaklingar starfa eða hafa starfað á sama vinnustað heldur þurfi að koma til ástæður sem lúti að því að um nánari starfstengsl eða vináttu sé um að ræða. Því hafi ekki verið til að dreifa í málinu og B þar af leiðandi ekki vanhæfur til að gefa umsögn.

Af fyrri umfjöllun í úrskurðinum telur ráðuneytið ljóst að gæta verði að ákvæðum 3. gr. stjórnsýslulaga um hæfi við meðferð kvörtunarmála á grundvelli 12. gr. laga um landlækni og lýðheilsu. Er það mat ráðuneytisins að sömu sjónarmið eigi við um val á óháðum sérfræðingi, enda hefur umsögn hans almennt töluverða þýðingu fyrir niðurstöðu embættis landlæknis í slíkum málum. Samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef þær aðstæður sem lýst er í töluliðum 1-5 eiga við, en einnig ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem fallnar eru til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til stjórnsýslulaga segir að hinar sérstöku hæfisreglur hafi ekki eingöngu að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana, heldur sé þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Í áliti umboðsmanns frá 25. október 2002, í máli nr. 3261/2001, segir að af lögskýringargögnum verði ráðið að með hæfisreglunum sé leitast við eftir megni að koma í veg fyrir að stjórnsýslan glati trausti sínu hjá borgurunum með því að aðstæður bendi til þess að ekki verði leyst úr einstöku máli á hlutlægan hátt. Fram kemur í álitinu að þessi áhersla löggjafans á að stjórnsýslan sé framkvæmd með þeim hætti að traust skapist á milli hennar og borgaranna sé grundvallarsjónarmið við skýringu hæfisreglna stjórnsýslulaganna sem leiði til þess að skýra ber ákvæði 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eftir atvikum rúmt. Samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga beri að leggja til grundvallar heildstætt mat á atvikum og aðstæðum í hverju máli samkvæmt almennum og hlutlægum mælikvarða við mat á því hvort aðili hafi mátt draga óhlutdrægni starfsmanns í efa með réttu. Það sé því hin almenna hætta á því að persónuleg sjónarmið ráði niðurstöðu stjórnvalds sem hér er höfð í huga. Það er því ekki nauðsynlegt að sanna að stjórnvaldið hafi í raun og veru byggt niðurstöðu sína á sjónarmiðum sem ekki voru málefnaleg.

Þá kemur fram í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til stjórnsýslulaga að svo starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu 6. tölul. verði hann að hafa einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða óhagræði. Hér komi einnig til skoðunar hagsmunir venslamanna og annarra þeirra sem séu í svo nánum tengslum við starfsmanninn að almennt verður að telja hættu á að þau geti haft áhrif á hann. Þá verði eðli og vægi hagsmunanna að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun málsins. Segir einnig að meta verði hverju sinni, miðað við allar aðstæður, er hvort hagsmunirnir eru einstaklegir, hversu verulegir þeir eru og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins. Mjög náin vinátta eða fjandskapur við aðila máls geti þannig valdið vanhæfi skv. 6. tölul. Svo að vinátta valdi vanhæfi nægir ekki að aðeins sé um að ræða kunningsskap eða að fyrir hendi séu þær að stæður, t.d. á fámennum stöðum, að „allir þekki alla“, heldur verður vináttan að vera náin. Fjallað hefur verið um hina matskenndu hæfisreglu 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga í nokkrum álitum umboðsmanns Alþingis. Í áliti umboðsmanns frá 15. mars 1996, nr. 1310/1994, taldi umboðsmaður það almennt ekki valda vanhæfi starfsmanns til meðferðar máls þótt hann hafi starfað með aðila málsins.

Samkvæmt framangreindu hafa sjónarmið um traust borgaranna á stjórnsýslunni töluvert vægi við túlkun á hinum sérstöku hæfisreglum stjórnsýslulaga. Eins og rakið hefur verið er ekki nauðsynlegt að sanna að ákvörðun hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum heldur aðeins að ytri aðstæður séu til þess fallnar að draga óhlutdrægni starfsmanns í efa og þannig veikja traust almennings á því að ákvörðun sé tekin á málefnalegum grundvelli. Þótt það valdi almennt ekki vanhæfi að sá sem kemur að stjórnsýslumáli hafi starfað með aðila máls verði að meta atvik og aðstæður með heildstæðum hætti hverju sinni. Í því máli sem hér er til meðferðar er um að ræða kvörtun vegna afleiðinga […]meðferðar sem kærandi gekkst undir hjá fyrrgreindum lækni. Í gögnum málsins kveðst kærandi hafa […] eftir meðferðina, en eftir síðari meðferð hafi hann […] aftur. Hann búi þó við […] og hafi svokallaða […].

Samkvæmt gögnum málsins starfa A, sá […]læknir sem kvörtun beinist að, og B, sá læknir sem veitti umsögn sem óháður sérfræðingur, á sömu […]læknastofu. Upplýsingar sem ráðuneytið hefur aflað úr fyrirtækjaskrá bera með sér að B sé stjórnarformaður stofunnar, en af vefsíðu stofunnar má ráða að þar starfi […] […]læknar. Í ákvörðun embættis landlæknis kemur fram að við meðferð málsins hafi B sjálfur vakið athygli embættisins á því að hann starfaði á sömu stofu og A og hvort sjónarmið um vanhæfi ættu við, en embætti landlæknis hafi ekki talið svo vera enda þyrftu náin starfstengsl eða vinátta að vera til staðar. Þær aðstæður hafi hins vegar ekki verið til staðar í málinu.

Við mat á því hvort B hafi verið vanhæfur til að gefa umsögn í málinu sem óháður sérfræðingur horfir ráðuneytið, með hliðsjón af síðastnefndum atriðum, til þess að niðurstaða óháðs sérfræðings þess efnis að A hefði gert mistök við veitingu heilbrigðisþjónustu gæti orðið grundvöllur niðurstöðu embættis landlæknis þess efnis, sem gæti leitt til skaðabótaábyrgðar og kynni að valda umræddri læknastofu orðsporshnekki. Bendir ráðuneytið á að ágreiningur í málinu lýtur með beinum hætti að starfi A á stofunni og hvort veiting heilbrigðisþjónustu af hennar hálfu hafi falið í sér mistök eða vanrækslu. Má í þessu sambandi líta til þess sem fram kemur í 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga um að starfsmaður teljist vanhæfur til meðferðar máls ef fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir á sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Þó því verði ekki slegið föstu að atvik málsins falli undir síðastnefnt ákvæði telur ráðuneytið að líta megi til sjónarmiða sem þar koma fram við mat á því ákvæði 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eigi við í máli þessu. Þegar framangreindar aðstæður eru virtar í heild, sú staðreynd að B og A starfa á sömu […]læknastofu sem einungis telji […] lækna, þess að B er í fyrirsvari fyrir það fyrirtæki sem A starfar hjá og að niðurstaða embættis landlæknis gæti haft áhrif á fjárhagslega hagsmuni og orðspor fyrirtækisins, telur ráðuneytið að líta megi svo á að niðurstaða um að A hefði gert mistök við veitingu heilbrigðiþjónustu kynni að fela í sér óhagræði fyrir læknastofuna.

Að mati ráðuneytisins leiðir af framangreindu að fyrir hendi séu aðstæður sem séu þess eðlis að draga megi óhlutdrægni B í efa með réttu í skilningi 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þrátt fyrir að ekkert liggi fyrir um að umsögn B hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum er það mat ráðuneytisins að aðkoma hans að málinu rýri að nokkru leyti traust á því að álit embættis landlæknis í málinu hafi verið veitt á óhlutdrægum grundvelli. Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið að B hafi verið vanhæfur til að veita umsögn sem óháður sérfræðingur í máli kæranda, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Að framangreindu virtu verður málsmeðferð embættis landlæknis í málinu því ómerkt og lagt fyrir embættið að taka málið til nýrrar meðferðar.

Málshraði

Hvað varðar athugasemdir við að meðferð málsins hafi verið í ósamræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telur ráðuneytið að líta megi til þess að meðferð þess hafi dregist að verulegu leyti vegna anna í tengslum við Covid-19 faraldurinn. Á hinn bóginn má fallast á með kæranda að þegar litið er til eðli málsins og þess, að því hafi ekki lokið fyrr en um 20 mánuðum eftir að beiðni um endurupptöku barst, hafi tafirnar verið að nokkru úr hófi.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Málsmeðferð embættis landlæknis vegna kvörtunar, sem lauk með útgáfu álits dags. 21. mars 2018, er ómerkt. Lagt er fyrir embætti landlæknis að taka málið til nýrrar meðferðar.