Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins í máli nr. SRN19070041

Álit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins

í máli nr. SRN19070041

1. Málsatvik og forsaga máls

Ráðuneytinu barst ábending bæjarfulltrúa A í Sveitarfélaginu Hornafirði, í júlí 2019, vegna stjórnsýslu sveitarfélagsins í tengslum við útleigu á húsnæði í eigu þess. Í ábendingunni eru atvik málsins rakin með þeim hætti að sveitarfélagið hafi eignast svokallað Míluhús við Stekkaklett árið 2016 (hér eftir vísað til sem fasteignarinnar Stekkaklett). Húsið hýsti áður fjarskiptabúnað og stendur á stórri lóð sem er skilgreind í aðalskipulagi sem reitur fyrir samfélagsþjónustu. Árið 2017-18 var húsið lánað til kvikmyndaverkefnis og þegar verkefninu lauk óskaði lánhafi eftir áframhaldandi leigu á aðstöðunni til eftirvinnslu kvikmynda og búsetu. Ákveðið var í bæjarstjórn að auglýsa eftir tillögum að nýtingu á húsnæðinu, í október 2018.

Tvær tillögur bárust, þar af önnur frá fyrrum lántaka. Tillaga hans var af valin af bæjarráði 3. desember 2018 og hófust framkvæmdir strax við að gera húsið tilbúið til að lántaki gæti flutt þangað inn. Í ábendingu er tekið fram að húsið er ekki ætlað sem íbúðarhús og í því er m.a. rafspennir sem þjónar húsinu og nágrenni þess. Á fundi bæjarráðs 20. maí 2019 var málið til umfjöllunar og afgreitt með eftirfarandi bókun: „Leigusamningur lagður fram til umræðu og fram komu ábendingar um innihald samningsins. Bæjarstjóra falið að vinna áfram að málinu.“

Lokadrög að samningi, með tveimur viðaukum, var lagður fyrir bæjarráð 8. júlí 2019 og rakið er að bæjarfulltrúi B hafi lagt fram eftirfarandi bókun:

„Varðandi leigusamning milli sveitarfélagsins (SF) og [lántaka] um afnot af Stekkakletti vill ég taka fram að ég var samþykkur því að [lántaki] fengi að leigja húsið eftir að tökum á kvikmyndinni lyki. Ég benti á nauðsyn þess að SF ætti þetta hús og lóðina vegna framtíðar skipulags á þessu svæði, sem er innkoman til Hafnar og ætti að vera skipulagt af SF. Þessi leigusamningur sem hér er til umræðu er hins vegar algjörlega óásættanlegur fyrir Sveitarfélagið að flestu leiti. Leigufjárhæðin er 250.000 kr. á mánuði, 100.000 í peningum en 150.000 kr. til endurbóta á húsnæðinu eftir óskum leigutaka. Sú upphæð gæti orðið allt að 18 milljónir á núvirði eftir þennan 10 ára samning. Ég spyr hvort þessi kjör séu í boði fyrir fleiri íbúa Sveitarfélagsins sem leigja af SF? Einnig þarf SF að borga rúmlega 5 milljónir til að fjarlægja spennistöð úr húsinu svo hægt sé að búa í því. Samingurinn innheldur loforð um að byggja megi 2 varanleg hús á lóðinni og til að ljúka þessum leigusamningi er SF skuldbundið til að kaupa allt að 300 m2 iðnaðarhúsnæði, sem gæti varlega áætlað, kostað 50-80 milljónir. Ég segi Nei við þessum samningi."

Þá kom fram að bæjarfulltrúi A hafi lagt fram eftirfarandi bókun:

„Þessi samningsdrög eru í engu samræmi við auglýsingu sveitarfélagsins frá síðasta hausti og umræðu bæjarráðs frá 3. des 2018. Þar var þessi hugmynd valinn fram yfir aðra umsækjendur sökum þess að samningur við [lántaka] myndi ekki valda sv.fél. kostnaði. Hvergi kemur fram í þessum samningi hvernig leigutaki uppfyllir allar kröfur auglýsingarinnar og felur í sér nýnæmi og menningartengsl fyrir samfélagið? Eins og bókað var af meirihlutanum þá. Bæjarfulltrúi A tekur undir bókun bæjarfulltrúa B og leggur að auki til að auglýst verði aftur, sérstaklega m.t.t. þeirra þátta sem meirihlutinn virðist vera tilbúinn að veita sem meðgjöf með leigu á Stekkaklett, þannig að skilmálarnir kæmu fram í auglýsingunni, í samræmi við opna stjórnsýslu. Þannig geti öðrum skattgreiðendum sveitarfélagsins staðið til boða að bjóða í gæðin sem húsnæðið við Stekkaklett hefur að bjóða. Bæjarfulltrúi A óskar þess að samningurinn verði kostnaðarmetinn í heild áður en skrifað verður undir hann.“

Í ábendingu málshefjanda kemur fram að samningurinn var afgreiddur frá bæjarráði með tveimur atkvæðum á móti einu atkvæði og vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar.

Ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum frá sveitarfélaginu og frekari gögnum vegna málsins sem bárust ráðuneytinu þann 8. ágúst 2019. Í skýringum sveitarfélagsins er málið rakið ítarlega og er umfjölluninni beint að þremur þáttum, þ.e. kostnaði sveitarfélagsins vegna leigusamningsins, ósamræmi leigusamnings við auglýsingu og meint brot sveitarfélagsins á jafnræði og upplýsingaskyldu.

Í umsögninni segir að þann 3. október 2018 hafi sveitarfélagið óskað eftir áhugasömum aðilum um nýtingu á fasteigninni við Stekkaklett, sem áður hýsti fjarskiptabúnað, og var tilgangur auglýsingarinnar að lýsa eftir aðilum sem hefðu áhuga á uppbygginu á lóðinni. Var lagt upp með að tillagan uppfyllti tiltekin skilyrði sem gefin voru í auglýsingunni en þau fjölluðu m.a. um fyrirhugaða starfsemi á lóðinni, nýtingu á lóð og húsnæði, áhrif tillögunnar á samfélag, atvinnu og efnahag í sveitarfélaginu, skipulag, hönnun og uppbyggingu á lóðinni, leigufjárhæð og leigutíma, reynslu og þekkingu umsækjanda af tilgreindri starfsemi og nýnæmi og sérstöðu tillögunnar. Í auglýsingunni kom einnig fram að sveitarfélagið væri reiðubúið að skoða breytingar á aðalskipulagi til að skapa svigrúm fyrir breytta nýtingu lóðar og húsa og koma að nýju deiluskipulagi á grundvelli þeirrar tillögu. Tvær umsóknir bárust og var tillaga lántaka fyrir valinu. Bókun bæjarráðs þann 3. desember 2018 var eftirfarandi:

„Bæjarráð þakkar fyrir áhugaverðar umsóknir. Bæjarráð samþykkir að ganga til samninga við [lántaka]. Umsókn hans uppfyllti allar kröfur auglýsingarinnar og felur í sér nýnæmi og menningartengsl fyrir samfélagið. Guðbjörg Lára óskaði eftir að samningurinn við [lántaka] fái umsögn í bæjarráði áður en hann verður undirritaður“

Í umfjölluninni eru atriði leigusamningsins rakin. Þar kemur fram að ljóst hafi verið að gera þyrfti breytingar á Stekkakletti svo að hægt væri að láta tillöguna verða að veruleika. Þar sem að ráðast þarf í nauðsynlegar breytingar og endurbætur á húsnæðinu var fyrirkomulag leigusamningsins með þeim hætti að hluti af leigu greiðist með tiltekinni upphæð og hluti með vinnuframlagi, útgjöldum vegna breytinga og endurbóta og nýjum bílskúr. Lögð var fram ítarleg kostnaðaráætlun vegna breytinga og endurbóta á Stekkakletti sem er hluti samningsins.

Samkvæmt leigusamningnum verður leigutaka jafnframt heimilt að byggja allt að 300m2 hús á einni hæð á lóðinni. Byggingarkostnaður er á ábyrgð leigutaka en ef umrætt hús er byggt á leigutímanum þá skuldbindur sveitarfélagið sig til að leysa húsið til sín í lok leigutímans. Þá segir að slík kaup muni ekki hafa áhrif á rekstrarreikning sveitarfélagsins heldur komi kaupin fram í efnahagsreikningi sveitarfélagsins.

Varðandi upplýsingaskyldu sveitarfélagsins segir í umsögninni að um leið og drög af leigusamningi um Stekkaklett hafi legið fyrir var samningurinn lagður fyrir bæjarráð til umfjöllunar. Eftir bæjarráðsfund í maí var tekið tillit til athugasemda minnihluta og breytingar gerðar á honum. Samningurinn var lagður fyrir bæjarráð á ný í byrjun júlí og aftur þann 7. ágúst. Bæjarráð hafi því fengið samninginn í þrígang til umfjöllunar. Þá sagði að um leið og bæjarstjórn staðfestir samninginn verður hann undirritaður af samningsaðilum og gerður opinber á heimasíðu sveitarfélagsins, en fyrr er ekki hægt að upplýsa almenning um leigusamninginn.

Með bréfi ráðuneytisins til sveitarfélagsins dags. 10. ágúst 2020 var óskað eftir frekari skýringum sveitarfélagsins vegna málsins og var sérstaklega óskað eftir umsögn sveitarfélagsins um hvernig ráðstöfun og nýting fasteignarinnar við Stekkaklett hafi verið í samræmi við sjónarmið sveitarstjórnarréttar um ólögbundin verkefni sveitarfélaga, n.t.t.:

a. Hvernig framkvæmd sveitarfélagsins við Stekkaklett og efni umrædds samnings við leigutaka fasteignarinnar, sem m.a. kveður á um innlausnarskyldu sveitarfélagsins á mannvirki fyrir ótilgreinda upphæð, hafi verið í samræmi við meginreglu sveitarstjórnarréttar um forsvaranlega meðferð fjár. Benti ráðuneytið á þau sjónarmið sem fram komu í áliti þess nr. SRN18030116 til leiðbeiningar.

b. Í skilmálum auglýsingar sveitarfélagsins frá október 2018 þar sem óskað var eftir tillögum um nýtingu fasteignarinnar, kom m.a. fram að litið yrði til fjárhagslegrar getu umsækjanda til að koma hugmynd í verk og fylgja henni eftir. Í auglýsingunni var þess hins vegar ekki getið að til greina kæmi að veita ívilnandi leiguskilmála vegna nýtingu fasteignarinnar og var því óskað eftir nánari skýringum sveitarfélagsins á því hvernig gætt hafi verið að meginreglum stjórnsýsluréttar um jafnræði og meðalhóf við meðferð málsins.

Þá var jafnframt óskað eftir nánari skýringu á því hvers vegna ekki hafi verið hægt að upplýsa um efni leigusamningsins fyrr, t.d. við samþykkt bæjarráðs.

Ráðuneytinu barst svar sveitarfélagsins þann 2. september 2020 og er hér reifað að því leyti sem það skiptir máli vegna þeirra álitaefna sem uppi eru í málinu:

Í svari sveitarfélagsins er því m.a. velt upp hvort að hefðbundin útleiga fasteigna falli undir 2. mgr. og 3. mgr. sveitarstjórnarlaga sem kveður á um að sveitarfélögum sé heimilt að taka að sér „verkefni“ sem löggjafinn hefur ekki falið öðrum til úrlausnar. Að öllu jöfnu hefur verkefni skilgreint upphaf og endi, skilgreind markmið, oftar en ekki skilgreindan fjárhagsramma og krefst aðfanga, s.s. fjármagns, starfsmanna, aðkeyptra ráðgjafa, o.s.frv. Telur sveitarfélagið því að leigusamningur um Stekkaklett geti vart talist ræksla ólögbundin verkefnis heldur úthlutun á takmörkuðum gæðum í eigu sveitarfélagsins.

Fram kemur að sveitarfélagið hafi tekið ákvörðun um að auglýsa eftir tillögum að nýtingu fasteignarinnar við Stekkaklett í október 2019 til að tryggja jafnræði þeirra sem hug höfðu á að leigja fasteignina og til að tryggja hagkvæmni ráðstöfunar. Tvær umsóknir hafi borist og sveitarfélagið telur að sú tillaga sem varð fyrir valinu endurspegli markmið um nýnæmi og sérstöðu, hafi jákvæði áhrif á atvinnu og efnahag sveitarfélagsins, skipulag, hönnun og uppbygginu á lóðinni. Leigusamningurinn felur hvorki í sér þátttöku sveitarfélagsins í verkefni eða fjárframlög leigutaka. Þá felur hann hvorki í sér uppbygginu af hálfu sveitarfélagsins né framkvæmdir af neinu tagi. Hvergi er kveðið á um skyldu sveitarfélagsins til að standa undir þjónustu við leigutaka, kaupa af honum þjónustu eða taka þátt í uppbyggingu þjónustu. Leigusamningurinn sé einkaréttarlegs eðlis og felur í sér leiguafnot til sjö ára með möguleika á framlengingu til þriggja ára og fellur undir húsaleigulög, nr. 36/1994.

Sveitarfélagið bendir á að umræddur leigusamningur sé ívilnandi fyrir rekstur sveitarfélagsins og íbúa þess en sveitarfélagið telur að samningurinn spari því u.þ.b. 1,5 milljón á ári í kostnað eða 10,5 milljónir kr. á samningstímanum. Þá eru tekjur af útleigunni a.m.k. 8,4 milljónir á samningstíma fyrir utan verðbætur sem getur hækkað ef vinnuframlag og framkvæmdir á húsnæði verða ekki í takti við kostnaðaráætlun. Leigugjaldið, sem er 250.000 kr. á mánuði er annars vegar greitt með peningum og hins vegar vinnuframlagi og framkvæmdum. Þá tekur sveitarfélagið það fram að það hafi fengið löggiltan fasteignasala til að meta mánaðarlegt leiguverð fyrir Stekkaklett og var áætluð markaðsleiga 280.000 kr. á mánuði.

Í umsögninni kemur fram að ef tekið er mið af núverandi markaðsaðstæðum á Höfn má áætla að 300m2 vinnustofa og eftirvinnsla (atvinnuhúsnæði) á einni hæð kosti á bilinu 30-50 milljónir króna. Slík skuldbinding er óveruleg og mun ekki hafa áhrif á rekstur sveitarfélagsins ef til þess kemur að innlausnarskyldan virkjast. Þá bendir sveitarfélagið á að allar endurbætur og breytingar á húsnæðinu verður eign sveitarfélagsins við lok leigutímans. Sveitarfélagið telur sig hafa gætt ábyrgðar við úthlutun á leiguafnotum á Stekkakletti og tryggt þau verðmæti sem eru til staðar. Engar líkur eru á því að leigusamningur muni koma í veg fyrir eða hafa áhrif á getu sveitarfélagsins til að standa við lögbundnar skyldur. Ef innlausnarskyldan virkjast mun það ekki hafa áhrif á getu sveitarfélagsins til að sinna lögbundnum skyldum sínum með eðlilegum hætti enda verður alltaf sá möguleiki fyrir hendi að selja fasteignina og fá fjárfestinguna til baka. Auk þess bendir sveitarfélagið á að samningurinn muni skapa ný atvinnutækifæri fyrir íbúa sveitarfélagsins, styrkja og efla menningu og listir og þá sérstaklega kvikmyndagerð og leiklist.

Að öllu virtu telur sveitarfélagið að ráðstöfun og nýting fasteignarinnar hafi verið í samræmi við sjónarmið sveitarstjórnarréttar um ólögbundin verkefni sveitarfélaga, ef útleiga á fasteign fellur á annað borð undir skilgreininguna. Sveitarfélagið hafi valið tillögu um nýtingu húsnæðisins á grundvelli hlutlægra skilyrða og málefnalegra sjónarmiða. Skuldbinding sveitarfélagsins er óveruleg í fjárhagslegu tilliti og mun ekki hafa áhrif á getu sveitarfélagsins til að sinna lögbundnum verkefnum.

Varðandi upplýsingaskyldu sveitarfélagsins, þá er bent á að drög að leigusamningi var lagður fyrir bæjarráð í þrígang til umfjöllunar og ástæðan fyrir að samningurinn var ekki gerður opinber fyrr en eftir fund bæjarstjórnar má rekja til þess að leigutaki hafði ekki tök á að undirrita samninginn fyrr en eftir þann fund. Sveitarfélagið hafi ekki viljað birta samninginn fyrr en báðir samningsaðilar voru búnir að undirrita samninginn.

2. Eftirlitshlutverk ráðuneytisins

Samkvæmt 109. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011, hefur ráðuneyti sveitarstjórnarmála eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga ákveður ráðuneytið sjálft hvort að tilefni er til að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélaga og getur eftir atvikum gefið út leiðbeiningar um túlkun laga og stjórnsýslu sveitarfélags eða gefið út álit um lögmæti athafna sveitarfélagsins, sbr. 1. og 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

Vert er að nefna að almennt fer eftirlit með fjármálum sveitarfélaga fram á grundvelli VIII. kafla sveitarstjórnarlaga, en skv. 79. gr. laganna skal eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga hafa eftirlit með því að fjármál og fjármálastjórn sveitarfélaga séu í samræmi við lög og reglur. Ljóst er því að upp kunna að koma tilvik sem varða athafnir sveitarfélaga, sem lúta bæði fjármálum sveitarfélaga og stjórnsýslu sveitarfélaga, þar sem frumkvæðiseftirlit ráðuneytisins og eftirlit eftirlitsnefndarinnar skarast á. Fjallað er um slík tilvik í skýringum við 112. gr. sveitarstjórnarlaga í frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum. Kemur þar fram að í slíkum tilvikum reyni á upplýsingagjöf eftirlitsnefndar og ráðuneytisins auk þess sem hafa þurfi í huga þá mikilvægu hagsmuni sem búa að baki því að eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sé virkt og að ólögmætar ákvarðanir eða athafnir af hálfu sveitarfélaga verði ekki látnar afskiptalausar. Hefur ráðuneytið því litið svo á að 79. gr. sveitarstjórnarlaga kemur ekki í veg fyrir að ráðuneytið taki til skoðunar hvort að sveitarfélag hafi gætt að fjármálareglum sveitarstjórnarlaga á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, og á það sérstaklega við þegar atvik máls eru með þeim hætti að mál varðar bæði fjármálareglur sveitarstjórnarréttar og aðrar reglur sveitarstjórnarréttar og/eða grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, eins og á við í þessu máli.

Samkvæmt verklagsreglum ráðuneytisins, sem birtar eru á vefsíðu Stjórnarráðsins, er horft til nokkurra þátta þegar lagt er mat á hvort tilefni er að taka til formlegrar umfjöllunar stjórnsýslu sveitarfélaga, svo sem hvort að vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélags hafi í málinu stangast á við lög eða önnur lögleg fyrirmæli, hvort að kvartandi sé kjörinn fulltrúi, hversu miklir eru þeir hagsmunir sem málið varðar og hversu mikil er réttaróvissa á því sviði sem málið varðar. Að mati ráðuneytisins eru atvik málsins með þeim hætti að þau gefa tilefni til að fjalla formlega um málið og gefa út álit um stjórnsýslu sveitarfélagsins, sbr. 2. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Er þar m.a. horft til þess að málshefjendur eru kjörnir fulltrúar sveitarfélagsins en einnig telur ráðuneytið að málið hafi leiðbeiningargildi vegna sambærilegra mála. Að mati ráðuneytisins liggja atvik málsins liggi ljós fyrir en ásamt erindum málshefjanda og skýringum sveitarfélagsins liggur fyrir leigusamningur sveitarfélagsins við leigutaka, auglýsing sveitarfélags um nýtingu á Stekkakletti ásamt fleiri gögnum sem sveitarfélagið hefur afhent ráðuneytinu.

Mun ráðuneytið því taka málið til umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga og gefa út eftirfarandi álit.

3. Viðfangsefni

Í áliti þessu tekur ráðuneytið til formlegrar umfjöllunar eftirfarandi atriði í málinu:

1. Almennt um ólögbundin verkefni sveitarfélaga og hvort ráðstöfun sveitarfélagsins teljist vera ólögbundið verkefni.
2. Hvort að sveitarfélagið hafi gætt að meginreglunni um forsvaranlega meðferð fjár við meðferð málsins.
3. Hvort að sveitarfélagið hafi gætt að grundvallarreglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins, þ.m.t. réttmætisreglunni og jafnræðisreglunni.
4. Hvort að sveitarfélagið hafi gætt að upplýsingaskyldu sinni við meðferð málsins skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

4. Ólögbundin verkefni sveitarfélaga og útleiga fasteigna

Í áliti ráðuneytisins, dags 24. janúar 2020, í máli nr. SRN18030116, fjallaði ráðuneytið almennt um þau verkefni sem sveitarfélögum er heimilt að taka að sér sem rétt er að fjalla einnig um hér. Þar kemur fram að almennt hefur verkefnum sveitarfélaga verið skipað í tvo flokka í íslenskum rétti. Í fyrri flokknum eru þau verkefni sem sveitarfélögum er falið að sinna samkvæmt settum lögum eða eftir atvikum veitt heimild til að sinna. Kveðið er á um þessa reglu með skýrum hætti í 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, en þar segir að sveitarfélögum er skylt að annast þau verkefni sem þeim er falið að sinna í lögum, og gefur ráðuneytið árlega út leiðbeinandi yfirlit um þau verkefni sem eru lögmælt. Í seinni flokknum er þeim verkefnum skipað sem sveitarfélög taka að sér án heimildar í lögum og nefnd hafa verið ólögbundin verkefni sveitarfélaga.

Byggir heimild sveitarfélaga til að taka að sér slík verkefni m.a. á 2. mgr. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga en ljóst þykir að slík heimild byggir á víðtækari grunni, eins og rakið er í ofangreindu áliti ráðuneytisins. Umrædd heimild sveitarfélaga er þó hvorki óheft né án takmarkana. Er þeirra m.a. getið í ákvæðum 2. mgr. og 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga en ljóst er að slíkar takmarkanir byggja einnig á víðari grunni. Þá eru ýmis önnur sjónarmið og skilyrði sem leiða má af lögum og líta þarf til þegar metið er hvort að sveitarfélagi sé heimilt að taka að sér ólögbundin verkefni. Slík skilyrði byggja einnig á ólögfestum sjónarmiðum, sem hafa m.a. komið fram í rannsóknum fræðimanna á þessu sviði (sjá nánar Trausti Fannar Valsson. Sveitarstjórnarréttur. 2014, bls. 163-192).

Í máli þessu liggur fyrir að þær ákvarðanir sem sveitarfélagið hefur tekið varðandi nýtingu fasteignarinnar við Stekkaklett, byggja ekki á ákvæðum settra laga. Er m.ö.o. hvorki lögheimilað né lögskylt verkefni sveitarfélaga að annast rekstur fasteigna, þ.m.t. að leigja þær út. Í þessu samhengi er rétt að taka fram að ráðuneytið telur að hugtakið „verkefni“ í skilningi 3. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, ber að túlka með rúmum hætti og í því felst í raun allar athafnir sveitarfélags, hvort sem þær byggja á einkaréttarlegum eða opinberum grunni. Telur ráðuneytið því að ákvörðun sveitarfélags um að ráðstafa fasteign í sinni eigu, svo sem að leigja hana út, teljist ólögbundið verkefni sveitarfélags, ef ekki er mælt fyrir um tilgang ráðstöfunarinnar í lögum. Í þessu máli verður ekki séð að útleiga fasteignarinnar hafi byggt á ákvæðum laga og bar sveitarfélaginu því að leggja mat á hvort að ráðstöfun þess á fasteigninni teldist heimil á grundvelli þeirra almennra reglna og sjónarmiða sem gilda um ólögbundin verkefni sveitarfélaga.

Í áðurnefndu áliti ráðuneytisins frá 24. janúar 2020 er fjallað um þá aðferðafræði sem líta þarf til þegar lagt er mat á hvort sveitarfélagi er heimilt að taka upp verkefni án lagaheimildar. Í fimmta kafla álitsins eru m.a. talin upp sjö skilyrði sem sveitarfélög þurfa að gæta að þegar um er að ræða ráðstafanir sem ekki byggja á settum lögum. Verða skilyrðin ekki reifuð hér frekar en ráðuneytið vísar til umrædds álits til frekari skýringa.

Í máli þessu telur ráðuneytið að ástæða sé til að taka til skoðunar hvort að ráðstöfun sveitarfélagsins hafi verið í samræmi við þau skilyrði að a) gæta skuli að meginreglu sveitarstjórnarréttar um ábyrga meðferð fjár og b) að gæta skuli að grundvallarreglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins. Rétt er að taka fram að ráðuneytið tekur ekki til skoðunar hvort að athafnir sveitarfélagsins eru í samræmi við samkeppnislög, nr. 44/2005, eða 61. – 64. gr. EES samninginn sem fjallar um óheimila ríkisaðstoð, sbr. lög um Evrópska efnahagssvæðið, nr. 2/1993, þar sem slíkt fellur almennt fyrir utan eftirlithlutverk ráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.

4.1 Ábyrg meðferð á fjármunum sveitarfélags

Í 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga er að finna þá grundvallarreglu sveitarstjórnarréttar að sveitarstjórn hefur ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, lántökur og ráðstöfun eigna og um framkvæmd verkefna sveitarfélagsins. Hefur sveitarstjórn á grundvelli reglunnar því vald til að ráðstafa fjármunum sveitarfélags, m.a. til ólögbundinna verkefna. Heimildir sveitarstjórnar til slíkrar ráðstöfunar eru þó ekki ótakmarkaðar heldur þarf sveitarstjórn að gæta þess að meðferð hennar á fjármunum sveitarfélagsins sé forsvaranleg. Um er að ræða áður ólögfesta reglu sem var fyrst í 64. gr. eldri sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, sbr. 6. gr. breytingarlaga, nr. 74/2003, á þágildandi sveitarstjórnarlögum. Reglan á sér nú m.a. sess í 64. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem kveðið er á um að sveitarfélagi ber að sjá til þess að rekstri, fjárfestingum og ráðstöfun eigna sé þannig hagað á hverjum tíma að sveitarfélagið muni til framtíðar geta sinnt skyldum sínum.Þá kemur reglan einnig skýrt fram í 1. málsl. 65. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveður á um að sveitarstjórn skuli gæta ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins og varðveita þá með ábyrgum hætti. Um er að ræða grundvallarreglu sveitarstjórnarréttar sem er einnig til skýringar og fyllingar öðrum ákvæðum sveitarstjórnarlaga. Takmarkar þessi regla möguleika sveitarfélags á að taka upp ólögbundin verkefni, að því leyti að sveitarfélagi er ekki heimilt að taka að sér verkefni ef því fylgir sérstök fjárhagsleg áhætta eða ef verkefninu fylgja það mikil fjárútlát eða skuldbindingar að hætta er á sveitarfélagið geti ekki framkvæmd lögbundin verkefni með fullnægjandi hætti. Í áliti ráðuneytisins nr. SRN18030116 er rakið að reglan felur í sér að fjárhagsleg ráðstöfun sveitarfélags þarf að uppfylla eftirfarandi lágmarksskilyrði:

1. Að ekki séu yfirgnæfandi líkur á að ráðstöfun sveitarfélagsins nái ekki lögmætu markmiði sínu.
2. Að ekki séu yfirgnæfandi líkur á að þeir fjármunir sem sveitarfélag leggur í verkefni muni tapast.  
3. Að hin fyrirhugaða ráðstöfun muni ekki leiða til þess að samanlögð heildarútgjöld til rekstrar verði hærri en nemur samanlögðum reglulegum tekjum og heildarskuldir og skuldbindingar verði hærri en nemur 150% af reglulegum tekjum sbr. 2. mgr. 64. gr. sveitarstjórnarlaga. (Rétt er að geta þess að þetta viðmið hefur fallið niður með lögum nr. 22/2021, til ársins 2025, en var í gildi þegar umrædd ráðstöfun átti sér stað)
4. Gætt sé að reglum sveitarstjórnarlaga um form ákvarðana, svo sem 62. gr. og 63. gr. sveitarstjórnarlaga, sem kveða á um að fjárhagsáætlun er bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins og að óheimilt er að víkja frá fjárhagsáætlun, nema sveitarstjórn hafi áður samþykkt viðauka við áætlunina. Þurfa allar fjárhagslegar ráðstafanir að koma fram í fjárhagsáætlun eða samþykktum viðauka við hana.
5. Sveitarfélagi ber að tryggja að ákvarðanir um fjárhagslegar ráðstafanir byggi á fullnægjandi gögnum og upplýsingum sem þurfa að liggja fyrir áður en ákvörðun er varðar fjárhagsleg málefni sveitarfélags er tekin.

Þegar lagt er mat á hvort að ákvarðanir og málsmeðferð sveitarfélagsins uppfylli framangreind skilyrði ber að horfa heildstætt á fjárhagslega ráðstöfun sveitarfélagsins. Þrátt fyrir að fram komi í skýringum sveitarfélagsins að eingöngu sé um að ræða leigusamning sem fellur undir húsaleiguleigulög, þá telur ráðuneytið ljóst að umræddur samningur felur í sér aðrar skyldur aðila en þær sem kveðið er á um í hefðbundnum húsaleigusamningi. Hér ber sérstaklega að horfa til þess að skv. 12. gr. og 13. gr. samningsins er leigutaka heimilt að byggja allt að 300 m2 mannvirki á einni hæð og í lok leigutíma skuldbindur sveitarfélagið sig kaupa mannvirkið á ótilgreinda upphæð.

Í skýringum sveitarfélagsins er rakið ítarlega hvernig hin fjárhagslega ráðstöfun er ætlað að hafa þann tilgang að byggja upp menningarstarfsemi í sveitarfélaginu. Þá er jafnframt rakið hvernig kaupskylda sveitarfélagsins felur ekki í sér fjárhagslega áhættu fyrir sveitarfélagið þar sem sveitarfélagið fær í sinn hlut mannvirki á markaðsvirði, sem það hefur fullan ráðstöfunarrétt yfir. Auk þess telur sveitarfélagið að skuldbinding sveitarfélagsins vegna mögulegrar kaupskyldu þess skv. umræddum leigusamningi, sé óveruleg og mun á engan hátt hafa áhrif á getu sveitarfélagsins til að sinna lögbundnum verkefnum. Bendir sveitarfélagið jafnframt á að markaðsverðmæti sambærilegra mannvirkja í sveitarfélaginu sé nú á bilinu 30 – 50 milljónir kr., en tekjur A-hluta sveitarfélagsins árið 2019 voru kr. 2.657.513.000 og hagnaður ársins kr. 407.609.000.

Þegar lagt er heildstætt mat á ákvörðun um málsmeðferð sveitarfélagsins telur ráðuneytið að ekki sé tilefni til að endurskoða mat sveitarfélagsins á ráðstöfun sinni, enda telur ráðuneytið ljóst að ekki séu til staðar yfirgnæfandi líkur á að ráðstöfun sveitarfélagsins nái ekki lögmætu markmiði sínu eða að fjármunir muni tapast. Við það mat ber að hafa í huga að sveitarstjórn, sem lýðræðislega kjörið stjórnvald, hefur ákvörðunarvald um ráðstöfun eigna sveitarfélagsins, sbr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga, og þá leiðir sjálfstjórnarréttur sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, til þess að svigrúm sveitarstjórnar um nýtingu tekjustofna sveitarfélagsins er rúmt. Af þessu leiðir að endurskoðunar-hlutverk ráðuneytisins á fjárhagslegum ákvörðunum sveitarstjórna að þessu leyti, tekur einungis til fjárhagslegra ráðstafana þar sem bersýnilegt er að yfirgnæfandi líkur séu til staðar á að fjármunir sveitarfélags muni tapast eða að ráðstöfunin nái ekki lögmætu markmiði sínu.  

Ráðuneytið telur þó rétt að benda á að samkvæmt reglunni um ábyrgða meðferð fjár ber sveitarfélögum skylda til að afla fullnægjandi gagna og upplýsinga áður en ákvörðun um fjárhagslega ráðstöfun sveitarfélags er tekin. Um er að ræða grundvallaratriði þess að sveitstjórn geti gætt ábyrgðar við meðferð fjármuna sveitarfélagsins, enda er vandaður undirbúningur og fullnægjandi upplýsingar fjárhagslegrar ráðstöfunar, forsenda þess að sveitarfélag geti lagt mat á hvort að önnur skilyrði reglunnar séu uppfyllt. Eðli málsins samkvæmt er það þó háð mati hverju sinni hvenær fullnægjandi gögn liggja fyrir en að mati ráðuneytisins verður þó að gera töluverðar kröfur til slíks, sérstaklega ef um er að ræða verulega fjárhagslega ráðstöfun sveitarfélagsins.

Þrátt fyrir að ráðuneytið geri ekki athugasemd við skýringar sveitarfélagsins um að það telji að markaðsvirði sambærilegra mannvirkja og sveitarfélagið hefur skuldbundið sig að kaupa, sé á bilinu 30 – 50 milljónir kr. þá er ekki að sjá að fyrir hafi legið verðmat löggilds fasteignasala, upplýsingar um verðþróun á fasteignum í sveitarfélaginu undanfarin ár eða önnur sambærileg gögn til að staðreyna slíkar upplýsingar.

Þar sem fyrir liggur að með umræddum samningi hefur sveitarstjórn skuldbundið sveitarfélagið til að kaupa mannvirki á ótilgreindu verði eftir sjö ár, hefði verið heppilegra að mati ráðuneytisins, að fyrir lægju slík gögn. Ráðuneytið telur þó, í ljósi þess að um eru að ræða kaup á mannvirki á fasteign sem þegar er í eigu sveitarfélagsins og samningurinn kveður á með skýrum hætti að kaupin skuli fara fram á markaðsvirði, þá leiðir skortur á slíkum gögnum ekki til þess að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi brotið í bága við meginreglu sveitarstjórnarréttar um ábyrga meðferð á fjármunum með augljósum og alvarlegum hætti.

Jafnframt telur ráðuneytið rétt að benda á að eðlilegra hefði verið og í samræmi við regluna um ábyrga meðferð fjár og vandaða og gagnsæja stjórnsýsluhætti, að unninn hefði verið sérstakur verksamningur við leigutaka vegna þeirra framkvæmda sem sveitarfélagið hefur falið honum á leigutímabilinu og skuldajafnað leigugreiðslum við greiðslur skv. slíkum samningi.

Að lokum bendir ráðuneytið sveitarfélaginu á að það hlýtur að koma til álita að getið sé um skuldbindingu sveitarfélagsins vegna mögulegra kaupa á mannvirkjum komi fram í ársreikningi sveitarfélagsins eftir því sem nánar er fjallað um í lögum um ársreikninga.

4.3 Meginreglur stjórnsýsluréttar

Í þeim tilvikum sem sveitarfélag tekur ákvörðun um nýtingu fasteignar í sinni eigu til verkefna sem ekki er kveðið á um í lögum, hvort sem það er með sölu eða leigu hennar, reynir sérstaklega á hvort að gætt sé að jafnræði og réttmæti við slíka ráðstöfun, þ.e. að ráðstöfunin hafi farið fram á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Hafa dómstólar, umboðsmaður Alþingis og ráðuneytið bent á að þegar um er að ræða útdeilingu takmarkaðra gæða sveitarfélags sem eftirspurn er eftir, þá sé nauðsynlegt að slík gæði séu auglýst, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi, og að skilmálar auglýsingar séu skýrir til að jafnræðis sé gætt. Slíkt er m.a. fallið til þess að auka réttaröryggi almennings og traust á stjórnsýslu sveitarfélaga (sjá t.d. dóm Hæstaréttar nr. 162/2011, álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1820/1996, máli nr. 36/1999 og máli nr. 44/2005, álit ráðuneytisins nr. SRN18030116 og Trausti Fannar Valsson. Sveitarstjórnarréttur. 2014, bls. 184-192).

Í skýringum sveitarfélagsins er rakið að eftir að sveitarfélagið hafi eignast fasteignina við Stekkaklett, hafi margir aðilar leitað til sveitarfélagsins vegna nýtingu hennar. Taldi sveitarfélagið því ástæðu til að auglýsa sérstaklega eftir tillögum um nýtingu fasteignarinnar og var auglýsingin birt í staðarblaðinu Eystrahorni og á heimasíðu sveitarfélagsins. Í auglýsingunni komu fram ýmsar forsendur og skilyrði sem horft yrði til við mat á því hvaða tillaga yrði fyrir valinu. Voru forsendurnar eftirfarandi:

• Hvernig starfsemi viðkomandi sér fyrir sér á lóðinni,
• Hvernig viðkomandi hyggst nýta lóð og hús.Hvernig tillagan hefur jákvæð áhrif á samfélag, atvinnu og efnahag í sveitarfélaginu.
• Hvernig viðkomandi sér fyrir sér skipulag, hönnun og uppbyggingu á lóðinni.
• Hvað viðkomandi aðili vill greiða háa leigu fyrir notkun á lóð og húsi og til hvers lands tíma. Sveitarfélagið mun í ljósi samkeppnissjónarmiða leitast við að fá markaðsverð fyrir leigu á lóðinni og að leigutími sé ekki til lengri tíma en til 7 ára.
• Reynsla og þekking viðkomandi á þeirri starfsemi sem tilgreind er í tillögu.
• Litið verður til fjárhagslegrar getu til að koma hugmyndinni í verk og fylgja henni eftir.
• Hversu ný og sérstæð tillagan er.

Þá var upplýst í auglýsingunni að samkvæmt aðalskipulagi Hornafjarðar 2012-2030 er Stekkaklettur á svæði sem skilgreint er sem samfélagsþjónusta en ekkert deiluskipulag er fyrir lóðina. Sveitarfélagið lýsti sig jafnframt reiðubúið í auglýsingunni að skoða breytingar á aðalskipulaginu til að skapa svigrúm fyrir breytta nýtingu lóðar og húsa og koma að nýju deiluskipulagi á grundvelli þeirrar tillögu sem verður fyrir valinu.

Í skýringum sveitarfélagsins segir að ákvörðun þess um að auglýsa eftir tillögum að nýtingu fasteignarinnar hafi verið lögð fram með það í huga að tryggja jafnræði þeirra sem höfðu áhuga á að leigja fasteignina. Leigusamningur sveitarfélagsins við þann sem varð fyrir valinu hafi hvorki falið í sér þátttöku sveitarfélagsins í verkefninu né fjárframlög til leigutaka. Þá feli hann ekki í sér uppbyggingu af hálfu sveitarfélagsins né framkvæmdir af neinu tagi eða að kveðið sé á um skyldu sveitarfélagsins til að standa undir þjónustu við leigutaka.

Ráðuneytið telur þó að ýmis atriði samningsins feli í sér ívilnun fyrir leigutaka. Fyrst og fremst má nefna að samningurinn felur í sér að sveitarfélagið greiðir leigutaka vegna framkvæmda á fasteigninni, sem skuldajafnað er við leigugreiðslur, en einnig kaupskyldu sveitarfélagsins á tilteknum umbótum leigutaka á fasteigninni. Að mati ráðuneytisins var ekki ráðið af auglýsingu sveitarfélagsins að sveitarfélagið hygðist taka þátt með slíkum fjárhagslegum hætti í uppbyggingu þess verkefnis sem yrði fyrir valinu. Þvert á móti segir í auglýsingunni að „Sveitarfélagið muni í ljósi samkeppnissjónarmiða leitast við að fá markaðsverð fyrir leigu á lóðinni“ og að „litið verði til fjárhagslegrar getu til að koma hugmyndinni í verk og fylgja henni eftir“. Verður því ekki annað séð en að þeir aðilar sem áhuga höfðu á nýtingu fasteignarinnar með ákveðnu verkefni, mættu búast við að bera allan fjárhagslegan kostnað við það verkefni sem yrði fyrir valinu og greiða markaðsverð fyrir leigu á lóðinni í peningum.

Telur ráðuneytið í ljósi þess að sveitarfélagið auglýsti eftir tillögum að nýtingu fasteignarinnar að því hafi borið að geta þess með skýrum hætti í auglýsingu sinni að til skoðunar kæmi að koma til móts við leigutaka vegna uppbyggingar fasteignarinnar með einhverjum hætti, eins og reyndin varð. Voru slíkar upplýsingar í auglýsingunni nauðsynlegar til að gætt yrði ítrustu jafnræðissjónarmiða við meðferð þessa máls.

Að mati ráðuneytisins er þó ekki tilefni til að taka til skoðunar hvort að framangreindur ágalli á málsmeðferðinni hafi valdið því að ákvörðun sveitarfélagsins um val á tillögu hafi verið ógildanleg, enda er ekkert sem bendir til annars í málinu en að val sveitarfélagsins á þeirri tillögu sem varð fyrir valinu hafi byggt á málefnalegum grunni. Þá telst ágallinn, í ljósi þess að sveitarfélagið auglýsti eftir vali á tillögum með opinberum hætti og byggði val sitt á málefnalegum grunni, ekki vera grófur og alvarlegur í skilningi ógildingarreglna stjórnsýsluréttar, að mati ráðuneytisins.   

Bendir ráðuneytið því sveitarfélaginu á að huga að þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin við meðferð sambærilegra mála.

4.4 Upplýsingaskylda sveitarfélags

Að lokum kemur til skoðunar hvort að sveitarfélagið hafi gætt að upplýsingaskyldu sinni, skv. 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga, við meðferð málsins. Í ákvæðinu er m.a. kveðið á um að sveitarstjórn skuli upplýsa íbúa sína um einstök mál sem sveitarfélag hefur til meðferðar og ákvörðunar og varða þá með almennum hætti og hafa verulega þýðingu fyrir sveitarfélagið. Þá skal sveitarstjórn leitast við að veita íbúum upplýsingar um áhrif slíkra mála og áætlana á þjónustu sveitarfélags til skemmri og lengri tíma, fjárhag sveitarfélagsins, umhverfi og markmið sem að er stefnt.

Í áliti ráðuneytisins SRN18030116 er sérstaklega fjallað um túlkun þessa ákvæðis. Þar sagði:

„Ráðuneytið telur að þau markmið sem ákvæði 103. gr. sveitarstjórnarlaga byggir á, og tilgangur ákvæðisins að öðru leyti, leiði til þess að þau matskenndu viðmið ákvæðisins sem kveða á um hvaða málefni sveitarfélög ber að upplýsa um, beri að túlka með rúmum hætti.“

Í álitinu er einnig rakið að þegar vikið er frá almennum jafnræðissjónarmiðum á grundvelli málefnalegra ástæðna, eins átti við að einhverju leyti í þessu tilviki, þá leiðir það af markmiði X. kafla sveitarstjórnarlaga að gera verði strangari kröfur til upplýsingaskyldu sveitarfélags þegar kemur að efni ákvarðana sveitarfélagsins. Byggir það m.a. á því sjónarmiði að slíkar upplýsingar eru nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti fylgst með því að vel sé farið með almannafé og að málefnaleg sjónarmið ráði för við veitingu takmarkaðra gæða sveitarfélagsins. Ber sveitarfélagi að upplýsa íbúa þess um grundvallaratriði slíkra mála og þ.á.m. birta upplýsingar um hvaða ívilnanir hafi falist í ákvörðunum sveitarfélagsins.

Í ljósi ákvörðunar sveitarfélagsins um að veita leigutaka fasteignarinnar Stekkaklett sérstakar ívilnanir vegna þess verkefnis sem starfrækt verður í fasteigninni, telur ráðuneytið að því hafi borið skylda til að upplýsa íbúa grundvallaratriði þessa máls og þau atriði samningsins sem fólu í sér ívilnanir á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

Kemur þá til skoðunar á hvaða stigi málsins sveitarfélagið bar að upplýsa um efni samningsins. Í framangreindu áliti ráðuneytisins sagði um þetta atriði:

„Samkvæmt orðalagi 103. gr. sveitarstjórnarlaga, gildir upplýsingaskylda sveitarfélagsins um mál sem sveitarfélag hefur til meðferðar. Af orðlaginu má draga þá ályktun að ekki er nægilegt að birta eingöngu upplýsingar um mál þegar því er lokið, heldur ber sveitarfélagi að birta upplýsingar þegar það er ennþá til meðferðar. Ber hér einnig að líta til megintilgangs X. kafla sveitarstjórnarlaga, sem er að tryggja samráð sveitarstjórnar við íbúa sveitarfélaga og að við stjórn sveitarfélaga sé leitað eftir víðtækri samstöðu íbúanna um einstakar ákvarðanir. Ljóst er að minni líkur eru á því að slík samstaða náist ef eingöngu er upplýst um málefni sem búið er að taka ákvarðanir í og eru ekki lengur til meðferðar. Ráðuneytið telur hins vegar að ákvæðið geri ekki svo strangar kröfur til sveitarfélaga að þeim beri að upplýsa um grundvallaratriði mála á frumstigi eða þegar verið er að vinna að framgangi þeirra. Verður því ávallt að fara fram ákveðið mat á því hvenær mál eru komin á það stig að sveitarfélögum ber að upplýsa um þau. Telur ráðuneytið ljóst að slík skylda kann að myndast í síðasta lagi þegar ljóst er að málefnið er tilbúið til ákvörðunartöku innan sveitarstjórnar sveitarfélagsins.“

Í því máli sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að drög að samningi sveitarfélagsins við leigutaka voru lögð þrisvar fyrir bæjarráð og hann var ekki gerður opinber fyrr en eftir fund bæjarstjórnar. Í samræmi við framangreind sjónarmið, telur ráðuneytið að sveitarfélaginu hafi borið að upplýsa um aðalefni samningsins í síðasta lagi þegar lokadrög samningsins voru afgreidd úr bæjarráði. Telur ráðuneytið að á því stigi málsins hafi upplýsingaskylda sveitarfélagsins myndast og að sveitarfélaginu hafi borið að upplýsa íbúa sveitarfélagsins um grundvallaratriði samningsins með hæfilegum fyrirvara áður en hann var tekinn til endanlegrar umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar.

Með vísan til framangreinds, er það niðurstaða ráðuneytisins að sveitarfélagið í máli þessu hafi ekki gætt nægilega gætt að upplýsingaskyldu sinni skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga.

5. Samandregin niðurstaða

Í áliti þessu hefur ráðuneytið tekið athafnir Sveitarfélagsins Hornafjarðar vegna ráðstöfunar á fasteigninni við Stekkaklett sem er í eigu sveitarfélagsins, til formlegrar umfjöllunar skv. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í álitinu er fjallað um hvort að sveitarfélagið hafi gætt að þeim meginskilyrðum sem gilda um ólögbundin verkefni sveitarfélaga, n.t.t hvort að ráðstöfun sveitarfélagsins á fasteigninni við Stekkaklett, hafi verið í samræmi við meginreglu sveitarstjórnarréttar um forsvaranlega meðferð fjár og hvort að sveitarfélagið hafi gætt að jafnræðis- og réttmætisreglu stjórnsýsluréttar í málinu. Þá er fjallað um hvort að sveitarfélagið hafi gætt að upplýsingaskyldu sinni skv. 103. sveitarstjórnarlaga.

Reglan um ábyrga meðferð fjár

Ráðuneytið hefur komist að þeirri niðurstöðu að ekki er tilefni til að endurskoða mat sveitarfélagsins á ráðstöfun sinni, enda telur ráðuneytið ljóst að ekki séu til staðar yfirgnæfandi líkur á að ráðstöfun sveitarfélagsins nái ekki lögmætu markmiði sínu eða að fjármunir muni tapast. Þó bendir ráðuneytið á að heppilegra hefði verið ef fyrir hefði legið gögn um verðmat á þeim mannvirkjum sem sveitarfélagið hefur skuldbundið sig til að kaupa. Ráðuneytið telur þó að skortur á slíkum gögnum leiði ekki til þess að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi brotið í bága við meginreglu sveitarstjórnarréttar um ábyrga meðferð á fjármunum með augljósum og alvarlegum hætti. Þá telur ráðuneytið rétt að benda á að eðlilegra hefði verið og í samræmi við regluna um ábyrga meðferð fjár og vandaða og gagnsæja stjórnsýsluhætti, að unninn hefði verið sérstakur verksamningur við leigutaka vegna þeirra framkvæmda sem sveitarfélagið hefur falið honum á leigutímabilinu og skuldajafnað leigugreiðslum við greiðslur skv. slíkum samningi. Að lokum bendir ráðuneytið sveitarfélaginu á að það hljóti að koma til álita að skuldbinding sveitarfélagsins vegna mögulegra kaupa á mannvirkjum komi fram í ársreikningi sveitarfélagsins eftir því sem nánar er fjallað um í lögum um ársreikninga, nr. 3/2006.

Jafnræðis- og réttmætisregla

Ráðuneytið telur í ljósi þess að sveitarfélagið auglýsti eftir tillögum að nýtingu fasteignarinnar hafi því borið að geta þess með skýrum hætti í auglýsingu sinni að til skoðunar kæmi að koma til móts við leigutaka vegna uppbyggingar fasteignarinnar með einhverjum hætti, eins og reyndin varð. Voru slíkar upplýsingar nauðsynlegar til að gætt yrði ítrustu jafnræðissjónarmiða við meðferð þessa máls.

Að mati ráðuneytisins er þó ekki tilefni til að taka til skoðunar hvort að framangreindur ágalli á málsmeðferðinni hafi valdið því að ákvörðun sveitarfélagsins um val á tillögu hafi verið ógildanleg, enda ekkert sem bendir til annars í málinu en að val sveitarfélagsins á þeirri tillögu sem varð fyrir valinu hafi byggt á málefnalegum grunni. Þá telst ágallinn, í ljósi þess að sveitarfélagið auglýsti eftir tillögum um nýtingu fasteignarinnar með opinberum hætti og byggði val sitt á málefnalegum grunni, ekki vera grófur og alvarlegur í skilningi ógildingarreglna stjórnsýsluréttar að mati ráðuneytisins.

Upplýsingaskylda skv. 103. gr. sveitarstjórnarlaga

Ráðuneytið telur að sveitarfélaginu hafi borið að upplýsa íbúa um grundvallaratriði málsins og þau atriði samningsins sem fólu í sér ívilnun á grundvelli 103. gr. eftir að samningurinn var staðfestur í bæjarráði og með hæfilegum fyrirvara áður en hann var tekinn til endanlegrar umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar.

Í ljósi þess hvernig mál þetta er vaxið telur ráðuneytið ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu. Er því beint til sveitarfélagsins að huga að framangreindum sjónarmiðum í stjórnsýslu sinni.