Mál nr. 232/2021 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 232/2021

Fimmtudaginn 8. júlí 2021

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 5. maí 2021, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 10. febrúar 2021, um að synja beiðni hans um greiðslu atvinnuleysisbóta fyrir tímabilið mars til nóvember 2020.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 19. janúar 2021, óskaði kærandi eftir greiðslu atvinnuleysisbóta frá Vinnumálastofnun fyrir tímabilið mars til nóvember 2020 og vísaði til erindis síns til stofnunarinnar frá 14. maí 2020. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 10. febrúar 2021, var beiðni kæranda synjað með vísan til 1. mgr. 29. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.           

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 5. maí 2021. Með bréfi, dags. 7. maí 2021, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 31. maí 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. júní 2021, var greinargerð Vinnumálastofnunar send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hann geti ekki sætt sig við niðurstöðu Vinnumálastofnunar og telji sig nauðugan að kæra ákvörðunina. Kærandi geri þá kröfu að ákvörðun Vinnumálastofnunar verði felld úr gildi og fallist verði á kröfu kæranda um greiðslur atvinnuleysisbóta frá 14. maí 2020.

Kærandi sé einyrki sem reki ferðaþjónustu og selji […] til ferðamanna. Líkt og margir aðrir í þeirri atvinnugrein hafi kærandi orðið fyrir algjöru tekjutapi frá upphafi Covid-19 faraldursins, þ.e. frá mars 2020. Kærandi hafi því sótt um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar þann 14. maí 2020. Kærandi hafi verið 69 ára gamall þegar hann hafi sótt um og meðfram umsókn sinni hafi hann óskað eftir frekari leiðbeiningum um hvernig umsókn hans ætti að vera úr garði gerð. Kærandi gæti ómögulega fundið það sjálfur á heimasíðu stofnunarinnar. Þá hafi kærandi ítrekað haft samband við Vinnumálastofnun fram til 14. maí 2020 án árangurs. Kæranda hafi verið kunnugt um umræðu um mikið álag á stofnuninni og að fólk hafi verið hvatt til að bíða eins og það gæti með að hafa samband.

Kærandi hafi samdægurs fengið staðlað svar frá Vinnumálastofnun um staðfesta móttöku umsóknar og honum veittar mjög stuttar og staðlaðar leiðbeiningar við því sem ætla megi að séu algengar fyrirspurnir, s.s. um að sækja ætti um atvinnuleysisbætur inn á „mínum síðum“. Kærandi hafi því beðið rólegur eftir frekara svari við erindi sínu, einkum í ljósi háværrar samfélagsumræðu um álag hjá stofnuninni. Þegar nokkrir mánuðir hafi verið liðnir hafi kæranda þó farið að gruna að frekari svör myndu ekki berast. Kærandi hafi takmarkaða tölvuþekkingu og það hafi því reynst honum mjög erfitt að finna út hvernig hann ætti að komast inn á „mínar síður“. Kæranda hafi þó eftir fjölda tilrauna tekist að senda þar inn umsókn eftir að hafa fengið aðstoð vandamanna. Kærandi hafi sent nánar tiltekna uppfærða umsókn þann 30. desember 2020. Sú umsókn hafi þó gefið upp villumeldingu þar sem kærandi hafði mánuði áður orðið 70 ára gamall.

Þann 10. febrúar 2021 hafi kæranda borist ákvörðun Vinnumálastofnunar þar sem ekki hafi verið tekið tillit til upphaflegrar umsóknar hans um atvinnuleysisbætur þann 14. maí 2020. Umsókn kæranda hafi verið send 30. desember 2020 en raunar segi Vinnumálastofnun í erindi sínu að umsóknin hafi verið dagsett 19. janúar 2021 sem hljóti að vera byggt á misskilningi. Vinnumálastofnun hafi enn fremur synjað kæranda um atvinnuleysisbætur þar sem kærandi gæti í fyrsta lagi átt rétt til slíkra bóta frá þeim degi er Vinnumálastofnun hafi tekið við umsókn kæranda um bætur, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga nr. 54/2006.

Þá hafi verið kveðið á um að í b-lið 1. mgr. 13. gr. og b-lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 54/2006 væri aldursskilyrði fyrir greiðslum atvinnuleysistrygginga. Ákvæðin væru fortakslaus um það efni að kærandi hafi þurft að vera yngri en 70 ára. Þar sem umsókn kæranda hafi verið send eftir það tímamark hafi umsókn hans verið synjað. Kærandi geti ekki sætt sig við þá niðurstöðu og telji sig því nauðbeygðan til að senda þessu kæru.

Kærandi telji í fyrsta lagi að Vinnumálastofnun hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þröngt mat Vinnumálastofnunar á því hvenær umsókn kæranda hafi verið send inn hafi svipt kæranda rétti sínum til atvinnuleysisbóta með íþyngjandi hætti.

Ljóst væri að kærandi hafi sent inn framangreint erindi til Vinnumálastofnunar 14. maí 2020 þar sem hann hafi lýst því yfir að hann væri að sækja um atvinnuleysisbætur. Í ákvörðun Vinnumálastofnunar sé þó miðað við að umsókn hafi ekki borist fyrr en í 19. janúar 2021. Það væri í samræmi við meðalhóf að líta fram hjá formi erindisins þann 14. maí 2020 og miða tímamark umsóknarinnar við þann tíma, einkum í ljósi þess að kærandi hafi hlotið litlar sem engar leiðbeiningar frá Vinnumálastofnun sem hann hafi óskað eftir í umræddu erindi, ásamt því að hann hafi lýst því yfir að hann teldi sér rétt og skylt að hinkra með að hafa samband við stofnunina vegna álags í kjölfar heimsfaraldursins.

Þessu tengdu telji kærandi ljóst að Vinnumálastofnun hafi með svari sínu brotið gegn leiðbeiningarreglu 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Staðlaður tölvupóstur um að tölvupóstur hafi verið móttekinn og hægt væri að sækja um á „mínum síðum“ á vef Vinnumálastofnunar sé á engan hátt fullnægjandi þegar umsækjandi hafi þegar lýst yfir erfiðleikum sínum við að finna hið staðlaða eyðublað.

Enn fremur hafi komið fram í erindi kæranda að hann hefði heyrt í fjölmiðlum að mikið álag væri á Vinnumálastofnun og því ætti fólk að bíða með að hafa samband, væri þess kostur. Sú fullyrðing kæranda í erindi hans, dags. 14. maí 2020, hefði átt að gefa Vinnumálastofnun fullt tilefni til að leiðbeina honum um þá reglu að atvinnuleysisbætur væru aldrei veittar afturvirkt og engin undantekning væri gerð á því jafnvel á „fordæmalausum tíma“, líkt og tímabilið hafi oft verið kallað í samfélagsumræðu á þessum tíma. Rétt hefði verið að Vinnumálastofnun hefði bent honum á að sækja um atvinnuleysisbæturnar án tafar.

Brot Vinnumálastofnunar á leiðbeiningarskyldu sinni, andstætt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, styðji þá ályktun að ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 10. febrúar 2021 hafi brotið gegn meðalhófi eins og lýst hafi verið hér að framan. Ótækt sé að opinber stofnun hunsi bersýnilegan misskilning kæranda um að hinkra með að hafa samband og veiti litlar sem engar leiðbeiningar um hvernig beri að sækja um atvinnuleysisbætur, telji þeir erindi hans ófullnægjandi, sem valdi því að kæranda hafi raunar verið ómögulegt að finna út úr því þar til hann hafi fengið aðstoð vandamanna, en hafni svo umsókn kæranda þar sem hún hafi borist of seint. Þeir óvönduðu stjórnsýsluhættir, ásamt hinni þröngu túlkun á tímamarki umsóknarinnar, gangi gegn meðalhófs- og leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttarins.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi kveðist hafa sent erindi til Vinnumálastofnunar þann 14. maí 2020. Þar hafi kærandi greint frá aðstæðum sínum og óskað eftir leiðbeiningum frá stofnuninni um hvernig hann hafi átt að sækja um atvinnuleysisbætur. Sama dag, 14. maí 2020, hafi kærandi fengið sendar leiðbeiningar frá stofnuninni þess efnis að sækja ætti um atvinnuleysisbætur inn á ,,mínum síðum“. Það athugist þó að erindi kæranda, dagsett 14. maí 2020, hafi borist Vinnumálastofnun samkvæmt kerfum stofnunarinnar þann 19. janúar 2021. Þau svör sem kærandi hafi fengið frá Vinnumálastofnun sama dag, þann 14. maí 2020, sé hvergi skráð í kerfum stofnunarinnar. Þá sé hvergi skráð í kerfum Vinnumálastofnunar að kærandi hafi átt í samskiptum við stofnunina þann 14. maí 2020. 

Þann 19. janúar 2021 hafi kærandi sent annað erindi til Vinnumálastofnunar. Meðfylgjandi erindi sínu hafi kærandi meðal annars skilað nauðsynlegum gögnum svo að hægt væri að taka afstöðu til réttar hans til atvinnuleysistrygginga. Kærandi hafi skýrt frá því að hann hafi ekki sótt um greiðslu atvinnuleysistrygginga formlega fyrr vegna persónulegra ástæðna. Kærandi hafi því fyrst þá sótt um greiðslu atvinnuleysistrygginga og skilað inn nauðsynlegum gögnum. Hins vegar hafi kærandi þá verið orðinn 70 ára og hafi því ekki átt rétt á greiðslum atvinnuleysistrygginga. Kærandi hafi óskað eftir því að Vinnumálastofnun tæki tillit til aðstæðna hans og að tekið yrði mið af erindi því sem hann hafi sent stofnuninni þann 14. maí 2020 og að honum yrði veittur réttur til atvinnuleysistrygginga fram að lokum nóvembermánaðar 2020, en fyrir nóvember hafði kærandi ekki náð 70 ára aldri. Kærandi hafi enn fremur óskað eftir því að upphafsdagur umsóknar hans yrði miðaður við 1. mars 2020, eða þann opinbera dag sem heimsfaraldur Covid-19 hafi sett sitt mark á aðstæður allar.

Með erindi, dags. 10. febrúar 2021, hafi kæranda verið tilkynnt að hann ætti ekki rétt á greiðslu atvinnuleysistrygginga í ljósi þess að hann hefði náð 70 ára aldri þann X nóvember 2020. Hafi umsókn hans því verið hafnað á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Þá hafi kæranda verið greint frá því að beiðni hans um að umsókn tæki afturvirkt gildi hafi verið hafnað á grundvelli 1. mgr. 29. gr. laganna.

Vinnumálastofnun tekur fram að í 18. gr. laga nr. 54/2006 sé kveðið á um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum sjálfstætt starfandi einstaklinga. Segi í b-lið 1. mgr. 18. gr. laganna að sjálfstætt starfandi einstaklingur teljist tryggður samkvæmt lögunum ef hann sé orðinn 18 ára að aldri en yngri en 70 ára. Umsókn kæranda um greiðslu atvinnuleysistrygginga hafi borist stofnuninni þann 19. janúar 2021. Kærandi uppfylli því ekki skilyrði þetta, enda hafi hann orðið 70 ára þann X nóvember 2020.

Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 komi fram að launamönnum og sjálfstætt starfandi einstaklingum sé heimilt að sækja um atvinnuleysisbætur til Vinnumálastofnunar þegar þeir verði atvinnulausir. Þá segi í 1. mgr. 29. gr. laganna að sá sem teljist tryggður samkvæmt lögunum geti átt rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta samfellt í 30 mánuði frá þeim degi er Vinnumálastofnun hafi tekið við umsókn hans um atvinnuleysisbætur nema annað leiði af lögunum.

Eðli máls samkvæmt sé það grundvallarskilyrði fyrir því að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysistrygginga að hinn tryggði sæki um slíkt með umsókn til Vinnumálastofnunar ásamt nauðsynlegum gögnum. Erindi kæranda, dagsett 14. maí 2020, hafi fyrst borist stofnuninni þann 19. janúar 2021 þegar kærandi hafði náð 70 ára aldri. Kærandi hafi því ekki átt rétt til greiðslu atvinnuleysistrygginga. Vinnumálastofnun telji sér ekki heimilt að verða við beiðni kæranda um að umsókn hans taki afturvirkt gildi, hvorki með þeim hætti að miðað verði við erindi hans né þann dag sem heimsfaraldur Covid-19 hafi sett mark sitt á aðstæður kæranda. Ákvæði 1. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 29. gr. laga nr. 54/2006 séu fortakslaus að þessu leyti, sbr. til að mynda fyrri úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 294/2020.

Með vísan til framangreinds hafi kærandi því ekki getað átt rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta, sbr. b-lið, 1. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 29. gr. laga nr. 54/2006.

Í kæru sinni til úrskurðarnefndar velferðarmála geri kærandi athugasemdir við málsmeðferð Vinnumálastofnunar. Komi meðal annars fram að kærandi telji að hvorki meðalhófsregla stjórnsýslulaga né leiðbeiningarskylda stofnunarinnar hafi verið virtar. Styðji kærandi þá staðhæfingu sína með vísan til þess að honum hafi ekki verið veittar viðunandi leiðbeiningar. Þá telji kærandi að þröngt mat stofnunarinnar á upphafsdegi umsóknar hans brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, og að það væri í samræmi við meðalhóf að líta fram hjá formi erindis þess sem hann kveðst hafa sent stofnuninni þann 14. maí 2020. 

Vinnumálastofnun vilji benda á það, máli sínu til stuðnings, að á heimasíðu stofnunarinnar séu ítarlegar leiðbeiningar um hvernig eigi að sækja um atvinnuleysisbætur. Atvinnuleitendum sé ekki aðeins leiðbeint um hvar og hvernig sækja eigi um atvinnuleysisbætur, heldur einnig leiðbeint um hvernig nálgast megi nauðsynleg tæki til þess að geta sótt um atvinnuleysisbætur, til dæmis íslykil eða rafræn skilríki. Vinnumálastofnun vilji að auki benda á það að kærandi hafi áður þegið atvinnuleysisbætur frá Vinnumálastofnun, síðast árið 2015.

Að mati Vinnumálastofnunar stoði ekki að kærandi beri fyrir sig að hann hafi verið meðvitaður um álag stofnunarinnar í kjölfar heimsfaraldurs Covid-19 og hafi af þeim ástæðum talið sér ,,rétt og skylt“ að hinkra með að hafa frekara samband við stofnunina. Kærandi kveðist fyrst hafa sent stofnuninni erindi þann 14. maí 2020. Vinnumálastofnun hafi ekki borist erindi kæranda fyrr en þann 19. janúar 2021, eða tæplega ári frá því að hann kveðist hafa sent fyrra erindi sitt, dags. 14. maí 2020. Þessi langi tími sem hafi liðið frá því að kærandi kveðist hafa sent erindi sitt, dags. 14. maí 2020, þar til hann hafi sent viðeigandi gögn til Vinnumálastofnunar þann 19. janúar 2021, geti að mati stofnunarinnar ekki verið byggður á misskilningi, líkt og kærandi haldi fram í málatilbúnaði sínum í kæru.

Vinnumálastofnun telji jafnframt, óháð því hvort kærandi geti sýnt fram á með viðeigandi hætti að hann hafi sannanlega sent erindi til stofnunarinnar þann 14. maí 2020 að sá langi tími sem hafi liðið þar til kærandi hafi sent stofnuninni nauðsynleg gögn hafi valdið því að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar fyrr en þann 19. janúar 2021, eða þann dag sem stofnuninni hafi borist nauðsynleg gögn. Vísist í því samhengi einkum til 1. mgr. 9. gr. og g-liðar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 54/2006. Aftur á móti hafi kærandi þá, þann 19. janúar 2021, náð 70 ára aldri og hafi því ekki uppfyllt skilyrði b-liðar 1. mgr. 18. gr. laganna.

Ákveðins ósamræmis gæti á milli þeirra gagna sem stofnunin búi yfir er varði mál kæranda og málatilbúnað kæranda í kæru þeirri sem hann hafi sent til úrskurðarnefndar velferðarmála. Meðal gagna í málinu sem Vinnumálastofnun búi yfir sé fyrrnefnt erindi sem kærandi sendi til Vinnumálastofnunar þann 19. janúar 2021. Kærandi greini þar frá því að þann 14. maí 2020 hafi honum verið leiðbeint um hvernig sækja ætti um greiðslu atvinnuleysistrygginga. Aftur á móti skýri kærandi frá því í erindi þessu þann 19. janúar að hann hafi, vegna persónulegra ástæðna, ekki sent gögn fyrr til stofnunarinnar. Í kæru greini kærandi frá því að hann hafi ekki sent erindi sitt fyrr til stofnunarinnar vegna þess að hann hafi verið meðvitaður um það mikla álag sem stofnunin væri undir og að hann hefði verið í þeirri trú að honum hefði verið rétt og skylt að sýna biðlund. Sá málatilbúnaður sé ekki í samræmi við fyrrnefnd gögn Vinnumálastofnunar.

Kærandi hafi jafnframt í kæru vísað til þess að meðalhófsregla stjórnsýslulaganna hafi ekki verið virt. Að mati Vinnumálastofnunar geti meðalhófsreglan ekki vikið frá skýrum lögbundnum skilyrðum laga. Þegar erindi kæranda hafi borist stofnuninni þann 19. janúar 2021 hafði kærandi náð 70 ára aldri. Eins og rakið hafi verið hafi kærandi því ekki uppfyllt almenn skilyrði til greiðslu atvinnuleysistrygginga, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. laga nr. 54/2006. Telji stofnunin sér ekki heimilt að verða við beiðni aðila um að umsókn taki afturvirkt gildi, sbr. 29. gr. laganna.

Með vísan til alls ofangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi eigi ekki rétt til greiðslu atvinnuleysistrygginga með vísan til b-liðar 1. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 29. gr. laga nr. 54/2006.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar um að synja beiðni kæranda um greiðslu atvinnuleysisbóta fyrir tímabilið mars til nóvember 2020 á grundvelli 1. mgr. 29. gr. laga nr. 54/2006.

Í 1. mgr. 29. gr. laga nr. 54/2006 kemur fram að sá sem teljist tryggður samkvæmt lögunum geti átt rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta samfellt í 30 mánuði frá þeim degi er Vinnumálastofnun hafi tekið við umsókn hans um atvinnuleysisbætur nema annað leiði af lögunum. Í athugasemdum við 29. gr. frumvarps þess sem varð að lögum um atvinnuleysistryggingar kemur fram að miðað sé við að það tímabil sem atvinnuleysisbætur séu greiddar hefjist þegar Vinnumálastofnun móttaki umsókn um atvinnuleysisbætur.

Fyrir liggur í málinu að kærandi sendi erindi í tölvupósti til Vinnumálastofnunar þann 14. maí 2020. Efni tölvupóstsins var „Ósk um bætur við algera tekjuþurrð“. Í bréfinu vísaði kærandi til þess að hann væri einyrki og fyndi ekki rétta leið til að sækja um atvinnuleysisbætur á vef stofnunarinnar vegna Covid-19. Kærandi óskaði  eftir því að erindi hans yrði komið í rétt ferli og að hann fengi úrlausn mála sinna. Sama dag fékk kærandi sjálfvirkt svar frá Vinnumálastofnun þar sem fram kemur að erindi hans hafi verið móttekið og að honum yrði svarað eins fljótt og auðið væri. Samkvæmt upplýsingum frá Vinnumálastofnun fékk kærandi ekki annað svar við erindi sínu. Að mati úrskurðarnefndar kemur skýrt fram í tölvupósti kæranda frá 14. maí 2020 að hann sé að sækja um atvinnuleysisbætur og að óska eftir leiðbeiningum um hvernig umsóknin eigi að vera úr garði gerð. Vinnumálastofnun bar því að bregðast við erindi kæranda og veita leiðbeiningar í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ.e. að umsóknin þyrfti að vera skrifleg á þar til gerðu eyðublaði eins ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 áskilur, enda gaf erindi hans samkvæmt efni sínu tilefni til þess. Að framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að kærandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur þann 14. maí 2020 og er því ekki um að ræða afturvirkar greiðslur eins og Vinnumálastofnun hefur vísað til. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Vinnumálastofnun að taka umsókn kæranda frá 14. maí 2020 til efnislegrar afgreiðslu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 10. febrúar 2021, um að synja beiðni A, um greiðslu atvinnuleysisbóta fyrir tímabilið mars til nóvember 2020 er felld úr gildi. Lagt er fyrir Vinnumálastofnun að taka umsókn kæranda frá 14. maí 2020 til efnislegrar afgreiðslu.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir