Mál nr. 16/2017. Ákvörðun kærunefndar útboðsmála:
Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 11. ágúst 2017
í máli nr. 16/2017:
Sjónarrönd ehf.
gegn
Fjármála- og efnahagsráðuneytinu
Ríkiskaupum
og Capacent ehf.
Með kæru 13. júlí 2017 kærði Sjónarrönd ehf. samkeppnisútboð Ríkiskaupa, fyrir hönd fjármála- og efnahagsráðuneytisins (hér eftir vísað til beggja sem „varnaraðila“) nr. 20527 „Financial Planning System“. Kærandi krefst þess að samningsgerð verði stöðvuð, ákvörðun varnaraðila um val á tilboði Capacent ehf. verði felld úr gildi og varnaraðilum gert að auglýsa útboðið á nýjan leik. Til vara er gerð krafa um að nefndin veiti álit á skaðabótaskyldu. Í öllum tilvikum er gerð krafa um að varnaraðilar greiði kæranda málskostnað. Kæran barst innan lögboðins biðtíma samkvæmt 86. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup og leiddi þannig til sjálfkrafa stöðvunar samningsgerðar samkvæmt 1. mgr. 107. gr. laganna. Í þessum þætti málsins tekur nefndin afstöðu til kröfu varnaraðila um afléttingu sjálfkrafa banns við samningsgerð samkvæmt 2. mgr. 107. gr. laga um opinber innkaup, en úrlausn málsins bíður að öðru leyti endanlegs úrskurðar.
Í apríl 2017 auglýstu varnaraðilar hið kærða samkeppnisútboð þar sem óskað var eftir tilboðum í fjárhagsáætlanakerfi fyrir fjármálaráðuneytið og ríkisstofnanir. Framkvæmd útboðsins var tvíþætt. Í fyrri umferð skyldu bjóðendur senda inn tilboðshefti sem byggði á sjálfsmati þeirra á þeim kröfum sem varnaraðilar gerðu til boðinna kerfa. Bjóðendur gerðu ekki verðtilboð á þessu stigi. Fyrri opnunarfundur var 24. maí 2017 þar sem sex bjóðendur skiluðu tilboði en fimm þeirra var boðin áframhaldandi þátttaka.
Í seinni umferð fór fram formleg kynning á lausnum bjóðenda með svonefndum notkunardæmum. Einkunn fyrir notkunardæmin byggði á samantekt sjö manna matshóps kaupenda sem gáfu einkunnir eftir kynningarfundi bjóðenda sem fram fóru 21. til 23. júní 2017 á grundvelli matsblaða. Hinn 27. júní 2017 sendu varnaraðilar þátttakendum þrjár nýjar „þarf kröfur“ sem varnaraðilar vildu bæta við og taldi nauðsynlegar eftir að hafa kynnt sér kerfi bjóðenda. Í grein 2.4.3 í útboðsgögnum kom fram að kaupanda væri heimilt að bæta við kröfum eftir kynningarfundina svo lengi sem breytingar á kröfunum væru innan við 10% af heildar „þarf kröfum“. Bjóðendur skiluðu svörum við nýrri kröfulýsingu ásamt tilboðsupphæð í seinni umferð. Á seinni opnunarfundi 4. júlí 2017 var fyrst lesin upp einkunn hvers og eins bjóðanda fyrir frammistöðu á kynningum á notkunardæmum. Í kjölfarið voru verðumslög opnuð og fjárhæðir lesnar upp. Eftir seinni opnunarfund var endanlegt mat lagt á gögnin og heildarstigagjöf gæðaeinkunnar reiknuð út að nýju samkvæmt nýjum tilboðsblöðum þar sem meðal annars var tekið tillit til krafnanna sem bætt hafði verið við. Einkunn kæranda fyrir notkunardæmi var 37,3 stig af 100 mögulegum. Samkvæmt endanlegri niðurstöðu mats, sbr. grein 2.4.4 í útboðsgögnum, var tilboð kæranda í þriðja sæti með 73,1 heildarstig en Capacent ehf. hlaut 78,8 heildarstig. Tilkynnt var um val á tilboði Capacent ehf. með tölvupósti 7. júlí 2017 og óskaði kærandi í kjölfarið eftir rökstuðningi og tilteknum gögnum. Rökstuðningur varnaraðila var sendur kæranda 12. sama mánaðar.
Í meginatriðum telur kærandi að við mat á kynningum hafi ekki verið farið eftir fyrirmælum útboðsgagna eða matsblaða um framkvæmd matsins. Kærandi segir að engar villur hafi komið upp í kynningu hans nema þegar spurt hafi verið um eitt atriði sem hafi verið umfram það sem sýna átti samkvæmt fyrir fram gefnu matsblaði. Kærandi telur að einkunn sín hafi átt að vera að lágmarki 226 stig af 300 mögulegum eða 75,3%. Þá telur kærandi að gerðar hafi verið óheimilar breytingar á matsforsendum eftir að því átti að vera lokið og verðtilboðum hafði verið skilað. Hafi stig verið endurmetin á ófullnægjandi og röngum grunni. Auk þess hafi mat á heildarkostnaði ekki verið í samræmi við útboðsgögn og ójafnræði hafi verið meðal aðila við meðhöndlun á viðhalds- og þjónustugjöldum. Þá sé viðbótarkrafa um að bjóðandi hafi þrjá starfandi íslenskumælandi sérfræðinga ómálefnaleg.
Varnaraðilar byggja á því að fyrirmælum útboðsgagna um mat á tilboðum hafi verið fylgt og að lýsingar kæranda á því sem fram fór á kynningarfundi standist ekki. Við kynningu kæranda á boðnu kerfi hafi komið í ljós verulegir annmarkar og að kærandi hafi sagst uppfylla „þarf kröfur“ sem hann hafi ekki getað uppfyllt á kynningarfundi. Í öllu falli hafi tilboð kæranda ekki fengið flest stig, hvorki fyrir né eftir kynningarfundina að teknu tilliti til fyrirmæla útboðsgagna um stigagjöf. Hafi þegar af þeirri ástæðu ekki komið til greina að taka tilboði kæranda. Þá hafi tilboð kæranda verið óeðlilega lágt eða um 40% lægra en næstlægsta verðtilboð.
Niðurstaða
Kærunefnd útboðsmála hefur kynnt sér útboðsgögn, gögn sem varða mat á tilboði kæranda og röksemdir aðila. Með hliðsjón af þeim gögnum telur nefndin, eins og málið liggur fyrir á þessu stigi, að ekki hafi verið leiddar verulegar líkur að því að brotið hafi verið gegn lögum um opinber innkaup þannig að áhrif hafi haft við mat á tilboðum í hinu kærða útboði eða við ákvörðun um að velja tilboð Capacent ehf. Verður því fallist á kröfu varnaraðila um að aflétta stöðvun samningsgerðar samkvæmt 2. mgr. 107. gr., sbr. 1. mgr. 110. gr. laga um opinber innkaup.
Ákvörðunarorð:
Aflétt er stöðvun samningsgerðar milli varnaraðila, Ríkiskaupa og fjármála- og efnahagsráðuneytisins, og Capacent ehf. í kjölfar samkeppnisútboðs nr. 20527 „Financial Planning System“.
Reykjavík, 11. ágúst 2017.
Ásgerður Ragnarsdóttir
Stanley Pálsson