Leiðbeiningar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins varðandi dráttarvexti af kröfum vegna fasteignaskatta

Leiðbeiningar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins skv. 1. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011.

í máli nr. SRN20010102

1. Málsatvik

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu barst ábending embættis umboðsmanns skuldara um samskipti embættisins við ýmis sveitarfélög vegna dóms Hæstaréttar Íslands frá 8. mars 2018, í máli nr. 159/2017. Niðurstaða dómsins var á þá leið að óheimilt væri að krefjast dráttarvaxta af kröfum vegna fasteignaveðlána á því tímabili frá því að skuldari hefur sótt um greiðsluaðlögun, skv. lögum um greiðsluaðlögun einstaklinga, nr. 101/2010, þar til tekin hefur verið afstaða til umsóknar. Byggði niðurstaðan m.a. á því sjónarmiði að þar sem lánardrottnum væri óheimilt að krefjast eða taka við greiðslum á umræddu tímabili, skv. a-lið 1. mgr. 11. gr. laga nr. 101/2010, væru skilyrði 7. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, uppfyllt, en ákvæðið kveður á um að kröfuhafa er ekki heimilt að reikna dráttarvexti á kröfu sína ef skuldara verður ekki kennt um að valda því að greiðsla fari ekki fram.

Í ábendingu umboðsmanns kom fram að Reykjavíkurborg teldi að niðurstaða dómsins taki ekki til fasteignagjalda og innheimti því áfram dráttarvexti vegna slíkra gjalda, jafnvel þó skuldari hafi sótt um greiðsluaðlögun á grundvelli laga nr. 101/2010. Þá hafi borgin ekki haft frumkvæði að því að endurgreiða skuldurum dráttarvexti sem þeir hafa greitt á umræddu tímabili.

Vísaði umboðsmaður skuldara í erindi sínu sérstaklega til samskipta sinna við fjármálasvið Reykjavíkurborgar. Af þessu tilefni óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum og skýringum Reykjavíkurborgar vegna málsins og barst ráðuneytinu minnisblað borgarlögmanns þann 15. nóvember 2019 sem svar við bréfi ráðuneytisins. Í minnisblaðinu eru lagaleg atriði málsins rakin og er niðurstaða borgarlögmanns á þá leið að dómur Hæstaréttar Íslands í máli nr. 159/2017 hafi ekki einvörðungu fordæmisgildi hvað varðar einkaréttarlegar kröfur heldur jafnframt kröfur um skatta og fasteignagjöld. Var Reykjavíkurborg því ekki heimilt að krefjast dráttarvaxta af vanskilakröfum vegna fasteignagjalda hjá einstaklingum sem nutu frestunar á greiðslum á meðan leitað var greiðsluaðlögunar.

Ráðuneytið óskaði í kjölfarið eftir upplýsingum um viðbrögð Reykjavíkurborgar við niðurstöðu borgarlögmanns og upplýsti borgin að í kjölfar álits borgarlögmanns hafi strax verið hafist handa við að afla gagna vegna þeirra einstaklinga sem greitt höfðu dráttarvexti á fasteignagjöld á umræddu tímabili er frestun greiðslna stóð yfir. Í bréfi borgarinnar kom fram að endurútreikningar væru hafnir og áætluð verklok væru í maí 2020. Taldi ráðuneytið því ekki ástæðu til að fjalla formlega um málið á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum frá Reykjavíkurborg um stöðu boðaðra endurútreikninga í maí 2020 og þann 8. júní 2020 var ráðuneytið upplýst um að endurgreiðsla myndi hefjast í júní vegna einfaldari mála, en nokkur mál þyrfti að vinna sérstaklega og myndu þau taka lengri tíma.

Rétt er að geta þess að í ljósi niðurstöðu borgarlögmanns og á grundvelli þess að málefnið kynni að varða stjórnsýslu allra sveitarfélaga, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um málið, en Sambandið taldi ekki ástæðu til að veita slíka umsögn. Eftir svör Reykjavíkurborgar í júní 2020 leitaði ráðuneytið jafnframt eftir frekari upplýsingum frá umboðsmanni skuldara, n.t.t. um hvort og þá hvaða sveitarfélög hefðu farið að fordæmi borgarinnar. Í tölvupósti til ráðuneytisins kom fram að embættið hefði orðið vart við slíkt og benti sérstaklega á þau sveitarfélög sem láta innheimtufyrirtækið Motus/Lögheimtuna annast innheimtu fasteignaskatta.

Fyrir lá í október 2020 að endurútreikningum borgarinnar var ekki enn lokið og tilkynnti ráðuneytið Reykjavíkurborg þann 27. október sl. að á grundvelli eftirlits- og leiðbeiningarhlutverks ráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga, teldi ráðuneytið ástæðu til að fjalla formlega um lagaleg álitaefni þessa máls, og eftir atvikum að gefa út fyrirmæli á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Óskaði ráðuneytið eftir að vera upplýst um stöðu málsins og jafnframt var Reykjavíkurborg gefið færi á að veita umsögn um atriði málsins.

Umsögn Reykjavíkurborgar barst ráðuneytinu þann 24. nóvember 2020. Í umsögninni sagði m.a.:

Endurútreikningur dráttarvaxta hófst í upphafi árs en Gjaldheimtunni hafi verið falið að reikna út greidda dráttaravexti sem féllu til á því tímabili er frestun greiðslna stóð yfir hjá viðkomandi einstaklingum. Verkefnið hafi reynst yfirgripsmeira en talið var í fyrstu, bæði vegna þess hversu flókið það hefur t.d. reynst að finna út hverjir raunverulega áttu rétt á endurgreiðslu svo og að reikna út fjárhæðir í einstökum málum en þau eru samtals 1.078. Þá hefur verkefnið dregist vegna þess ástands sem ríkir vegna Covid-19. Útreikningi vegna hluta verkefnisins er nú lokið en eftir stendur vinna við 119 mál er fóru í gegnum sýslumann vegna nauðungarsölu á fasteignum. Er reiknað með því að því verki muni ljúka nú í árslok ef allt gengur eftir. Verðum þeim aðilum sem rétt eiga á endurgreiðslu sent bréf á næstunni þar sem tilkynnt verður um endurgreiðsluna og hún í framhaldinu greidd inn á bankareikning viðkomandi aðila eða skuldajafnað við vangreiddar kröfur ef skilyrði til skuldajöfnunar eru fyrir hendi.

Greiða skal skaðabótavexti á það fé sem endurgreitt er vegna oftekinna opinberra skatta og gjalda, sbr. 8. gr. laga nr. 150/2019, um innheimtu opinberra skatta og gjalda. Munu vextir verða greiddir af því fé sem oftekið var frá þeim tíma er greiðsla átti sér stað hjá viðkomandi aðila og til greiðsludags endurgreiðslu, lögum samkvæmt. Við vinnslu málsins hefur verið gætt að öllum þeim reglum sem gilda um innheimtu stjórnvalda á ofteknu fé.

Þann 22. janúar sl. birti Reykjavíkurborg tilkynningu á vefsíðu sinni þar sem upplýst var um að borgin hefði lokið við að reikna út oftekna dráttarvexti á fasteignagjöld og að þeim fasteignaeigendum eða þeim sem rétt eiga á endurgreiðslu verði gert viðvart bréflega um endurútreikning.

Við meðferð þessa máls hefur ráðuneytið jafnframt fengið ábendingar frá Hagsmunasamtökum heimilanna um að önnur sveitarfélög hafi túlkað Hæstaréttardóm nr. 157/2017 með þeim hætti að hann nái ekki til krafna um fasteignagjöld. Þá hafa samtökin bent á að í a.m.k. einu tilfelli hafi þau gert athugasemdir við útreikninga Reykjavíkurborgar vegna boðaðrar endurgreiðslu.

2. Eftirlitshlutverk samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins

Kveðið er á um eftirlit samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga í XI. kafla sveitarstjórnarlaga. Í 1. mgr. 109. gr. segir að ráðuneytið hafi eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt lögunum og öðrum löglegum fyrirmælum. Í 2. mgr. ákvæðisins er fjallað um hvaða takmörk eru á eftirliti ráðuneytisins. Þar segir m.a. að ráðherra hafi ekki eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga sem öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með.

Álitaefnið í máli þessu snýr að innheimtu fasteignaskatts sem lagður er á eigendur fasteigna á grundvelli II. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, og hvort að sveitarfélögum sé heimilt að leggja á dráttarvexti á slíka skatta á grundvelli 1. mgr. 6. gr., sbr. 1. mgr. 5. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, þegar skuldari fasteignagjalda hefur sótt um greiðsluaðlögun á grundvelli 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga, nr. 101/2010. Í ákvæðinu kemur fram að þegar umboðsmaður skuldara hefur samþykkt umsókn um greiðsluaðlögun er lánardrottnum óheimilt að krefjast eða taka við greiðslu á kröfum sínum meðan á frestun greiðslna stendur. Áður en ráðuneytið getur tekið ofangreint álitefni til umfjöllunar er nauðsynlegt að greina hvort að öðru stjórnvaldi sé falið með beinum hætti að hafa eftirlit með einhverjum atvikum málsins, sbr. 3. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga.

Í 32. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga er kveðið á um heimild til að kæra stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar velferðarmála. Að mati ráðuneytisins verður ekki séð að ákvörðun um álagningu dráttarvaxta á fasteignagjöld teljist vera stjórnvaldsákvörðun, í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga, sem tekin er á grundvelli laga um greiðsluaðlögun einstaklinga, og telur ráðuneytið því ljóst að álitaefni þessa máls falla ekki undir eftirlitshlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála. Ekki er kveðið á um frekari eftirlit annarra stjórnvalda í lögum um greiðsluaðlögun einstaklinga.

Næst kemur til skoðunar hvort að öðrum stjórnvöldum sé falið eftirlit með beinum hætti með lögum um vexti og verðtryggingu. Í 19. gr. laganna kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi eftirlit með því að eftirlitsskyldir aðilar, skv. 1. mgr. 2. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, fari að ákvæðum reglnanna. Í 2. gr. laganna  eru eftirlitsskyldir aðilar taldir upp með tæmandi hætti og eru sveitarfélög ekki á meðal þeirra aðila sem eftirlit Fjármálaeftirlits nær til. Falla ákvarðanir sveitarfélaga um dráttarvexti þ.a.l. ekki undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins.

Þá liggur fyrir að lög um greiðsluaðlögun einstaklinga heyrir stjórnarfarslega undir félags- og barnamálaráðherra, sbr. l-lið 2. tl. 4. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, nr. 119/2018. Fer félags- og barnamálaráðherra þ.a.l. með stjórnarfarslegt eftirlitshlutverk með lögunum, sbr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011. Þá heyra lög um vexti og verðtryggingu stjórnarfarslega undir fjármálaráðuneytið, sbr. c-lið 7. tl. 5. gr forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna, og fer fjármálaráðherra þ.a.l. með stjórnarfarslegt eftirlitshlutverk með lögunum, sbr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands.

Í stjórnarfarslegu eftirliti felst m.a. að ráðherra er heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans. Við mat á því hvort að eftirlitshlutverk ráðuneytanna falli undir það eftirlit sem öðrum stjórnvöldum er falið með beinum hætti í skilningi 3. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga telur ráðuneytið rétt að líta til þeirra lögskýringarsjónarmiða sem rakin eru í athugasemdum við 109. gr. í frumvarpi því sem varða að sveitarstjórnarlögum. Þar segir:

   „ Í lokamálslið ákvæðisins segir að undir eftirlit ráðuneytisins falli ekki verkefni og ákvarðanir sem öðrum stjórnvöldum er með beinum hætti falið að hafa eftirlit með. Í þessu felst árétting þess almenna lögskýringarsjónarmiðs að sérákvæði laga um eftirlit með starfsemi sveitarfélaga ganga framar almennum ákvæðum sveitarstjórnarlaga um sama efni. Almenn heimild einstakra fagráðherra til að veita óbindandi álit um málefni sem stjórnarfarslega heyra undir þá ryður á hinn bóginn ekki úr vegi því eftirliti sem ráðherra sveitarstjórnarmála er falið með lögum þessum.“

Í ljósi framangreinds sjónarmiðs telur ráðuneytið ljóst að 2. málsl., 2. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga ber að skilja á þann hátt að eftirlit ráðuneytis sveitarstjórnarmála með stjórnsýslu sveitarfélaga kann í ákveðnum tilvikum að ná til mála sem heyra stjórnarfarslega undir önnur ráðuneyti. Kann það sérstaklega að eiga við ef atvik eru með þeim hætti að þau heyra undir fleiri en eitt ráðuneyti og engu öðru stjórnvaldi er falið að hafa eftirlit með atvikum málsins með skýrum hætti.

Í þessu tilviki falla atvik málsins undir málaflokka sem félagsmálaráðuneytið, fjármálaráðuneytið og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hafa stjórnarfarslegt eftirlit með. Engu stjórnvaldi er hins vegar falið með beinum hætti að hafa eftirlit með þeim í skilningi 3. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga. Er það því mat ráðuneytisins að atriði þessa máls falli innan eftirlithlutverk þess og að það geti tekið málið til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 112. gr. sveitarstjórnarlaga, telji það tilefni til.

Í verklagsreglum ráðuneytisins kemur fram að við ákvörðun um hvort tilefni sé til að taka mál í stjórnsýslu sveitarfélaga til formlegrar umfjöllunar skal ráðuneytið fyrst og fremst horfa til tiltekinna þátta, m.a. hvort að vísbendingar eru um að stjórnsýsla sveitarfélags hafi stangast á við lög eða lögleg fyrirmæli, hversu miklir eru þeir hagsmunir sem málið varðar, hvort sem er hagsmunir kvartanda eða almennir hagsmunir íbúa sveitarfélagsins og hversu mikil réttaróvissa sé á því sviði sem málið varðar, þ.e. hvort að þörf sé á leiðbeiningum ráðuneytisins.

Í ljósi ábendinga umboðsmanns skuldara og Hagsmunasamtaka heimilanna um að fleiri sveitarfélög kunna að hafa farið að fordæmi Reykjavíkurborgar og túlkað Hæstaréttardóm nr. 157/2010 með þeim hætti að hann tæki ekki til krafna vegna fasteignaskatta, telur ráðuneytið að ástæða sé til að fjalla formlega um lagaleg atriði þessa máls. Í ljósi þess hvernig málið er vaxið telur ráðuneytið jafnframt rétt að umfjöllun þess sé í formi leiðbeininga skv. 1. tl. 2. mgr. 112. gr. sveitarstjórnarlaga.

3. Viðfangsefni

Ráðuneytið telur ástæðu til að taka til umfjöllunar eftirfarandi álitaefni:

a. Hvort að rétt hafi verið af sveitarfélögum að innheimta dráttarvexti á grundvelli 5. og 6. gr. vaxtalaga af kröfum vegna fasteignaskatta sem lagðir eru á eigendur fasteigna skv. III. kafla laga um tekjustofna einstaklinga, áður en umboðsmaður skuldara hefur tekið afstöðu til umsóknar viðkomandi um greiðsluaðlögun, á grundvelli laga um greiðsluaðlögun einstaklinga.

b. Hvaða reglur gilda ef innheimta dráttarvaxta fasteignaskatta reynist ólögmæt.

4. Innheimta dráttarvaxta vegna fasteignaskatta

Samkvæmt lögum um greiðsluaðlögun einstaklinga getur einstaklingur sem sýnir fram á að hann sé eða verði um fyrirsjáanlega framtíð ófær um að standa í skilum með fjárhagsskuldbindingar leitað greiðsluaðlögunar. Fer slík greiðsluaðlögun þannig fram að lögð er inn umsókn til umboðsmanns skuldara sem gengur í skugga um að skilyrði fyrir greiðsluaðlögun séu uppfyllt og samþykkir síðan eða hafnar beiðnum eftir því sem við á.

Í 3. gr. umræddra laga kemur fram að greiðsluaðlögun nái til allra krafna á hendur skuldara, með undantekningum sem taldar eru með tæmandi hætti í ákvæðinu. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laganna hefst tímabundin frestun greiðslna þegar umboðsmaður skuldara hefur samþykkt umsókn um greiðsluaðlögun. Á meðan á frestun greiðslna stendur yfir er kröfuhöfum óheimilt að krefja eða taka við greiðslu eða hefja aðrar þær innheimtuaðgerðir sem taldar eru upp í ákvæðinu. Í 2. mgr. er að finna sérreglu sem gildir um vexti. Þar segir:

„Vextir falla á skuldir meðan á frestun greiðslu stendur en þeir eru ekki gjaldkræfir. Vextir af kröfum sem tryggðar eru með veði í eign sem skuldari fær að halda gjaldfalla þó í samræmi við samninga þar um, að því marki sem veð svarar til verðmætis hinnar veðsettu eignar.“

Í dómi Hæstaréttar nr. 159/2017 var deilt um hvort fjármálastofnun hafi verið heimilt að reikna og innheimta dráttarvexti á tvö fasteignaveðlán vegna vanskila stefnda á ofangreindu tímabili, skv. 1. mgr. 6. gr., sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu. Snerist ágreiningurinn um hvort að hugtakið vextir í skilningi 2. mgr. 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga væri yfirhugtak yfir allar tegundir vaxta, þ.á m. dráttarvexti, en ef svo væri hefði fjármálafyrirtækinu verið heimilt að reikna dráttarvexti á kröfuna og innheimta þá.

Ef svo væri ekki myndu ákvæði vaxtalaga gilda um útreikning dráttarvaxta. Í slíku tilviki þyrfti að líta til 7. gr. laga um vexti og verðtryggingu sem kveður á um að ekki skuli reikna dráttarvexti á kröfur þann tíma sem greiðsludráttur verður ef skuldari heldur af lögmætum ástæðum eftir greiðslu eða hluta hennar.

Í forsendum dóms Hæstaréttar kom fram að hvorki orðalag 2. mgr. 11. gr. laga nr. 101/2010 né lögskýringargögn tækju af skarið um hvort hugtakið vextir í lagaákvæðinu nái auk almennra vaxta einnig til dráttarvaxta. Yrði því við úrlausn málsins að líta til almennra reglna um heimildir kröfuhafa til að krefja skuldara um dráttarvexti af ógreiddum peningakröfum. Síðan sagði:

„Samkvæmt a. lið 1. mgr. 11. gr. laga nr. 101/2010 er lánardrottnum óheimilt að krefjast eða taka við greiðslu á kröfum sínum meðan á frestun greiðslna stendur. Ákvæði 7. gr. laga nr. 38/2001 kveður meðal annars á um að ekki skuli reikna dráttarvexti á kröfur þann tíma sem greiðsludráttur verður ef skuldari heldur af lögmætum ástæðum eftir greiðslu eða hluta hennar. Háttaði svo til um hagi stefnda í þessu máli það tímabil sem um ræðir.“

Draga má því saman helstu niðurstöður dómsins með eftirfarandi hætti:

a. Hugtakið vextir eins og það birtist í 2. mgr. 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga ber ekki að túlka á þann veg að það taki til dráttarvaxta, eingöngu almennir vexti.

b. Það eru lögmætar ástæður fyrir skuldara að halda eftir greiðslu á því tímabili sem kveðið er á um í 1. mgr. 11. gr. og ber því ekki að reikna dráttarvexti á kröfu á slíku tímabili, skv. 7. gr. laga um vexti og verðtryggingu.

4.1 Sérsjónarmið um fasteignaskatta

Í ábendingum umboðsmanns skuldara kom fram að Reykjavíkurborg og önnur sveitarfélög höfðu í samskiptum við embættið bent á að sérsjónarmið ættu við um innheimtu fasteignaskatta, til að mynda fylgdu slíkum kröfum lögveð og því hefði niðurstaða Hæstaréttar í framangreindu máli ekki fordæmisgildi vegna fasteignaskatta. Telur ráðuneytið því rétt að reifa þau lagasjónarmið sem eiga við um innheimtu og álagningu fasteignaskatta.

Álagning fasteignaskatts fer skv. II. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995. Þar kemur m.a. fram að sveitarfélög skulu leggja á fasteignaskatt á tilteknar fasteignir skv. ákveðnu skatthlutfalli. Í 7. gr. laganna kemur að fram að fasteignaskatti fylgi lögveð í fasteign í tvö ár og í 1. mgr. 32. gr. laganna er kveðið á um að séu gjöld samkvæmt lögunum ekki greidd innan mánaðar frá gjalddaga skuli greiða sveitarstjórn dráttarvexti af því sem er gjaldfallið. Þá segir einnig að um dráttarvexti gildi ákvæði III. kafla vaxtalaga, nr. 25/1987. Ljóst er að fasteignaskattar falla undir þær kröfur sem greiðsluaðlögun tekur til, sbr. 3. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga, og er sveitarfélögum þ.a.l. ekki heimilt að taka við greiðslum vegna áfallinna fasteignaskatta á því tímabili sem frestun greiðslna skv. 1. mgr. 11. gr. sömu laga á sér stað.

Að fenginni þeirri niðurstöðu Hæstaréttar að hugtakið vextir í 2. mgr. 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga ber að skýra á þann veg að það taki ekki til dráttarvaxta, kemur til skoðunar hvort að þau sérsjónarmið sem almennt gilda um álagningu og innheimtu fasteignaskatta kunni að leiða til þess að reikna skuli dráttarvexti á slíkar kröfur í þeim tilvikum sem hér eru til umfjöllunar.

Fyrst ber að kanna hvort að það hafi áhrif á stöðu fasteignaskatta í þessum skilningi að þeim fylgir lögveð skv. 7. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Í 5. mgr. 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga er að finna ákvæði sem bætt var við lögin með 5. gr. laga nr. 135/2010. Þar segir að sé krafa tryggð með lögveði þegar frestun greiðsla hefst skal sá tími sem frestun greiðslna er í gildi vera undanskilin lögbundnum fyrningarfresti lögveðs. Þegar frumvarp það sem varð að lögum nr. 135/2010 er skoðað kemur í ljós að umrætt ákvæði var ekki að finna í frumvarpinu heldur var ákvæðið hluti af breytingartillögu félags- og tryggingarmálanefndar. Í nefndaráliti umræddar nefndar sagði þetta um tillöguna:

„Nefndin ræddi nokkuð stöðu lögveða en slíkum veðum er oft áskilin tímabundin lögvernd. Sé innheimta ekki hafin innan þess tímafrests fellur lögveðið því niður. Frestun greiðslna hefur m.a. þau áhrif að óheimilt er að innheimta kröfur eða ganga að veði. Nefndin telur mikilvægt að tryggja að ef kröfur eru tryggðar með lögveði þegar frestun greiðslna hefst framlengist lögveðsrétturinn svo að unnt sé að tryggja greiðslu kröfunnar enda greiðast slíkar kröfur fyrstar veðkrafna samkvæmt lögunum. Jafnframt verði að tryggja að ekki sé unnt að misnota það skjól sem felst í frestun greiðslna til að láta tímabundna tryggingu lögveðs renna út. Mikilvægt er því að tryggja að framlengdur gildistími lögveðsins komi ekki til frádráttar lögbundnum gildistíma þess falli greiðsluaðlögunarumleitun niður, skuldari dragi umsókn sína til baka eða hann leiti ekki greiðsluaðlögunar fasteignaveðkrafna á íbúðarhúsnæði hafi samningur ekki tekist um greiðsluaðlögun. Er því lagt til að sá tími sem frestun greiðslna er í gildi sé undanskilinn lögbundnum gildistíma eða fyrningarfresti lögveðsins.“

Að mati ráðuneytisins má draga þá ályktun af umræddri reglu og umfjöllun félags- og tryggingarmálanefndar í framangreindu nefndaráliti að löggjafinn hafi tekið afstöðu til þess að frestun greiðslna nái einnig til lögveðskrafna. Er það  markmið 5. mgr. 11. gr. laga um greiðsluaðlögun að koma í veg fyrir að lögveðskröfur fyrnist í þeim tilvikum sem kröfuhafar slíkra krafna er óheimilt að taka við greiðslum. Fær ráðuneytið því ekki séð að það hafi áhrif á stöðu fasteignaskatta að þeim fylgir lögveð þegar lagt er mat á það hvort heimilt sé að leggja dráttarvexti fasteignaskatta í þeim tilvikum sem um ræðir.

Næst þarf að kanna hvort að stjórnskipuleg staða fasteignaskatta skiptir máli í þessu samhengi en fyrir liggur að fasteignagjöld eru skattar í skilningi 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Gera ákvæðin þær kröfur að mælt sé fyrir um skatta með skýrum hætti í lögum og þá leiðir einnig af jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar að lagaákvæði sem mæla fyrir um ívilnanir eða niðurfellingu skatta þurfa að vera skýr og byggja á málefnalegum grunni.

Heimild sveitarstjórnar til að leggja dráttarvexti á kröfur um fasteignaskatta byggir á 32. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga. Í ákvæðinu kemur fram að um dráttarvexti gilda ákvæði III. kafla vaxtalaga, nr. 25/1987, sem felld voru úr gildi við gildistöku laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001. Í 7. gr. þeirra laga segir að ef atvik sem varða kröfuhafa og skuldara verður ekki um kennt valda því að greiðsla fer ekki fram skal ekki reikna dráttarvexti þann tíma sem greiðsludráttur verður af þessum sökum. Sama á við ef greiðsla fer ekki fram vegna þess að skuldari neytir vanefndaúrræða gagnvart kröfuhafa eða heldur af öðrum lögmætum ástæðum eftir greiðslu eða hluta hennar. Samkvæmt 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga er kröfuhafa þeirra krafna sem greiðsluaðlögun tekur til skv. 3. gr. sömu laga,  óheimilt að krefjast eða taka við greiðslu á kröfum þegar umboðsmaður skuldara hefur samþykkt umsókn um greiðsluaðlögun. Í ljósi þess að fasteignaskattar falla undir greiðsluaðlögun, ber skuldari þeirra að halda eftir greiðslu af lögmætum ástæðum í skilningi 7. gr. vaxtalaga.

Að mati ráðuneytisins uppfylla framangreindar reglur þær skýrleikakröfur stjórnarskrárinnar sem gera verður til lagaákvæða sem fela í sér ívilnun eða niðurfellingu vanskilagjalda vegna innheimtu skatta. Fær ráðuneytið því ekki séð að stjórnskipuleg sjónarmið hafi þau áhrif að sveitarfélögum ber að reikna dráttarvexti á fasteignaskatta, þegar fyrir liggur að þeim er óheimilt að taka við greiðslu þeirra skv. 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga.

5. Ofgreiddir vextir

Í 8. gr. laga um innheimtu opinberra skatta og gjalda, nr. 150/2008, er að finna reglur sem gilda í þeim tilvikum þegar ofgreiðsla skatta hefur fram. Þar segir í 1. mgr ákvæðisins að stjórnvöld sem innheimta skatta, gjöld eða sektir skulu endurgreiða það fé sem ofgreitt reynist lögum samkvæmt ásamt vöxtum, skv. 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, af því fé sem oftekið var frá þeim tíma sem greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram. Um er að ræða 2/3 af vöxtum sem Seðlabanki Íslands ákveður með hliðsjón af lægstu vöxtum á nýjum almennum óverðtryggðum útlánum hjá lánastofnunum og birtir skv. 10. gr. laga um vexti og verðtryggingu, sbr. 4. gr. sömu laga.

Rétt er að taka fram að meginreglan er sú að sveitarfélög skulu hafa frumkvæði að endurgreiðslu þegar þeim verður ljóst að ofgreitt hefur verið.

Önnur sjónarmið sem rétt er að hafa í huga er að vextir skulu ekki greiddir ef endurgreiðsla fer fram innan 30 daga frá því að fé var oftekið og að endurgreiðsla skal fara fram með innborgun á bankareikning gjaldanda nema skilyrði séu til skuldajöfnunar. Þá gildir sú regla að krafa um endurgreiðslu fyrnist þegar fjögur ár eru liðin frá því að greiðsla átti sér stað eða inneign myndaðist. Að öðru leyti vísast í lög um innheimtu opinberra skatta og gjalda um þær reglur sem gilda þegar sveitarfélög hafa innheimt oftekið fé.

6. Samandregin niðurstaða

Samkvæmt 11. gr. laga um greiðsluaðlögun skuldara er öllum kröfuhöfum óheimilt að taka við greiðslu á kröfum sem falla undir slíka greiðsluaðlögun, skv. 3. gr. sömu laga, á meðan umboðsmaður skuldara hefur umsókn um greiðsluaðlögun til meðferðar. Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. skal reikna vexti á kröfur á meðan á greiðslufresti stendur, en skv. niðurstöðu Hæstaréttardóms nr. 159/2017, tekur ákvæðið ekki til dráttarvaxtakrafna, og er kröfuhöfum því ekki heimilt að reikna dráttarvaxtakröfur á sama tímabili, skv. 7. gr. laga um vexti og verðtryggingu.

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu bárust ábendingar þess efnis að Reykjarvíkurborg taldi að sérsjónarmið ættu við um fasteignaskatta sem lagðir eru á eigendur fasteigna á grundvelli II. kafla laga um tekjustofna sveitarfélaga og því væri heimilt að reikna dráttarvexti á slíkar kröfur á því tímabili sem um ræðir. Með vísan til eftirlits- og leiðbeiningarhlutverks samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins taldi ráðuneytið ástæðu til að taka málið til formlegrar umfjöllunar á grundvelli 109. gr. og 112. gr. sveitarstjórnarlaga. Í umfjöllun ráðuneytisins eru eftirfarandi leiðbeiningar veittar:

• Það er mat ráðuneytisins að þau sérsjónarmið sem eiga við um fasteignaskatta, þ.e. að þeim fylgir lögveð og gera þurfi ákveðnar skýrleikakröfur til ákvæða sem varða skatta og niðurfellingu þeirra skv. 40. gr., 65. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, hafa það ekki í för með sér að heimilt sé að reikna dráttarvexti á slíkar kröfur á því tímabili þegar einstaklingur er í greiðsluskjóli, skv. 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga.
• Ráðuneytið reifaði einnig þær reglur sem gilda þegar stjórnvöld hafa oftekið fé, en skv. 8. gr. laga um innheimtu opinberra gjalda skal stjórnvald eiga frumkvæði að því að greiða slíkt fé frá þeim tíma sem ofgreiðslan átti sér stað, ásamt vöxtum á grundvelli 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu, á bankareikning viðkomandi.

Í máli þessu liggur fyrir að Reykjavíkurborg hefur gert þeim sem eiga rétt á endurgreiðslu viðvart á grundvelli 8. gr. laga um innheimtu opinberra gjalda. Telur ráðuneytið því ekki ástæðu til frekari aðgerða í máli þessu gagnvart Reykjavíkurborg en rétt er að taka það fram að leiðbeiningar þessar rýra ekki rétt einstaklinga til að bera undir ráðuneytið einstakar stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga tengdar fasteignasköttum, á grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga.

Vegna ábendinga um að önnur sveitarfélög hafi innheimt dráttarvexti á fasteignaveðkröfur á því tímabili sem fjallað er um í 11. gr. laga um greiðsluaðlögun einstaklinga, mun ráðuneytið fylgja eftir leiðbeiningum þessum með bréfi til sveitarfélaga þar sem farið verður fram á að gætt sé að þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið reifuð.