Hagkvæm umhverfisvernd

Hagkvæm umhverfisvernd

Efnisyfirlit

Formáli

Skýrsla þessi var unnin fyrir umhverfisráðuneytið sumarið 1996 og fjallar um notkun hagrænna stjórntækja til umhverfisverndar. Fjallað er um hinar ýmsu gerðir hagrænna stjórntækja og kosti þeirra. Einnig er fjallað um hagrænar úrlausnir á nokkrum forgangsmálum Íslendinga hvað varðar umhverfisvernd. T.d. er fjallað um umhverfisgjald á landbúnaðarplast, skilagjald á hjólbarða, aðferðir til að stemma stigu við umbúðamengun og skatt á koltvíoxíð, auk umfjöllunar um frumvarp til laga um skilagjald á bifreiðar.

Höfundur skýrslunnar er við framhaldsnám í umhverfis- og auðlindastjórnun í Bandaríkjunum.

Fjölmargir komu við sögu í samantekt þessarar skýrslu en höfundur vill sérstaklega þakka Maríönnu Jónasdóttur fjármálaráðuneytinu, Þórði Ólafssyni, Magnúsi Jóhannessyni, Ingimar Sigurðssyni, Guðjóni Ólafi Jónssyni og Sigurbjörgu Sæmundsdóttur umhverfisráðuneytinu fyrir góð ráð og ábendingar. Einnig eiga Guðmundur Guðmundsson Sementsverksmiðjunni á Akranesi, Friðrik Friðriksson veitustjóri sorpbrennslustöðvarinnar í Vestmannaeyjum, Runólfur Ólafsson FÍB, Grétar Einarsson Hvanneyri og Gunnar Bragason Endurvinnslunni hf. þakkir skyldar. Það skal tekið fram að efni skýrslunnar er allt á ábyrgð höfundar.


1. febrúar, 1997.
Brynhildur Davíðsdóttir

Úrdráttur

I.

i) Til að koma í veg fyrir spillingu umhverfis og ofnýtingu auðlinda þarf einhvers konar stjórn á notkun umhverfis og auðlinda (náttúrugæða) að koma til. Ástæða fyrir ofnotkun náttúrugæða er sú að markaðurinn einn og sér endurspeglar ekki rétt verð náttúrugæða. Slík ofnotkun hefur leitt til ytra óhagræðis: of mikillar framleiðslu á vörum og þjónustu, meira en er þjóðhagslega hagkvæmt. Hagstjórnartæki til umhverfisverndar (hagræn umhverfisstjórn) leiðrétta verðgildi umhverfis og auðlinda og fá neytendur og fyrirtæki til að taka tillit til þess þjóðfélagslega kostnaðar sem hlýst af neyslu og framleiðslu. Þau leiðrétta því hið ytra óhagræði með því að fela inni í verði vörunnar þann þjóðfélagslega kostnað sem hlýst af framleiðslu, notkun og förgun hennar. Hagstjórnartæki geta því samtímis leitt til hreinna umhverfis, skilvirkara hagkerfis, nýsköpunar og tækniframfara.

ii) Til að umhverfisstjórn geti talist skilvirk þarf hún samtímis að vera vistrænt og hagrænt skilvirk ásamt því að vera sanngjörn. Hún þarf því að minnka mengun með sem minnstum tilkostnaði á sem sanngjarnastan hátt. Til að ná takmarki um skilvirka umhverfisstjórn þurfa markmið hennar að vera skýr og vel skilgreind. Stjórnkerfið þarf að vera auðvelt í framkvæmd og stjórnhæft. Tækifæri til að svíkja kerfið þurfa að vera í lágmarki og kostnaður sem minnstur.

iii) Hagræn umhverfisstjórn er yfirleitt mun ódýrari fyrir þjóðfélagið en umhverfisstjórn sem byggist á stjórnvaldsfyrirmælum. Stjórnvaldsfyrirmæli skal þó nota í tilvikum þegar skjótt þarf að bregðast við umhverfisvanda og ljóst er að umtalsverður kostnaður mun hljótast af aðgerðaleysi. Hagræn umhverfisstjórn er því hagrænt skilvirk, hvetur einstaklinga og fyrirtæki stöðugt til umhverfisverndar auk þess að mengunarbótareglan er í hávegum höfð. Þó ber að geta þess að stundum er skilvirkast að nota einhvers konar sambland af stjórnvaldsfyrirmælum og hagstjórnaraðferðum til að tryggja að settum markmiðum verði náð.

iv) Hagræn stjórntæki hafa yfirleitt í för með sér einhverja tekjuöflun sem nota má á þrjá vegu: eyrnamerkt umhverfismálum, sem styrkir til tækniframfara eða til aðlögunar að breyttum markaðsaðstæðum og til lækkunar annarra skatta svo sem tekjuskatta.

v) Hagræn stjórntæki (þ.e. umhverfisskattar) auka skilvirkni hagkerfis þar sem ,,rétt" verð er sett á vörur og þjónustu. Því afla umhverfisskattar tekna í þjóðarbúið á skilvirkan hátt og eru þeir því vænlegur kostur til að nota í stað annarra skatta. Þeir eiga þó ekki að auka heildarskattbyrði heldur að færa skattlagningu yfir til þeirra þátta samfélagsins sem valda ytri áhrifum. Mögulegt er að slík skattkerfisbreyting hafi jákvæð áhrif á atvinnustig (minnki atvinnuleysi) auk þess að draga úr umhverfismengun.


II.

i) Hagræn stjórntæki eru yfirheiti yfir fjölmargar tegundir stjórntækja: s.s. umhverfisgjöld, umhverfisskatta, skilagjöld, skattaívilnanir og framseljanleg mengunarleyfi eða kvóta. Þrjár tegundir gjalda og skatta eru mest notaðar: útblástursgjöld, notendagjöld og vörugjöld.


III.

i) Val hagrænna stjórntækja byggist að minnsta kosti á fimm þáttum. Hið fyrsta er markmið, sem í grófun dráttum getur verið annars vegar tekjuöflun eða hvatastjórnun hins vegar. Í öðru lagi hefur fjöldi og skilgreinanleiki mengunarvalda áhrif á hvaða stjórntæki eru notuð. Einnig hefur mælanleiki mengunar áhrif auk tilvist tækni til að draga úr mengun. Að lokum er nauðsynlegt að kanna áhrif mismunandi stjórntækja á hina ýmsu þjóðfélagsþætti.


IV.

i) Tilskipun Evrópusambandsins um umbúðir og umbúðafrágang markar heildarmarkmið Íslendinga í meðferð umbúða og umbúðafrágangs. Helstu markmið eru:
Eigi síðar en fimm árum frá 30 júní 1996, skal í minnsta lagi 50% og í mesta lagi 65% af þyngd umbúðaúrgangs endurnýtt.
Fyrir sama tíma skal 25% í minnsta lagi og 45% í mesta lagi af þyngd allra pökkunarefna í umbúðaúrgangi endurunnin með minnst 15% af þyngd fyrir hvert umbúðahráefni.

ii) Hérlendis er lítill hluti úrgangs endurnýttur/notaður, en förgun og brennsla er um 78% af meðhöndlun úrgangs. Til þess að ná þeim markmiðum sem sett eru fram í tilskipun Evrópusambandsins er ljóst að auka verður vægi endurnýtingar í meðferð úrgangs um að minnsta kosti 33% og endurvinnslu um a.m.k. 14% á 5 árum. Nauðsynlegt er því að auka flokkun og skil á flokkuðum úrgangi, draga þarf úr úrgangsmyndun og umbúðanotkun ásamt því að tryggja þarf hagrænan grundvöll fyrir aukinni söfnun og endurnýtingu.

iii) Hagræn stjórntæki auk fræðslu er vænlegur kostur til að ná þessum markmiðum. T.d. til að auka flokkun og skil á flokkuðum úrgangi má hugsa sér mismunandi sorphirðugjald á flokkaðan og óflokkaðan úrgang. Einnig til að draga úr úrgangi mætti taka upp pokagjald þ.e. sorphirðugjald sem miðast af magni úrgangs sem kemur frá hverju heimili. Til að tryggja hagrænan grundvöll fyrir aukinni söfnun og endurnýtingu er vænlegt að leggja umhverfisgjald á umbúðir.


V.

i) Á hverju ári falla til mörg hundruð tonn af plasti sem tengd eru áburðarnotkun og heyverkun bænda. Strekkifilma er mest áberandi og er um 65% af heyfeng landsmanna pakkað í plast. Samkvæmt mengunarvarnareglugerð er óheimilt að urða eða brenna landbúnaðarplast nema á viðurkenndum urðunar/ brennslustöðvum. Því er nauðsynlegt að koma lagi á söfnun og meðhöndlun landbúnaðarplasts.

ii) Mögulegt er að endurvinna plast í brettakubba og hefur slík vinnsla farið fram á Akureyri. Um 40% af því plasti sem fellur til í landbúnaði er nú endurunnið. Plast hefur einnig verið brennt til orkunýtingar auk þess að plast hefur verið urðað til geymslu.

iii) Nauðsynlegt er að skapa fjárhagsleg skilyrði fyrir söfnun og endurnýtingu landbúnaðarplasts. Eðlilegt þykir og er í samræmi við mengunarbótaregluna að þeir sem nota landbúnaðarplast greiði fyrir meðhöndlun þess. Því er lagt til að umhverfisgjald verði lagt á landbúnaðarplast.

iv) Gjaldtekjum skal varið til að standa straum af kostnaði við söfnun, endurnýtingu eða förgun þess plasts sem gjaldlagt er. Lagt er til að gjaldtekjur renni ekki til ríkisins heldur til sveitarfélaga og einkaaðila.

v) Gjald á landbúnaðarplast tekur mið af mengunarbótareglunni, safnar tekjum til meðhöndlunar og söfnunar plasts, hvetur til skila á landbúnaðarplasti, afskipti hins opinbera eru í lágmarki auk þess að gjaldtakan er einföld í framkvæmd.


VI.

i) Undanfarið hefur áhugi aukist á því hérlendis að nýta hjólbarða eins og kostur er og koma þannig í veg fyrir óæskilega urðun þeirra. Forsenda slíkrar endurnýtingar er að komið verði á skilvirku endurvinnslukerfi fyrir hjólbarða í samvinnu hagsmunaaðila og stjórnvalda.

ii) Mögulegt er að endurnýta hjólbarða til orkuvinnslu, til framleiðslu á nýjum vörum og til vegagerðar auk þess að notaðir hjólbarðar eru sólaðir. Með endurnotkun/nýtingu hjólbarða sem efni eða orku má minnka innflutning á kolum, minnka innflutning á belgjum til sólningar, skapa atvinnu og spara urðunarland.

iii) Tryggja þarf hagrænan grundvöll fyrir aukinni endurnýtingu hjólbarða þar sem kostnaður við söfnun, flutning og flokkun til endurnýtingar er hár. Lagt er til, ef aðferðir til endurnýtingar liggja fyrir, að skilagjald verði lagt á hjólbarða á Íslandi.

iv) Skilagjald á hjólbarða mun hvetja neytendur til að skila hjólbörðunum, það tekur mið af mengunarbótareglunni þ.e. þeir sem nota hjólbarða greiða fyrir meðhöndlun þeirra auk þess að með endurvinnslu er orka og efni endurnýtt sem annars hefðu farið til ónýtis.


VII.

i) Aukning á gróðurhúsaáhrifunum svokölluðu valda nú vaxandi áhyggjum manna um allan heim. Ef spár vísindamanna rætast getur hitastigshækkun jarðarinnar orðið allt að 0.3 gráður á áratug. Þær lofttegundir sem taldar eru valda þessarri hitastigsbreytingu eru fjölmargar en sú sem er hvað áhrifamest er koltvíoxíð (CO₂).

ii) Íslendingar stefna að því að takmarka útstreymi koltvíoxíðs og annarra gróðurhúsaloftegunda þannig að það verði ekki meira árið 2000 en það var árið 1990.

iii) Til að ná settum markmiðum leggur ríkisstjórnin áherslu á að nota hvetjandi aðferðir þ.e. fræðslu og notkun hagstjórnartækja. Þó er sérstaklega lögð áhersla á að breytt verði skattlagningu á eldsneyti svo að hún taki mið af útstreymi koltvíoxíðs og verki takmarkandi á það. Því er lagt til að lagður verði sérstakur CO₂-skattur á þá notkun jarðefnaeldsneytis sem ekki tengist starfsemi í alþjóðlegri samkeppni, en að öðru leyti verði fylgt hliðstæðum reglum sem settar verða um CO₂-skatt í samkeppnislöndunum.

iv) Svíar, Norðmenn, Danir, Finnar og Hollendingar hafa nú þegar lagt á CO₂-skatt.

v) Eðlilegt þykir að skattaálagning eldsneytis og orku miði að einhverju leyti við umhverfissjónarmið. Því er lagt er til að CO₂-/orkuskattur komi í stað annarrar skattlagningar á eldsneyti og orku á þann hátt að öll skattlagning á orkugjafa sé eftir samræmdu kerfi sem miðast m.a. af CO₂-magni og orkugildi.

vi) CO₂-/orkuskattur mun hvetja til notkunar hreinna orkugjafa auk þess að stuðla að orkusparnaði og minni útblæstri mengandi efna sem samtímis bætir þjóðarhag. Varast ber þó þungar álögur á orkunýtingu t.d. landbúnaðarplasts þar sem slík orkunýting sparar auðlindir jarðarinnar og okkur dýrmætan gjaldeyri.

vii) Fjölda annarra leiða má fara til minnkunnar á útblæstri gróðurhúsalofttegunda. Til dæmis má fella niður innflutningsgjöld á rafbíla, auka skógrækt og bæta orkunýtingu fiskiskipaflotans svo eitthvað sé nefnt.

viii) Taka skal þó tillit til þess að hækkun á hitastigi jarðarinnar er vandamál allra jarðarbúa en er ekki staðbundið vandamál Íslendinga. Aukin stóriðja á Íslandi gæti aukið nokkuð á útblástur gróðurhúsalofttegunda frá Íslandi. Þrátt fyrir slíka aukningu hérlendis gæti slík tilfærsla stóriðju til Íslands minnkað heildarústreymi gróðurhúsalofttegunda frá jarðarkringlunni, þar sem 65% þeirrar orku sem notuð er á Íslandi er frá ,,hreinum" orkugjöfum.


VIII.

i) Umhverfisvandamál vegna bílflaka eru aðallega tvíþætt: sjónmengun og leki spilliefna út í umhverfið. Til að koma í veg fyrir slíka mengun er nauðsynlegt að skapa hagrænan grundvöll fyrir endurnýtingu brotamálms, söfnun hans og viðunandi hreinsun bílflaka. Slíkur grundvöllur myndi ekki einungis stuðla að hreinna umhverfi heldur einnig skapa verðmæti og því samtímis minnka álag á auðlindir sem annars þyrfti að ganga á.

ii) Í ljósi þessa hefur umhverfisráðuneytið unnið að gerð frumvarps til laga um meðferð brotamálma og skilagjöld á ökutæki. Markmið frumvarpsins er m.a. að stuðla að umhverfisvernd og að tryggja að ónýtum ökutækjum verði skilað til söfnunarstöðva. Ekki getur talið eðlilegt að þjóðfélagið greiði þann kostnað sem hlýst af söfnun og meðhöndlun bifreiða heldur skyldi sá kostnaður lenda á eiganda viðkomandi ökutækis.

iii) Lagt er til að skilagjaldið sé lagt á hvert ökutæki sem skrásett er hérlendis fyrir og eftir gildistöku laganna. Við skil bílflaks í söfnunarkerfi er 75% gjaldsins endurgreitt. Sá hluti sem ekki er endurgreiddur skal eyrnamerktur umhverfismálum og rennur því ekki í ríkissjóð.

iv) Til að tryggja hagkvæmni skal flutningur brotamálms vera boðinn út auk söfnun bílflaka og hreinsun á eldri svæðum. Afskipti hins opinbera skal einungis vera í formi eftirlits og sem útboðsaðila.

v) Kostir skilagjalds á ökutæki eru fjölmargir. Gjaldtakan er einföld í framkvæmd. Ekki er um flókið umsýslubákn að ræða og mengunarbótareglan er í hávegum höfð. Skilagjald á ökutæki mun hvetja til skila og endurnýtingar á bílflökum, leiða til hreinna umhverfis, skapa atvinnu og verðmæti.


IX.

i) Skýrsla þessi sýnir fram á að mögulegt er að ná skilvirkri umhverfisstjórn á Íslandi með notkun hagrænna stjórntækja. Hagræn stjórntæki gefa fjárhagslegt svigrúm til að nýta náttúrugæði betur t.d. með orkubrennslu auk þess að leiða til skilvirkara hagkerfis, nýsköpunar og tækniframfara. Ómengað andrúmsloft og óspillt náttúra getur í framtíðinni orðið ein af okkar mikilvægustu söluafurðum. Því er nauðsynlegt að við náum skilvirkri stjórn á sem flestum sviðum umhverfismála.


X (viðauki).

i) Samanburður á notkun hagrænna stjórntækja til umhverfisverndar í löndum OECD, Evrópusambandinu og Norðurlöndunum leiðir í ljós að Norðurlöndin eru hvað lengst komin í notkun hagrænna stjórntækja. Af löndum OECD hafa Grikkland, Luxemborg, Austurríki og Japan notað hvað minnst af hagrænum stjórntækjum. Af löndum Evrópusambandsins hafa Austurríki, Grikkland og Luxemborg notað hvað minnst af hagrænum stjórntækjum. Við samanburð á frammistöðu Norðurlandanna kemur í ljós að Ísland hefur í hvað minnstum mæli notað hagræn stjórntæki.

1. Umhverfisstjórn

1.1. Hvers vegna er umhverfisstjórn nauðsynleg?
Um margra ára skeið var talið að umhverfisvernd og hagvöxtur gætu engan veginn farið saman. Umhverfisstjórn var jafnvel talin hindra hagvöxt þar sem talið var að hún takmarkaði umsvif og skilvirkni markaðarins. Hins vegar þykir sýnt í dag að umhverfisstjórn er nauðsynleg í einhverju formi þar sem eðli margra náttúrugæða kemur í veg fyrir að markaðurinn einn og sér geti endurspeglað ,,rétt" verð þeirra. Í slíkum tilvikum eru náttúrugæði ofnotuð, of mikið framleitt af vörum og þjónustu, meira en er þjóðhagslega hagkvæmt.

Þar sem markaðurinn endurspeglar ekki hið ,,rétta" verð á þjónustu umhverfis og auðlinda, þarf einhvers konar umhverfisstjórn að koma til. Umhverfisstjórnsem fær neytendur og fyrirtæki til að taka tillit til þess þjóðfélagslega kostnaðar sem hlýst af gerðum þeirra. Ekki er sanngjarnt að slíkur kostnaður lendi á þjóðfélaginu í heild. Til dæmis skal sá sem notar vörur sem geta orðið að spilliefnum greiða fyrir eyðingu þeirra til að koma í veg fyrir mengun. Einnig skal sá sem notar landbúnaðarplast greiða fyrir förgun/endurnýtingu þess en ekki að láta slíkan kostnað lenda á samfélaginu.

Algengustu leiðir til umhverfisverndar eru annars vegar hagstjórnaraðferðir (hagrænar aðferðir) eða stjórnvaldsfyrirmæli (,,boð og bönn") hins vegar. Á síðustu árum hafa hagfræðingar mælt með notkun hagstjórnaraðferða þar sem talið er að slíkar aðferðir geti haft jákvæð áhrif á vöxt og skilvirkni hagkerfis. Ástæða þessa er að hagræn umhverfisstjórn leiðréttir verð á þjónustu umhverfisins og hinum ýmsu vörum sem náttúran veitir okkur og ekki hefur verið greitt rétt verð fyrir. Þessi skuld við þjónustu umhverfisins hefur valdið ytra óhagræði í þjóðfélaginu: leitt til of mikillar framleiðslu og notkunar á ýmsum vörum sem valda m.a. ofnýtingu auðlinda og umhverfismengun.

Umhverfismengun hefur mikinn þjóðfélagslegan kostnað í för með sér sem oft er verulega vanmetinn. Þann kostnað er hægt að minnka og fá greiddan af þeim sem menga (mengunarbótareglan) með notkun hagstjórnaraðferða. Þetta er gert með því að fela inni í verði vörunnar þann þjóðfélagslega kostnað sem hlýst af framleiðslu, notkun og förgun hennar. Þessi aðgerð leiðréttir hið ytra óhagræði og leiðir til verðbreytinga á vörum og þjónustu. Auk þess að leiða á þennan hátt til skilvirkara hagkerfis og hreinna umhverfis getur hagræn umhverfisstjórn leitt til nýsköpunar og tækniframfara, ef rétt er að staðið.
Við Íslendingar erum öðrum þjóðum háðari því umhverfi og þeim auðlindum sem umlykja okkur. Hreint andrúmsloft og óspillt náttúra getur í framtíðinni orðið ein af mikilvægustu söluafurðum okkar. Því er það forgangsatriði að við náum skilvirkri stjórn á sem flestum sviðum umhverfismála.

1.2. Skilvirk umhverfisstjórn

1.2.1. Skilgreining
Skilgreining á skilvirkri umhverfisstjórn er sett fram í þremur liðum:

Af þessari þríþættu skilgreiningu má ráða að skilvirk umhverfisstjórn dregur ekki einungis úr mengun heldur gerir það einnig með sem minnstum tilkostnaði. Það hlýtur að vera markmið allra sem velja leiðir til umhverfisstjórnar að ná skilvirkri umhverfisstjórn í sem víðasta skilningi orðsins.

1.2.2. Forsendur skilvirkrar umhverfisstjórnar
Umhverfisstjórn getur kallast skilvirk að uppfylltum þeim atriðum sem sett eru fram í kafla 1.2.1. Hins vegar til að ná því takmarki þarf að hafa í huga fimm skilyrði. Án þeirra er óvíst að takmarki um skilvirka umhverfisstjórn verði náð. 1. Skýr og vel skilgreind markmið.

2. Stjórnkerfið þarf að vera auðvelt/einfalt í framkvæmd.

3. Auðvelt í stjórnun / auðvelt grípa inn í ef eitthvað ber útaf.

4. Möguleikar á að svíkja kerfið séu í lágmarki.

5. Þjóðfélagslegur kostnaður sé í lágmarki og ekki hærri en þjóðfélagslegur ábati Athuga ber þó að það getur verið mjög erfitt að meta slíkan ábata, og líklegt er að hann verði vanmetinn. .

1.3. Hagrænar aðferðir eða ,,boð og bönn"?
Nauðsynlegt er að aðgreina aðferðir sem byggja annars vegar á stjórnvaldsfyrirmælum og hins vegar á markaðsöflunum. Undir stjórnvaldsfyrirmæli flokkast þær aðferðir sem talist geta bein stjórnun á hegðan neytenda eða fyrirtækja. Tilskipað mengunarstig flokkast til dæmis undir stjórnvaldsfyrirmæli, þar sem sett er leyfileg hámarksmengun. Auk þess að tilskipa fyrirtækjum að ná ákveðnu mengunarstigi er algengt að sú tækni sem nota skal til að draga úr mengun sé fyrirskipuð. Þ.e. fyrirtækjum er gert að nota bestu fáanlega tækni sem er tæknilega og fjárhagslega möguleg. Stjórnvaldsfyrirmæli er sú aðferð sem mest hefur verið notuð í umhverfisstjórn hérlendis sem og erlendis. Ef slíkum aðferðum er fylgt eftir er ljóst að með þeim má ná settum markmiðum. Notkun þeirra á því best við þegar bregðast þarf skjótt við umhverfisvanda og ljóst er að umtalsverður þjóðfélagslegur kostnaður hlýst af aðgerðaleysi.

Stjórnvaldsfyrirmæli er þó fremur dýr aðferð fyrir þjóðfélagið þar sem þeim er ekki endilega ætlað að ná settu takmarki á sem ódýrastan hátt. Hins vegar má benda á að ef ekki er mjög kostnaðarsamt að draga úr mengun, þ.e. að mengunarvaldar eru fáir og einfalt/ódýrt er fyrir alla mengunarvalda að ná settu mengunarstigi getur verið hagkvæmt að nota slíkar aðgerðir. Þó er líklegt að notkun stjórnvaldsfyrirmæla letji fyrirtæki og einstaklinga að draga úr mengun umfram það sem tilskipað er. Auk þess stuðla þær ekki að frekari tækniframförum þar sem enginn ábati er fólginn í því fyrir fyrirtæki að þróa betri tækni til mengunarvarna en lögbundið er að nota.

Undir hagstjórnaraðferðir til umhverfisverndar flokkast þær aðferðir sem talist geta óbein stjórnun á hegðan neytenda og fyrirtækja, t.d. skilagjöld og umhverfisskattar. Þær byggja á markaðslögmálum og gefa fyrirtækjum og einstaklingum svigrúm til að bregðast við vísbendingum sem markaðurinn gefur þeim. Þær hafa því oftast í för með sér minni kostnað fyrir þjóðfélagið, og hvetja auk þess einstaklinga og fyrirtæki stöðugt til draga úr umhverfismengun. Það geta fyrirtæki gert m.a. með því að fjárfesta í búnaði til mengunarvarna, með því að mota aðföng á skilvirkari hátt eða með minni notkun á mengandi aðföngum. Hagrænar aðferðir fá fyrirtæki og neytendur til að bera þann þjóðfélagslega kostnað sem hlýst af ytri áhrifum tengdum framleiðslu/neyslu þeirra, og eru því í samræmi við mengunarbótaregluna. Þrátt fyrir að hagrænar aðferðir hafi fjölmarga kosti er ekki sjálfgefið að þær séu betri kostur en stjórnvaldsfyrirmæli og er oft einhvers konar blanda af þessum tveim aðferðum skynsamleg úrlausn.

Helstu ókostir hagrænna aðferða eru erfiðleikar í framkvæmd vegna skorts á upplýsingum og óvissa um vistræna skilvirkni, þ.e. að þær dragi raunverulega úr mengun. Þó ber að geta þess að þar sem hagrænar aðferðir hvetja fyrirtæki og neytendur stöðugt til þess að draga úr umhverfismengun, er líklegt að þegar til lengri tíma er litið muni þær draga meira úr mengun en stjórnvaldsfyrirmæli. Frekar verður rætt um mismunandi hagræn stjórntæki til umhverfisverndar í öðrum kafla þessarar skýrslu.

1.4. Notkun hagrænna stjórntækja til breytinga á skattkerfi
Hagræn stjórntæki svo sem gjöld eða skattar hafa yfirleitt í för með sér einhverja tekjuöflun sem hægt er að nota á eftirfarandi hátt:

Beint til mengunarvarna eða förgunar úrgangs (eyrnamerkt tekjuöflun).
Til að styrkja tækniframfarir eða til að auðvelda fyrirtækjum og neytendum aðlögun að breyttum markaðsaðstæðum.
Til aukinna samfélagslegra verkefna eða til lækkunar annarra skatta svo sem tekju- og eignarskatta.

Breyting á skattkerfi frá tekju- eða eignarsköttum til umhverfisskatta getur haft jákvæð þjóðhagsleg áhrif. Við skattlagningu þeirra ytri áhrifa sem hljótast af framleiðslu og neyslu ýmissa vara er skilvirkni hagkerfis aukin þar sem ,,rétt" verð er sett á þessar vörur eða þjónustu. Þetta leiðir til breytinga á framleiðslu/neyslumynstri í þjóðfélagslegt hámark, þar sem auðlindir og umhverfi eru notaðar á sem skilvirkastan hátt. Umhverfisskattar/-gjöld afla því tekna í þjóðarbúið á skilvirkan hátt, ásamt því að stuðla að hreinna umhverfi. Auk þessa hafa rannsóknir sýnt að líklegt er að skattkerfisbreyting frá tekjusköttum til umhverfisskatta muni auka atvinnustig þ.e. draga úr atvinnuleysi (OECD, 1995b). Umhverfisskattar eru því vænlegur kostur til að nota að hluta til í stað annarra skatta t.d. tekjuskatta.

Svíþjóð, Danmörk og Holland hafa nú þegar hafið breytingu á skattkerfi sínu í átt að umhverfissköttum og Írar undirbúa einnig þess háttar breytingu (European Comission, 1996).

Við skattbreytingu ber að gæta þess að heildarskattbyrði þjóðfélagsins verði hin sama eftir að umhverfisskattar eru lagðir á (principle of fiscal neutrality). Umhverfisskattar eru ekki til þess ætlaðir að auka heildarskattbyrði heldur eiga þeir að færa skattlagningu yfir til þeirra þátta þjóðfélagsins sem valda ytri áhrifum og hafa því háan þjóðfélagslegan kostnað í för með sér.

Ekki geta allar hagrænar aðferðir þjónað þeim tilgangi að koma í stað annarra skatta eða sem nýr skattstofn. Ljóst er að hvorki eyrnamerktir skattar né skattar sem lagðir eru á vörur sem eiga sér staðkvæmdarvöruStaðkvæmdavara er vara sem komið getur í stað annarra vöru. Til dæmis er blýlaust bensín staðkvæmdarvara blýbensíns. geta þjónað þeim tilgangi. Til dæmis, er ekki vænlegt að nota gjald á blýbensín sem nýjan tekjustofn þar sem blýbensín á sér fullkomna staðkvæmdarvöru, blýlaust bensín.

Dæmi um skatt sem er möguleg tekjulind og getur því nýst til skattbreytinga, er skattur á koltvíoxíð í orkugjöfum. Sá skattur mun minnka og breyta orkuneyslu, en þar sem eldsneyti er ,,nauðsynjavara" er ólíklegt að notkun þess verði hætt algjörlega. Því mun neysla orku og því tekjur af skattinum staðnæmast á ákveðnu stigi, sem síðan er hægt að nota til lækkunar annarra skatta.

Ekki er með öllu gallalaust að breyta skattkerfi á þann hátt sem hér hefur verið lýst. Skattkerfisbreyting þar sem álagning skatta er breytt frá vinnuafli til orkugjafa hefur í för með sér tilfærslu á skattbyrði frá mannfrekum iðnaði til orkufreks iðnaðar Þó ber að geta þess að hagstjórnaraðferðir gera fyrirtækjum kleyft að draga úr mengun á sem hagkvæmastan hátt, ólíkt stjórnvaldsfyrirmælum.. Einnig er erfitt að ákvarða hið þjóðhagslega hagkvæma skattþrep. Ástæður þess eru að mestu leyti tengdar því hversu erfitt er að ákvarða kostnað samfara flestum umhverfisspjöllum. Slík óvissa er meðal annars tengd ófullnægjandi þekkingu á umhverfisáhrifum ýmis konar mengunar og erfiðleikum við að meta til fjár huglægan ábata óspilltrar náttúru.

2. Hagræn umhverfisstjórn

2.1. Umhverfisgjöld/umhverfisskattar
Hugtökin umhverfisgjald eða umhverfisskattur eru oft notuð jöfnum höndum þegar rætt er um gjöld á hina ýmsu þætti umhverfismála. Því munu hugtökin verða notuð jöfnum höndum í eftirfarandi köflum. Með umhverfisgjöldum/sköttum er verið að gjaldleggja þann þjóðfélagslega kostnað sem hlýst af framleiðslu/neyslu á vörum og þjónustu. Markmið slíkra gjalda er að fá neytendur og framleiðendur til að taka tillit til þess þjóðfélagslega kostnaðar sem hlýst af neyslu/framleiðslu og er upphaflega ekki innifalinn í verði vörunnar. Þetta er í samræmi við mengunarbótaregluna, sá borgar sem mengar. Þrjár tegundir gjalda/skatta eru mest notaðar: útblástursgjöld, notendagjöld og vörugjöld.

Útblástursgjöld: hverju mengandi fyrirtæki er gert að greiða ákveðið gjald á hverja einingu mengunar sem verður til vegna starfsemi fyrirtækisins. Fjárhæð á hverja mengunareiningu er tengd því hversu hættuleg mengunin er talin lífríki. Slík gjöld eru fremur algeng við stjórn á vatnsmengun, þar sem magn mengunar er mælt í útfallsvatni. Gjöldin eru skilvirkust ef um er að ræða vel skilgreinanlega mengunarvalda, auðvelt er að mæla mengun og til er tækni/möguleikar til að draga úr mengun.

Notendagjöld: eru greiðslur fyrir ákveðna þjónustu, t.d. förgun á spilliefnum, og eru slík gjöld eyrnamerkt. Markmið notendagjalda er ekki endilega að leiða til minni notkunar umræddra vara þrátt fyrir að álagning þeirra geti óbeint leitt til slíkra breytinga. Markmið þeirra er fremur að skapa hagræn skilyrði til söfnunar og eða förgunar/endurnýtingar ákveðinna vöruflokka. Notendagjöld skulu ekki vera hærri en sem nemur fyrirfram skilgreindri þjónustu sem neytandinn kaupir sér með greiðslu gjaldsins, auk umsýslukostnaðar. Gott dæmi um þetta er nýtt gjald á spilliefni.

Vörugjöld: eru álögur á vörur og þjónustu sem menga við framleiðslu, neyslu eða við förgun. Markmið slíkra gjalda er tekjuöflun og hvatning til breyttrar framleiðslu/neyslu fyrirtækja og neytenda, þ.e. í átt að þjóðfélagslegu hámarki eða til vistvænni hegðunar. Oft er nauðsynlegt að leggja vörugjöld á aðföng notuð í framleiðsluferlum þar sem erfitt er að mæla eiginlega mengun frá framleiðsluferlinu sjálfu (t.d. frá landbúnaði). Ekki er ráðlegt að leggja vörugjöld á mengandi aðföng sem auðvelt er að eyða í framleiðsluferli. Dæmi um vörugjöld eru gjöld á koltvíoxíð (þ.e. skattur á koltvíoxíð). Þar sem koltvíoxíð kemur ekki einungis frá kyrrstæðum gjöfum, heldur t.d. einnig frá útblæstri bifreiða og fiskiskipa er nánast ómögulegt að mæla beint það magn koltvíoxíðs sem blásið er út í andrúmsloftið. Hins vegar er vitað hversu mikið koltvíoxíð mun myndast við bruna eldsneytis. Því er hentugt að leggja á vörugjöld á eldsneyti sem nemur því magni kolvíoxíðs sem myndast mun við bruna viðkomandi eldsneytis.

Mismunandi skattaálagning flokkast einnig undir vörugjöld. Algengt er að skattur sem lagður er á vörutegundir með mismunandi mengunarstig sé ekki sá sami, þ.e. lægri skattur er lagður á vörur sem menga minna, sbr. verðmun á blý- og blýlausu bensíni. Einnig má skattleggja vörur eftir því hvort þær bera umhverfismerki eða ekki, en sú aðgerð beinir neytendum inn á vistvænni brautir. Mismunandi skattaálagning er skilvirkust ef eftirspurnarteygni gjaldlagðrar vöru er há og staðkvæmdarvörur eru til staðar.

2.2. Skilagjöld
Skilagjöld eru lögð á vörur sem mögulega gætu valdið mengun og/eða sem má endurnýta. Þau gjöld eru endurgreidd að uppfylltum ákveðnum skilyrðum t.d. við skil vara inn í söfnunarkerfi. Markmið skilagjalda er að hvetja til skila á ákveðnum vörum. Skilagjöld ætti einungis að hafa á vörum sem skila sér í sama eða svipuðu horfi og þær voru seldar í, annað kallar á of flókið umsýslukerfi. Framleiðendur eða stjórnvöld geta komið á skilagjöldum.

2.3. Skattaívilnanir
Með skattaafslætti er t.d. hægt að hvetja fyrirtæki til að fjárfesta í tækni til mengunarvarna. Önnur gerð skattaívilnana er að fyrirtæki geta afskrifað vistvænar fjárfestingar hraðar en aðra fastafjármuni.

2.4. Mengunarleyfi eða kvótar
Mengunarleyfi eða mengunarkvótar byggja bæði á ,,boðum og bönnum" og hagrænum aðferðum. Stjórnvöld gefa út tilskipun um leyfða heildarmengun á ákveðnu svæði á ákveðinni tímaeiningu (t.d. ári). Mengunarkvótum er síðan skipt endurgjaldslaust milli fyrirtækja eða að þeir eru seld á frjálsum markaði. Fyrirtækin geta síðan verslað með kvótann sín á milli. Þau fyrirtæki sem dregið geta úr mengun á hagkvæman hátt geta selt hluta mengunarleyfa sinna til annarra fyrirtækja. Mengunarleyfi eða kvótar hvetja því fyrirtæki stöðugt til að draga úr mengun.

2.5. Refsiákvæði
Ef framleiðendur eða neytendur fara ekki eftir settum reglum er hægt að ákveða sektir. Refsiákvæði eru einungis skilvirk ef strangt eftirlit er haft með frammistöðu fyrirtækja.

3. Val hagrænna aðferða

Val hagrænna aðferða byggist á að minnsta kosti á fimm þáttum: markmiði, fjölda mengunarvalda, mælanleika mengunar, tilvist tækni til mengunarvarna og þjóðfélagsáhrifum. Þó ber að geta þess að ekki falla allar gerðir umhverfisvandamála inn í eftirfarandi flokkun.

3.1. Markmið
Markmið hagstjórnaraðferða til umhverfisverndar eru í grófum dráttum tvíþætt: tekjuöflun og/eða til að hvetja til umhverfisverndar með t.d. minnkun mengunar. Í báðum tilvikum er þó ætíð höfð að leiðarljósi sú nauðsyn að leiðrétta hið ytra óhagræði sem hlýst af neyslu og framleiðslu ýmissa vara.

3.1.1. Tekjuöflun
Tekjur sem aflað er með umhverfissgjöldum eða -sköttum geta annað hvort runnið í ríkissjóð til almennra nota s.s. til lækkunar almennra skatta eða aukningar á félagslegum greiðslum eða þær ,,eyrnamerktar" ákveðnum framkvæmdum tengdum umhverfisvernd.

3.1.2. Hvatastjórnun
Þegar hagræn stjórntæki eiga að leiða til breytingar á hegðan neytenda og fyrirtækja er um hvatastjórnun að ræða. Þá er gjaldið/skatturinn ekki endilega ætlaður til tekjuöflunar heldur til að hvetja neytendur og fyrirtæki til vistvænni hegðunar. Þó hafa slík stjórntæki einhverja tekjuöflun í för með sér. Dæmi um hvatastjórnun er mismunandi skattlagning og skilagjöld.

3.2. Fjöldi og skilgreinanleiki mengunarvalda
Eðlilegt er að leggja á vörugjöld ef mengunarvaldar eru margir og lítt skilgreinanlegir. Gott dæmi er koltvíoxíðsmengun. Mjög erfitt er að mæla útblástur koltvíoxíðs vegna fjölda mengunarvalda og ekki eru til aðrar aðferðir til að draga úr slíkum útblæstri en að nota kolefnisminna eldsneyti og beinn orkusparnaður. Til að gjaldleggja ytri áhrif sem skapast af notkun kolefnisríks eldsneytis er því eðlilegt að leggja sérstakt gjald á eldsneyti sem miðast við magn koltvíoxíðs sem myndast við bruna þess.

Eðlilegt er að nota sambland hagrænna aðferða og stjórnvaldsfyrirmæla (þ.e. ef mögulegt er að mæla mengun) ef mengunarvaldar eru margir en auðveldlega skilgreindir. Í slíkum tilvikum eru mengunarkvótar besta stjórntækið. Einnig væri hægt að leggja á útblástursgjöld, notendagjöld eða vörugjöld.


Að lokum skal bent á að ef mengunarvaldar eru fáir og auðveldlega skilgreindir ásamt því að kostnaður við mengunarvarnir er lágur er skynsamlegt að nota ,,boð og bönn" en ekki hagræna stjórnun.

3.3. Mælanleiki mengunar
Mengun getur verið lítt/illa mælanleg eða auðmælanleg. Í þeim tilvikum þegar mengun er lítt mælanleg, t.d. vegna mikils kostnaðar en vitað er þó að hún stafar frá ákveðnum vörum/framkvæmdum, er ráðlegt að leggja vörugjöld á þau efni/aðföng.
Þegar mengun er auðmælanleg ásamt því að kostnaður við mengunarvarnir er tiltölulega hár er skilvirkast að gefa út einhvers konar leyfi eða kvóta eða setja á útblástursgjöld. Slík gjöld eru talin virka betur en vörugjöld þar sem þau hvetja bæði til framfara í tækni til mengunarvarna og/eða breytinga á framleiðslu/innkaupaferlum. Hins vegar hvetja vörugjöld nánast eingöngu til minni notkunar á mengandi vörum/aðföngum en eru í raun oft auðveldari í framkvæmd.

3.4. Tilvist tækni til mengunarvarna
Ráðlegt er að leggja á útblástursgjöld ef tækni til mengunarvarna er til eða að þróun slíkra tækniframfara er komin af stað, ásamt því að hægt er að mæla útblástur mengunar. Hins vegar eru oft tæknilegir örðugleikar á því að draga úr mengun (t.d. koltvíoxíð). Í slíkum tilvikum er eðlilegt leggja á vörugjöld sem hægt er að láta renna til umhverfismála eða til lækkunar skatta.

3.5. Þjóðfélagsáhrif
Nauðsynlegt er að kanna þjóðfélagsleg áhrif hvers stjórntækis. Eðlilegt er að stjórntækið hafi sem minnsta röskun í för með sér á atvinnulíf, tekjuskiptingu og samkeppnishæfni landsins, svo eitthvað sé nefnt.

4. Íslensk forgangsmál

Markmið núverandi ríkisstjórnar er að nota hagstjórnaraðferðir til umhverfisverndar í auknum mæli. Hagræn stjórntæki hafa verið notuð með góðum árangri víða um heim og í litlum mæli hér á landi, t.d. skilagjald á gosdrykkjaumbúðir og gjald á blý í bensíni. Skipta má áherslu ríkisstjórnarinnar um notkun hagrænna aðferða í átta þætti:

1. Lögð verður áhersla á að uppræta mengun af völdum spilliefna, og leitast við að meðhöndlun þeirra verði komin í viðunandi horf eigi síðar en á árinu 1997, alls staðar á landinu. Í þessu sambandi voru samþykkt lög á Alþingi um sérstakt gjald á vörur sem geta orðið að spilliefnum á vorþingi 1996.

2. Söfnun umbúða, landbúnaðarplasts og hjólbarða verður komið í viðunandi horf.

3. Unnið verði að því í samráði við sveitarfélög að koma lagi á söfnun brotamálma um land allt.

4. Settur verði á fót starfshópur ríkisstjórnar og atvinnulífs til að kanna kosti þess að leggja á umhverfisskatta, sem kæmu í stað annarrar skattheimtu, svo sem tekju- og eignarskatta.

5. Kannaðir verða möguleikar þess að taka upp sérstakt auðlindabókhald sem viðauka við þjóðhagsreikninga. Stefnt verður að því að taka saman reglulegt yfirlit yfir nokkrar lykilstærðir sem sýni hvernig umhverfismál þróast á Íslandi og hvort sú þróun sé í átt til þess að vera sjálfbær.

6. Aukin ferðaþjónusta kallar á aukna landvörslu og eftirlit með náttúruvernd. Umhverfisráðuneytið mun í samvinnu við samgönguráðuneytið, Ferðamálaráð og aðila í ferðaþjónustu leita leiða til að þeir sem hafa fjárhagslega hagsmuni af því að viðhalda óspilltri náttúru taki þátt í kostnaði við náttúruvernd.

7. Skattlagning á eldsneyti verður endurskoðuð, þannig að hún taki mið af útstreymi koltvíoxíðs og verki takmarkandi á það. Stefnt er að því að leggja sérstakan CO₂ skatt á þá notkun jarðefnaeldsneytis sem ekki tengist starfsemi í alþjóðlegri samkeppni, en að öðru leyti verði fylgt hliðstæðum reglum sem settar verða um CO₂-skatt í samkeppnislöndunum.

8. Gjaldtaka af bifreiðum og eldsneyti verði endurskoðuð með það fyrir augum að auka hlutfall sparneytinna bifreiða. Stefnt er að því að vörugjöld á bíla sem valda lítilli mengun, t.d. rafbíla verði felld niður.

Í eftirfarandi 5 köflum verður fjallað um nokkur þessara forgangsmála.

4.1. Umbúðir

Evrópusambandið samþykkti í desember 1994 tilskipun (94/62/EB) um umbúðir og umbúðafrágang. Í desember 1995 varð tilskipunin hluti af EES samningnum og sem slík setur markmið í meðferð umbúða og umbúðafrágangs Íslendinga næstu árin. Sorphirðumál eru í dag í höndum sveitarfélaga (sbr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986) og eru þau því ábyrg fyrir söfnun og förgun umbúðaúrgangs.

4.1.1.Vandamál-markmið-leiðir
Samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins 94/62/EB eru umbúðir og umbúðaúrgangur skilgreind sem hér segir:


1. ,,Umbúðir": allar vörur af hvaða tegund sem er og úr hvaða efni sem er sem
notaðar eru við pökkun, verndun, meðhöndlun og afhendingu framleiðsluvöru,
hvort sem um er að ræða hráefni eða fullunna vöru, til notenda eða neytenda.
Einnota hlutir sem eru notaðir í sama tilgangi skulu einnig teljast til umbúða.

Undir umbúðir falla:
a) söluumbúðir eða grunnumbúðir, þ.e. umbúðir sem eru þannig gerðar
að á sölustað mynda þær sölueiningu fyrir endanlegan notanda
eða neytanda.

b) safnumbúðir eða annars stigs umbúðir, þ.e. umbúðir sem eru þannig
gerðar að á sölustað mynda þær safn tiltekins fjölda sölueininga, hvort sem
þær eru seldar sem slíkar til endanlegs notanda eða neytenda eða aðeins
notaðar við geymslu í hillum á sölustað. Hægt er að fjarlægja vöruna úr þeim
án þess að það hafi áhrif á eiginleika hennar.

c) flutningsumbúðir eða þriðja stigs umbúðir, þ.e. umbúðir þannig gerðar
að þær auðvelda meðhöndlun og flutning nokkurra sölueininga eða
safnumbúða til að koma í veg fyrir tjón við meðhöndlun og flutning.
Flutningsumbúðir taka ekki til íláta til farmflutninga á vegum, með
járnbrautum, skipum eða flugvélum.


2. ,,Umbúðaúrgangur": allar umbúðir eða umbúðahráefni sem einstaklingar eða lögaðiliar ákveða að losa sig við eða er gert að losa sig við á tiltekinn hátt.


Ekki eru til tölulegar upplýsingar um magn umbúða á Íslandi en til eru tölur um heildarmagn úrgangs frá heimilum og iðnaði. Ætla má að prósentuhlutfall umbúða sé töluvert hátt. OECD hefur metið hlutfall umbúðaúrgangs 25 - 50% og samkvæmt upplýsingum frá Norrænu ráðherranefndinni er hluti flutningsumbúða meiri hér á landi en í nágrannalöndunum sem stafar m.a. af dreifðri byggð í stóru landi

Umhverfisáhrif umbúðaúrgangs geta verið töluverð bæði í formi sjónmengunar og beinnar umhverfismengunar svo sem mengunar vatns. Umfang slíkra áhrifa fer m.a. eftir efnasamsetningu og magni umbúðanna.

Markmið:
Markmið Íslendinga hvað varðar söfnun/notkun umbúða er samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins (94/62/EB).

Eigi síðar en fimm árum frá 30. júní 1996, skulu í minnsta lagi 50% og í mesta lagi 65% af þyngd umbúðaúrgangs endurnýtt.

Fyrir sama tíma skulu 25% í minnsta lagi og 45% í mesta lagi af þyngd allra pökkunarefna í umbúðaúrgangi endurunnin með minnst 15% af þyngd fyrir hvert umbúðahráefni.

Til að ná settum markmiðum er mælt með nauðsynlegum ráðstöfunum til að tryggja:
skil og/eða söfnun notaðra umbúða og/eða umbúðaúrgangs frá neytendum, öðrum endanlegum notendum eða úr sorpi í þeim tilgangi til að meðhöndla notaðar umbúðir eða umbúðaúrgang á sem heppilegastan hátt;

endurnotkun eða endurnýtingu, að endurvinnslu meðtalinni, umbúða og/eða umbúðaúrgangs sem safnað hefur verið.


Þrátt fyrir að tilskipunin kveði á um að komið verði á samræmdu kerfi fyrir öll aðildarríki er hverju aðildarríki heimilt að vinna að þessum markmiðum. Hins vegar mega þau stjórntæki sem notuð eru ekki koma í veg fyrir að af samræmdu kerfi geti orðið eða að viðskiptahömlur myndist milli aðildarríkja.

Meðhöndlun umbúðaúrgangs:
Nauðsynlegt þykir að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum umbúðaúrgangs á umhverfið eins og kostur er. Meðhöndlun umbúða og umbúðaúrgangs skal fyrst og fremst miða að því að koma í veg fyrir myndun úrgangs sem farga þarf endanlega. Þetta skal gert með aukinni endurnotkun, endurnýtingu og minni notkun umbúða. Þessi hugtök eru skilgreind með tilliti til umbúða á eftirfarandi hátt (94/62/EB):


Endurnotkun: allar aðgerðir þar sem umbúðir, sem eru hannaðar þannig að hægt sé að nota þær að minnsta kosti nokkrum sinnum á endingarferli þeirra, eru enduráfylltar eða notaðar í sama tilgangi og áður, með eða án hjálparefna sem eru á markaðnum sem gera það kleyft að enduráfylla umbúðirnar. Svona endurnotaðar umbúðir verða að umbúðaúrgangi þegar ekki er lengur hægt að endurnota þær.

Endurnýting, felur í sér endurvinnslu eða orkuvinnslu.

Endurvinnsla: endurframleiðsla úrgangsefna til upprunalegra nota eða til annarra nota, þar með talin lífræn endurvinnsla en ekki orkuvinnsla. Lífræn endurvinnsla: loftháð meðhöndlun (mylting) eða loftfirrt meðhöndlun (vinnsla á lífrænu gasi) með örverum við stýrðar aðstæður á þeim hlutum umbúðaúrgangs sem unnt er að brjóta niður á lífrænan hátt, og framleiða þannig bundnar lífrænar leifar eða metan. Urðun úrgangs telst ekki lífræn endurvinnsla.

Orkuvinnsla: notkun brennanlegs umbúðaúrgangs til að framleiða orku beint við brennslu með eða án annars úrgangs en með nýtingu varmans.

Til að ná þeim markmiðum sem sett eru fram í tilskipun Evrópuráðsins er vænlegt að nota hagræn stjórntæki bæði til að skapa fjárhagsleg skilyrði fyrir söfnun og meðhöndlun umbúðaúrgangs og til að hvetja til aukinnar flokkunar og minni notkunar umbúða.

4.1.2. Reynsla af notkun hagrænna aðferða
Hér á landi er engin almenn löggjöf um umbúðir og umbúðaúrgang en árið 1989 voru sett lög um ráðstafanir gegn umhverfismengum af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur. Með lögunum var komið á skilagjaldi af einnota drykkjarvöruumbúðum fyrir gos, öl og áfengi. Árangur skilagjaldsins er sá að yfir 80% þessara umbúða er nú skilað til endurvinnslu (Starfshópur um framkvæmdaáætlun í umhverfismálum á sviði úrgangsmynduar, sorphirðu og meðferðar á spilliefnum, 1995).

Erlendis hafa hagrænar aðferðir hvað varðar umbúðir aðallega beinst að gjaldtöku af drykkjarvöruumbúðum og er oft um skilagjöld að ræða. Ef ekki er um skilagjöld að ræða renna tekjur í flestum tilvikum í ríkissjóð. Ekki hefur enn almennt komið til gjaldtöku á aðrar gerðir umbúða en drykkjarvöruumbúðir. Undantekningar eru gjöld á almennar umbúðir í Belgíu og sorpmyndandi umbúðir í Bandaríkjunum.


Þjóðverjar hafa nánast einir þjóða, enn sem komið er, lagt skilagjöld á aðrar umbúðir en drykkjarvöruumbúðir, t.d. hafa þeir lagt gjöld á þvottaefnaumbúðir (OECD, 1994, bls. 86). Aðrar hagrænar aðferðir sem notaðar eru tengjast yfirleitt sorphirðugjöldum þar sem neytendur eru hvattir til að minnka og flokka það sorp sem fellur til á heimilum. Flöt gjaldtaka eins og tíðkast yfirleitt við sorphirðu frá heimilum á Íslandi hvetur hvorki til flokkunar né minnkunar sorps. Breyting á því fyrirkomulagi er ein af forsendum skilvirkrar endurnýtingar og söfnunar.


4.1.3. Hagrænar aðferðir til úrlausna
Til að ná þeim markmiðum sem sett voru fram í kafla 5.2.1. er ljóst að auka verður vægi endurnýtingar í meðferð úrgangs um að minnsta kosti 33% og endurvinnslu um að minnsta kosti 14% fyrir 30. júní 2001. Forsenda þess að settum markmiðum verði náð byggist á að söfnun umbúða komist í gott horf. Ekki er hægt að gera áætlanir um aukna endurvinnslu eða endurnýtingu ef umbúðir skila sér ekki. Útgangsunktar áætlunar sem miða að því að ná þessum markmiðum má setja fram í 4 liðum sem allir kalla á notkun hagrænna stjórntækja.
1. Að skil og flokkun umbúða á heimilum og í fyrirtækjum aukist.
2. Að magn úrgangs til förgunar minnki, þ.e. umbúðaúrgangur.
3. Að draga úr notkun umbúða.
4. Að hagrænn grundvöllur myndist fyrir aukinni söfnun og endurnýtingu umbúða.

1. Markmið: flokkun og skil úrgangs aukist. Hvetja þarf neytendur til að flokka umbúðir frá öðrum úrgangi. Slíkt mun minnka kostnað við meðhöndlun umbúðanna og auðvelda söfnun. Framkvæmd þessa markmiðs er í höndum sveitarfélaga í samráði við umhverfisráðuneytið, enda hefur hvert sveitarfélag yfirumsjón með sorphirðu í sínu umdæmi.

Aðferðir: áður en notkun hagrænna hvata hefst til að auka flokkun úrgangs er nauðsynlegt að hrinda af stað víðfeðmri fræðsluherferð fyrir almenning og fyrirtæki. Hún skal beinast að því að fá neytendur til að hugsa um flokkun úrgangs sem sjálfsagðan hlut en ekki skyldu. Einnig þarf að fræða neytendur um það hvernig flokka á úrgang á réttan hátt. Æskilegt er að aðgengilegu kerfi sé komið á hvað varðar skil á flokkuðum úrgangi. Óæskilegt er að neytendur þurfi að leggja á sig mikla vinnu eða tilkostnað við að koma flokkuðum úrgangi frá sér heldur ætti það fyrirtæki sem sér um endurnýtingu/söfnun umbúðaúrgangs að senda út þar til gerðar sorptunnur fyrir flokkaðan úrgang. Þær yrðu síðan sóttar til neytenda. Hafa ber í huga að flokkun hefst heima fyrir. Enginn getur neytt neytendur til flokkunar. Því þarf öflugt fræðslustarf og aðgengileiki að vera í fyrirúmi.

Sá hagræni hvati sem er hvað líklegastur til að skila árangri er mismunandi gjaldlagning á flokkaðan og óflokkaðan umbúðaúrgang og yrði þá lægra gjald lagt á flokkaðan úrgang. Hugsanlegt er að leggja aukagjald á það fasta sorphirðugjald sem innheimt er í dag. Væri þá lagt ákveðið aukagjald á hverja einingu óflokkaðs úrgangs. Söfnunarfyrirkomulag umbúðaúrgangs frá heimilum þarf að breytast og miðast við flokkun úrgangs á heimilum. Gefa þarf neytendum aðlögunartíma að breyttum reglum og tryggt skal vera að allir hafi jafnan möguleika á því að flokka og skila af sér flokkuðu sorpi. Þó er ekki víst að það munu borga sig fyrir öll sveitarfélög landsins að safna flokkuðu sorpi.



Mismunandi gjaldlagning

Kostir
Hvetur neytendur að auka flokkun og skil á umbúðasorpi.
Einfalt í framkvæmd.

Ókostir:
Gæti orðið fremur dýrt til að byrja með vegna t.d. nýrra sorphirðuíláta, aukins vinnuafls og fræðslustarfsemi.
Gæti orðið erfitt í framkvæmd í fjölbýlishúsum.



2. Markmið: umfangsminnkun úrgangs.
Til að minnka umfang úrgangs og hvetja til endurnotkunar er áhrifamikið að taka upp svokallað pokagjald. Það byggist á því að þyngd úrgangs er vigtuð frá hverju heimili eða að ákveðið gjald er sett á hverja einingu sorps t.d. á hverja tunnu sem kemur frá hverju heimili. Er seinni aðferðin talin betri vegna lægri kostnaðar. Slík gjaldtaka myndi koma í stað hins fasta sorphirðugjalds og myndu sveitarfélög sjá um framkvæmd mála.


Pokagjald

Kostir:
Hvetur neytendur til að minnka umfang úrgang.
Mengunarbótareglan.

Ókostir:
Gæti orðið fremur dýrt í framkvæmd.
Gæti leitt til þess að neytendur losuðu sig við úrgang á annan og ólöglegan hátt. Erfitt í framkvæmd í dreifbýli og fjölbýlishúsum.


3. Draga úr notkun umbúða.
Sú aðferð sem talin er vera markvissust til að ná slíku markmiði er neytendafræðsla og mismunandi skattlagning vistvænna vara. Fræða þarf neytendur um nauðsyn þess að kaupa umbúðaminni vöru. Einnig þarf að kynna umhverfismerkin betur. Æskilegt er að vistvænar vörur séu aðgengilegar neytendum og jafnvel ódýrari en þær sem meiri umhverfismengun stafar af. Slíkt er hægt með t.d. mismunandi skattlagningu þar sem vistvænar vörur bera lægri virðisaukaskatt en þær vörur sem ekki geta talist vistvænar. Ríkisvaldið fari með framkvæmd mála á þessum vetvangi.

4. Hagrænn grundvöllur sé tryggður fyrir aukinni söfnun og endurnýtingu umbúða.
Til að fjármagna slíka aukningu þarf að leggja einhvers konar gjöld á umbúðir: þ.e. umhverfisgjöld eða skilagjöld. Eðlilegt er að þeir sem nota umbúðir greiði fyrir förgun eða meðhöndlun umbúðanna. Eins og áður var minnst á hafa skilagjöld ekki almennt verið tekin upp nema fyrir drykkjarumbúðir. Samkvæmt notkun og reynslu annarra landa er líklegt að best sé að leggja umhverfisgjald á aðrar tegundir umbúða og síðan að hvetja til skila og flokkunar með einhverjum þeirra aðferða sem taldar voru upp að framan. Bent skal á að nauðsynlegt er, áður en til gjaldtöku kemur, að markmið gjaldtökunnar séu skýr og að raunhæfar áætlanir séu uppi um nýtingu umbúðaúrgangs.


Umhverfisgjald á umbúðir

Kostir:
Hvetur neytendur til að kaupa umbúðaminni vöru.
Hvetur framleiðendur til að nota minna af umbúðum.
Aflar tekna sem nýta má til meðhöndlunar umbúðanna.
Hagrænt skilvirkt.
Er í samræmi við mengunarbótaregluna.


Meginatriði í framkvæmd tilskipunarinnar er þó aukin fræðsla til almennings um nauðsyn flokkunar og skila umbúðaúrgangs. Einnig er nauðsynlegt að auðvelt sé fyrir alla að taka þátt í slíku verkefni, þ.e. í flokkun og skilum umbúðaúrgangs og að hagrænn grundvöllur sé fyrir aukinni endurnýtingu og söfnun. Ekki er ráðlegt að leggja þungar kvaðir á almenning í þessu samhengi heldur fremur að auðvelda skil flokkaðs úrgangs sem kostur er.

Undanþágur.
Hugsanlegt er að þar sem Ísland er mjög strjálbýlt að ekki borgi sig að koma upp söfnun á flokkuðum úrgangi í öllum sveitarfélögum. Í slíkum tilvikum er þó skylt að koma sorphirðumálum í viðunandi horf, þ.e. að viðurkenndar förgunarleiðir séu farnar. Í slíkum sveitarfélögum ættu því markmið að vera önnur en á höfuðborgarsvæðinu þar sem öll söfnun er mun auðveldari.

4.2. Landbúnaðarplast

4.2.1. Vandamál-markmið-leiðir
Á hverju ári falla til mörg hundruð tonn af landbúnaðarplasti sem tengt er áburðarnotkun og heyverkun bænda. Þrjár gerðir landbúnaðarplasts eru mest áberandi: strekkifilma (1026,2 tonn árið 1995), áburðarpokar (217,6 tonn árið 1995) og bindigarn (100 tonn árið 1995). Strekkifilma er notuð til að vefja utan um rúllubagga við votheysverkun og bindigarn til að binda heybagga. Notkun strekkifilmu hefur minnkað frá árinu 1994, og skv. upplýsingum frá Grétari Einarssyni er líklegt að notkun strekkifilmu hafi náð hámarki miðað við óbreytta fóðurframleiðslu. Í dag eru um 65% af heyfeng landsmanna pökkuð í plast. Notkun bindigarns hefur verið stöðug hin síðari ár, um 100 tonn/ári en plastmagn frá áburðarpokum virðist hafa aukist frá árinu 1994 eða um 23,1 tonn.

Landbúnaðarplast flokkast undir framleiðsluúrgang sem óheimilt er samkvæmt mengunarvarnareglugerð að urða nema á viðurkenndum urðunarstöðum. Einnig er brennsla framleiðsluúrgangs óheimil nema í viðurkennri brennslustöð með starfsleyfi. Urðun eða brennsla plasts hjá hverjum bónda er því óheimil og því nauðsynlegt að koma lagi á söfnun og meðhöndlun landbúnaðarplasts.

Meðhöndlun landbúnaðarplasts.
Áður en valdar eru leiðir til meðhöndlunar er æskilegt að könnuð séu gaumgæfilega umhverfisáhrif hverrar aðferðar, t.d. myndun koltvíoxíðs. Ekki skal gert ráð fyrir, að óathuguðu máli að urðun sé verri kostur m.t.t. umhverfisáhrifa en aðrar aðferðir.

Hérlendis er um tvær meginleiðir að ræða hvað varðar meðhöndlun landbúnaðarplasts en það er endurnýting (endurvinnsla og orkuvinnsla) og urðun. Útflutningur á plasti er einnig mögulegur en vegna mikils kostnaðar (a.m.k. 9 kr/kg) er líklegt að sú lausn sé óraunhæf og sama má segja um úrvinnslu plastfilmu til filmuframleiðslu. Nú eru um 65% plastsins urðuð/geymd til seinni nota og um 300 tonn eru endurnýtt. Áætluð er endurnýting um 400 tonna árið 1996.

Endurnýting felur í sér endurvinnslu eða orkuvinnslu. Endurvinnsla á plastfilmu er með þeim hætti að annars vegar er unnið hráefni til filmuframleiðslu og hins vegar er það unnið í framleiðsluvöru með blöndun við önnur úrgangsefni, t.d. pappa. Fyrri aðferðin er háð því að plastinu sé safnað saman á tiltekinn hátt, þ.e. að það sé tiltölulega hreint og að plastfilman hafi ekki verið lengur en eitt ár undir beru lofti. Ástæða þess er sú að útfjólubláir geislar sólar valda því að plastfilman verður of stökk og molnar sem veldur því að filman er ekki endurvinnanleg. Seinni aðferðin, þ.e. framleiðsla á öðrum framleiðsluvörum er auðveldari þar sem ekki er um eins ströng skilyrði um meðhöndlun plastsins að ræða t.d þarf ekki að þvo eða hreinsa filmuna.

Tilraunavinna hefur farið fram hérlendis hjá Úrvinnslunni á Akureyri þar sem brettakubbar eru framleiddir úr pappa og landbúnaðarplasti. Hefur þessi tilraunavinna skilað nokkrum árangri og er áætlað að um 400 tonn af plasti verði endurnýtt með þessum hætti árið 1996. Þetta er um 30% af því plasti sem fellur til í landbúnaði eða u.þ.b. það magn sem fellur til á Norðurlandi. Safnað hefur verið plasti í þessa tilraun allt frá Skagafirði til Héraðs, ásamt nokkru magni frá Borgarfirði og Suðurlandi. Þau skilyrði sem sett hafa verið fyrir þessari framleiðslu er að framkvæmdaaðili fái plastefnið endurgjaldslaust og að flutningur þess sé honum að kostnaðarlausu. Við núverandi aðstæður er þó óhjákvæmilegt að borgað verði með plastinu til að standa straum af kostnaði við söfnun og er talið að nægileg greiðsla sé um 3-5 krónur á kg. af plasti. Hámarksgeta Úrvinnslunnar með tilliti til markaðsaðstæðna er um 450-500 tonn af plasti á ári eða um 34 til 37% af því plasti sem fellur til á landinu.

Einnig hefur Hampiðjan fengist við endurvinnslu plasts í girðingarstaura. Sú framleiðsla er enn á tilraunastigi en Davíð Helgason hjá Hampiðjunni telur að vel megi nota plastfilmu til slíkrar framleiðslu.

Orkuvinnsla, þ.e. brennsla plasts til orkunýtingar Plastfilma hefur svipað orkugildi og olía., hefur verið reynd m.a. í sorpbrennslustöðinni í Vestmannaeyjum árið 1993 (í tilraunaverkefni á vegum Sambands íslenskra sveitarfélaga, bændasamtakanna og umhverfisráðuneytisins) þar sem um 105 tonn af plasti voru brennd. Landbúnaðarplast hefur ekki verið nýtt í stöðinni eftir það en í ljós kom að orkugildi þess úrgangs sem brenndur er í sorpbrennslustöðinni er nægilegt til að keyra stöðina fimm daga vikunnar.

Mögulegt er að keyra brennslustöðina sjö daga vikunnar, þ.e. í tvo daga á landbúnaðarplasti. Slík viðbót gæti aukið afköst brennslunnar um 4-5 tonn á viku eða 400-500 tonn af plasti á ári. Eins og staðan er í dag eru hins vegar ekki fjárhagslegar forsendur fyrir slíkri aukningu og sorpbrennslan þyrfti að fá greiddar með um 5-6 kr/kg af plasti Friðrik Friðriksson, Veitustjóri Bæjarveitna Vestmannaeyja. Einnig þyrfti brennslustöðin að fá plastið flutt endurgjaldslaust til Eyja. Því er ljóst að án einhvers konar umhverfisgjalds á landbúnaðarplast eru ekki fjárhagslegar forsendur fyrir orkuvinnslu á plasti í sorpbrennslustöð Vestmannaeyja. Hins vegar skal ekki litið hjá þeim möguleika að slíkar forsendur geti skapast í framtíðinni.

Þriðji möguleikinn er geymsla með skipulögðum hætti (geymsluurðun). Hin síðustu ár hefur urðun farið þannig fram að um geymsluurðun er að ræða þar sem plastið er urðað og geymt þar til endurnýting verður raunhæf. Geymsluurðun felur í sér að plastið er urðað sérstaklega en ekki með öðrum úrgangi. Einnig þarf að vernda plastið fyrir geislum sólar og því er lagður dúkur yfir það plast sem urðað er. Kostnaður við geymsluurðun er áætlaður um 3 kr/kg auk flutningskostnaðar. Á Suðurlandi er meirihluti landbúnaðarplasts urðaður til geymslu.

Uppsafnaður vandi. Það plast, sem ekki hafði verið fargað eða endurunnið, var óverulegt fyrir árið 1991. Eftir að hugmyndir litu dagins ljós um söfnun og vinnslu plastsins má búast við að bændur hafi haldið til haga talsverðum hluta þess plasts sem notað var sumarið 1991 eða um 352 tonn (40%) og um 80% á hverju ári eftir það.

Til að af skilvirkri endurnýtingu/geymsluurðun geti orðið er nauðsynlegt að skipulagðri söfnun verði komið á og að fjárhagslegar forsendur séu fyrir slíkri söfnun. Sveitarfélögin sjá í dag um söfnun landbúnaðarplasts en taka ekkert gjald fyrir. Ekki þykir ákjósanlegt að leggja sérstakt aukagjald ofan á sorphirðugjöld á þá bændur sem nota strekkifilmu en ljóst er að söfnun landbúnaðarplasts hefur mikinn kostnað í för með sér fyrir sveitarfélög landsins. Í samræmi við mengunarbótaregluna þykir eðlilegt að þeir sem nota landbúnaðarplast greiði fyrir meðhöndlun þess en ekki að kostnaður við förgun og/eða söfnun falli jafnt á alla íbúa. Til að skapa fjárhagsleg skilyrði fyrir söfnun og endurnýtingu plastsins er vænlegt að grípa til þess ráðs að leggja sérstakt gjald á landbúnaðarplast. Um tvær aðferðir er að ræða: skila- eða umhverfisgjald.

4.2.2. Gjald á landbúnaðarplast
Forsendur.
Auðvelt er að fylgjast með notkun landbúnaðarplasts og er það gert með skoðun innflutnings og forðagæsluskýrslna. Um fáa söluaðila er að ræða, strekkifilma er öll innflutt og notendur eru mjög afmarkaður hópur einstaklinga. Þessi einkenni leiða til þess að mjög auðvelt er að koma á gjald- og söfnunarkerfi þar sem hægt er að leggja á gjald við innflutning eða sölu og söfnun getur farið fram á vegum sveitarfélaga á mjög einfaldan hátt.

Nauðsynlegt er að stjórnvöld taki ákvörðun um eitthvert heildstætt söfnunarkerfi fyrir landbúnaðarplast. Best væri að hvert sveitarfélag beri ábyrgð á söfnun og flutningi plasts úr sínu umdæmi á einhvern ákveðinn áfangastað. Sveitarfélögin ættu að bjóða út slíkan verkþátt til að ná sem mestri hagkvæmni. Frá þeim áfangastað mætti hugsa sér að einhver einn aðili, t.d. Endurvinnslan hf. hefði yfirumsjón með flutningi plasts til endurvinnslu frá öllum sveitarfélögum. Einnig ætti að bjóða út endurvinnslu plastsins þar sem leyft yrði að geymsluurða plastið til seinni nota.

Rétt þykir að umhverfisráðherra skipi þriggja manna nefnd um landbúnaðarplast sem hafi yfirumsjón með söfnunar-, geymslu- eða vinnslukerfi. Skal einn skipaður samkvæmt tilnefningu Bændasamtaka Íslands, einn samkvæmt tilnefningu Sambands íslenskra sveitarfélaga og sá þriðji án tilnefningar og skal hann vera formaður nefndarinnar.

4.2.3. Umhverfisgjald
Markmið.
Markmið meðumhverfisgjaldier aðstuðla að viðunandi söfnun og meðhöndlun þess plasts sem fellur til í sveitum, þ.e.að mynda hagræn skilyrði fyrir slíkri söfnun og meðhöndlun. Gjaldinu skal varið til að standa straum af kostnaði við söfnun, endurnýtingu og förgun þess plasts sem gjaldlagt er. Því er í raun eingöngu verið að leggja gjald á bændur og aðra notendur landbúnaðarplasts sem nemur þeim kostnaði sem óhjákvæmilega fylgir meðhöndlun þess.

Upphæð og framkvæmd.
Lagt er til að álagning gjaldsins verði á sölustigi jafnt á innlenda og erlenda framleiðslu, 8 kr/kg að lágmarki en 12 kr/kg að hámarki á strekkifilmu, áburðarpoka og baggabönd (sjá útreikning á upphæð gjalds í viðauka 7.4). Áætlað er að meðalbóndi noti um 600 kg/ári og því er áætlað að aukakostnaður á hvern bónda verði að jafnaði um 4800 - 7200 kr á ári.

Mælt er með að það fjármagn sem safnast við gjaldtöku renni beint til ákveðins framkvæmdaaðila. Framkvæmdaaðilinn mun síðan sjá um endurgreiðslu gjaldtekna til hagsmunaaðila, þ.e. sveitarfélaga, flutnings og endurvinnsluaðila eftir ákveðnu kerfi sem nefnd um landbúnaðarplast ákveður. Einnig mætti hugsa sér að framkvæmdaaðili sjái um útboð á flutningi og endurvinnslu auk þess að hafa yfirumsjón með flutningi plasts frá sveitarfélögum til endurvinnslu.

Mælt er með að hlutur hvers aðila af þeim tekjum sem safnast við gjaldtöku verði sem hér segir:
1. Til sveitarstjórna fyrir söfnun og flutning í héraði ..........................40% af gjaldi/kg.
2. Til meðhöndlunar eða geymslu, umsýslu og flutning úr héraði......60% af gjaldi/kg.


Söfnun landbúnaðarplastsins mun fara fram í hverju sveitarfélagi á ábyrgð sveitarstjórnar. Einnig skal sveitarstjórnin sjá um að flytja plastið á ákveðinn geymslustað. Magn plasts sem fellur til í hverju sveitarfélagi skal ákvarða út frá forðagæsluskýrslum og skal sveitarstjórnin fá greitt sem samsvarar því áætlaða magni eða 40% af gjaldi /kg af plasti. Sveitarfélaginu er í sjálfsvald sett hvernig fjármagni þessu er eytt, þ.e. ef söfnun og flutningur reynist ódýrari en áætlað er en æskilegt er að slíkur ágóði verði notaður til að létta aðrar álögur á bændur. Mælt er með að bændur
láti sitt plast í gám og sveitarfélagið noti það fjármagn sem þeir fá til að borga gáminn og þann flutningskostnað sem til fellur við flutning hans á söfnunarstað í héraði.

Meðhöndlun. Á söfnunarstað í héraði tekur við annar flutningsaðili sem ráðinn er af framkvæmdaaðila verkefnisins. Sá flytur plastið til þess aðila sem endanlega mun sjá um meðhöndlun plastsins. Þar tekur við annað hvort geymsluurðun eða endurnýting sem boðin verður út til að tryggja hagkvæmni. Munu þessir aðilar fá úthlutað um 60% af gjaldinu eða í samræmi við áætlað magn sem meðhöndlað verður. Meðhöndlunaraðilum verði tryggt það magn plasts sem þeir þurfa, og áður en ráðist er í að leggja á gjald þarf klárlega að liggja fyrir hverjir þeir aðilar eru. Með útboðum er tryggt að hagkvæmni við meðhöndlun plastsins sé í fyrirrúmi. Þó þarf að tryggja að einkaaðilar muni ekki hagnast á kostnað bænda með niðurgreiddu hráefni eða eldsneyti.

Uppsafnaður vandi eins og minnst er á fyrr, er nokkur og er nauðsynlegt að taka á honum. Mælt er með að veitt verði fjárveiting úr ríkissjóði til sveitarfélaga til að safna því plasti sem áætlað er að til sé hverju sveitarfélagi. Áætlað er að um 25 miljónir króna þurfi til að taka á uppsöfnuðum vanda. Urða þarf það plast sem ekki er hæft til endurnýtingar en endurnýta það plast sem unnt er.

Kostir og gallar.
Kostir umhverfisgjalds á landbúnaðarplast eru fólgnir í því að þetta kerfi er einfalt í framkvæmd þrátt fyrir þó nokkra umsýslu. Hagkvæmni verður tryggð með útboðum og afskipti ríkisvaldsins verða í lágmarki. Gjaldið rennur ekki í ríkissjóð heldur til sveitarfélaga og einkaaðila. Mengunarbótareglan er í hávegum höfð og upphæð gjaldsins í samræmi við þann kostnað sem hlýst af nauðsynlegri söfnun og meðhöndlun plastsins. Einnig eru fáir umsýsluaðilar. Gjald er greitt við kaup á plasti sem rennur til framkvæmdaaðila. Hann sér síðan um endurgreiðslu. Bóndinn sér um að koma plasti á söfnunarstað í sinni sveit, sveitarfélagið flytur plastið þaðan til ákveðins söfnunarstaðar í héraði og síðan sér framkvæmdaaðilinn um að koma plastinu til endurvinnslu.

Helsti ókostur þessarar gjaldtöku er að ekki er beinn fjárhagslegur hvati fyrir bændur að skila plastinu til söfnunarstöðva, þar sem þeir fá ekki greitt beint fyrir plastið. Einnig er ekki beinlínis um hvata að ræða fyrir sveitarfélög að safna plastinu þar sem þau fá greitt eftir forðagæsluskýrslum en ekki eftir magni þess plasts sem safnað er. Þó má segja að þar sem um framleiðsluúrgang er að ræða eru sveitarfélögin skyldug til að veita honum móttöku og hefur sú móttaka umtalsverðan kostnað í för með sér. Því er í raun nægur hvati nú þegar til þátttöku í söfnunarkerfi og má því til stuðnings benda á velgengni söfnunarkerfis Úrvinnslunnar hf. á Akureyri, sem skipulagt er af Endurvinnslunni hf.


4.2.4. Skilagjald
Markmið.
Markmið skilagjalda er að hvetja til skila á landbúnaðarplasti auk þess að fjármagna skil og meðhöndlun plastsins. Gjaldtakan byggist á að lagt er gjald á landbúnaðarplast við sölu, byggt á söfnunar- og meðhöndlunarkostnaði auk aukaálögu sem greiðist við skil plastsins. Því er ljóst að skilagjaldið verður alltaf hærra en umhverfisgjaldið.

Framkvæmd.
Framkvæmd skilagjalds yrði nánast sú sama og rætt var um varðandi umhverfisgjald. Munurinn er fólginn í að endurgreiðslan fer eftir vigt og rennur til bónda við skil. Einnig mætti hugsa sér að sveitarfélagið fái greitt til baka eftir vigt þess plasts sem safnast í héraði. Meðhöndlun plasts og flutningur yrði með sama hætti og lýst var hér að framan með einum veigamiklum mun sem stafar af því að landbúnaðarplast skilar sér ekki í sama horfi og það hafði við sölu: þ.e. nauðsynlegt verður að vigta allt plast sem skilað er og áætla þyngd þeirra óhreininda sem eru í plastinu sem geta numið allt að 100% af þyngd plastsins. Þessi nauðsyn mun líklega leiða til mikils umsýslubákns og umsýslukostnaðar auk þess að erfitt verður að áætla þyngd óhreininda í plastinu.

Kostir og ókostir.
Helstukostir þessarar aðferðar eru nánast þeir sömu og rætt var um varðandi umhverfisgjald auk þess að fela í sér fjárhagslegan hvata til bænda til að skila plastinu. Hins vegar eru ókostir skilagjalda á landbúnaðarplast mun meiri. Helstuókostir eru þeir að álagning skilagjalda er erfið og dýr í framkvæmd og kallar á mikið eftirlit. Eins og minnst var á fyrr er erfitt er að meta endurgreiðslu þar sem ýmis óhreinindi sitja eftir í plastinu og því illframkvæmanlegt að byggja endurgreiðslu á einungis þyngdar- mælingum. Einnig þyrfti að stofnsetja mikið umsýslubákn til mælinga á plastþyngd og ákvarða endurgreiðslur.

Í ljósi þessa er mælt með að lagt verði umhverfisgjald á landbúnaðarplast, og kalla mætti slíkt gjald skilagjald til sveitarfélaga.

4.3. Hjólbarðar Heimild: m.a. Ragnheiður Inga Þórarinsdóttir, 1996; Steindór Tryggvason, 1996
Undanfarið hefur áhugi aukist á því hérlendis að nýta hjólbarða eins og kostur er og koma þannig í veg fyrir óæskilega urðun þeirra. Forsenda slíkrar endurnýtingar er að komið verði á skilvirku endurvinnslukerfi fyrir hjólbarða í samvinnu hagsmunaðila og stjórnvalda. Kostnaður við söfnun, flutning og flokkun til endurnýtingar hjólbarða er hár og því þarf eins konar gjaldtaka að koma til, svo unnt sé að tryggja skilvirkni. Slík gjaldtaka myndi eins og áður vera í samræmi við mengunarbótaregluna, þ.e. sá sem mengar borgar, og gjald á hvern hjólbarða því í samræmi við þann kostnað sem af meðhöndlun hans hlýst.


4.3.1. Vandamál-markmið-leiðir
Árlega eru flutt til landsins u.þ.b. 3000 tonn af nýjum hjólbörðum og belgjum til sólunar þrátt fyrir að hluti þeirra hjólbarða sem endar á sorphaugum landsins sé vel hæfur til sólunar auk ýmissa annarra endurnýtingaraðferða.

Almennt endurvinnslukerfi fyrir hjólbarða hefur ekki enn verið tekið upp hérlendis. Hjólbarðar lenda því í flestum tilvikum á sorphaugum landsins. Hjólbarðar brotna mjög hægt niður, eru mjög plássfrekir og þurfa mikið urðunarland. Einnig má segja að ekki sé neinn hvati til endurvinnslu þar sem t.d. flest dekkjaverkstæði úti á landi henda öllum notuðum dekkjum á haugana án þess að greiða fyrir það urðunargjald. Auk þess er ekki eðlilegt að greiða þurfi virðisaukaskatt af þeim hjólbörðum sem fara í endurnýtingu/notkun en ekki af þeim hjólbörðum sem sendir eru erlendis til endurnýtingar. Slíkt kerfi dregur úr innlendri endurnýtingu/notkun og samræmist ekki hugmyndum um sjáfbæra þróun.

Tvær aðferðir má einkum nota til að draga úr úrgangi vegna hjólbarða hérlendis og til að spara kostnaðarsama urðun og urðunarland:
Endurnýting (orkuvinnsla, framleiðsla á nýjum vörum, vegagerð)
Endurnotkun (sólun)

Með að endurnota/nýta hjólbarða sem efni eða orku má minnka innflutning á kolum og belgjum til sólningar, skapa atvinnu og spara urðunarland.



Endurnýting hérlendis.
Eins og sjá má á töflu 10 hafa hjólbarðar hérlendis yfirleitt endað á sorphaugum. Þó sóla sólningarfyrirtæki hluta af þeim sólningarhæfu dekkjum sem falla til. Sólning hefur farið vaxandi undanfarin ár og gæði slíkra hjólbarða fara vaxandi. Við sólningu endurnýtist dekkið að fullu þar sem 80-90% af notaða hjólbarðanum er notað í sólaða barðann og 10-20%, þ.e. gúmmíið sem raspast af er endurnýtt. Við sólun sparast bæði efni og orka miðað við framleiðslu á nýjum hjólbarða. Ef sólning yrði aukin eins og mögulegt er myndu samt sem áður falla til um 1500-2000 tonn af hjólbörðum árlega sem endurnýta þyrfti á annan hátt.

Aðrar aðferðir sem notaðar eru á Íslandi eru t.d. að heilir hjólbarðar eru notaðir sem þybbur þegar skip leggjast að bryggju. Einnig hefur raspur sem fellur til við sólningu verið nýttur af Gúmmívinnustofunni á Akureyri í millibobbinga, mottur og fleira.

Aðrar mögulegar endurnýtingaraðferðir.
Aðrar helstu aðferðir til endurnýtingar hjólbarða er t.d. til vegagerðar, pýrólísu og orkunýtingar. Notkun gúmmíhjólbarða til vegagerðar fer fram með blöndun gúmmís í malbik. Skoðanir eru mjög skiptar á ágæti slíkrar endurvinnslu en Vegagerðin gerði tilraunir með blöndun gúmmís í malbik við Kúagerði. Það tilraunaverkefni leiddi í ljós að helsti ókostur við notkun gúmmís í malbik er mikill kostnaður sem því fylgir en samkvæmt upplýsingum Vegagerðarinnar hækkar hann upprunalegan kostnað allt að 80%. Einnig vegna mikils kostnaðar við framleiðslu granúlats úr gúmmíi og lítils magns sem nota þyrfti á ári, er talið að raunhæfara sé að flytja inn það gúmmí sem nota þarf í malbikið. Að öðru leyti gekk tilraunin vel og reyndist gúmmíblandað malbik slitna minna og því hafa lægri viðhaldskostnað og lengri endingartíma miðað við venjulegt malbik. Einnig er slíkt malbik ef notað er alls staðar, talið minnka slysahættu á vegum þar sem íshimna virðist molna af því.

Pýrólísa er sú aðferð er hjólbarðar eru brotnir niður í gas og olíu í súrefnissnauðu umhverfi. Þessi aðferð til endurnýtingar er ekki talinn raunhæfur kostur hérlendis þar sem fjármögnunarkostnaður er mikill, óvissa um söluhæfi afurða og olían sem er framleidd er talin innihalda krabbameinsvaldandi efni.

Orkunýting hefur einnig rutt sér rúms og hafa verið þróaðar brennsluaðferðir til orkunýtingar, annað hvort í gufu- og raforkuframleiðslu eða í sementsverksmiðjum. Hjólbarðar hafa svipað orkugildi og kol, u.þ.b. 30 MJ/kg og geta komið í stað kola eða olíu. Mengun andrúmsloftsins er talin minni en við brennslu kola og hjólbarðarnir nýtast að fullu sem orka og efni því askan sem eftir verður binst sementinu. Sementsverksmiðjan á Akranesi hefur kannað leiðir til orkunýtingar á hjólbörðum og gerð hefur verið hagkvæmniathugun á því ferli (Steindór Tryggvason, 1996). Kom í ljós að hagkvæmara er að brenna hjólbarða af höfuðborgarsvæðinu á Akranesi en að urða þá í Álfsnesi. Hins vegar var kostnaður við söfnun og flutning af landsbyggðinni hár. Þó er ljóst að aukin notkun hjólbarða sem brennsluefni mun kosta Sementsverksmiðjuna umtalsverðar fjárhæðir, en Sementsverksmiðjan telur sig, ef fjárhagslegur gundvöllur skapast, geta tekið á móti 2000 - 3000 tonnum hjólbarða á ári Guðmundur Guðmundsson, persónulegar upplýsingar.. Nauðsynlegt er að skapa slíkan grundvöll ef endurnýta á umtalsvert magn hjólbarða.

Til að endurnýting geti átt sér stað þarf söfnun og flokkun hjólbarða að vera skilvirk. Styrkja þarf því þann fjárhagslega grunn sem slík söfnun og meðhöndlun byggir á. Þess vegna er einhvers konar gjaldtaka nauðsynleg. Sjálfsagt er að slík gjaldtaka sé í samræmi við mengunarbótaregluna þ.e. að sá sem notar hjólbarða skal greiða fyrir meðhöndlun þeirra og er um tvenns konar möguleika að ræða: umhverfisgjald eða skilagjald.


4.3.2. Reynsla af notkun hagrænna aðferða
Svíar innleiddu lög árið 1994 sem færðu ábyrgð á förgun/endurnýtingu hjólbarða frá sveitarfélögum til hjólbarðainnflytjenda/-framleiðenda. Hjólbarðaframleiðendur, -innflytjendur og -seljendur í Svíþjóð stofnuðu SDAB (Svensk Däckåtervinning AB) til að hafa umsjón með söfnun og endurvinnslu hjólbarðanna. Sett var á umhverfisgjald á ný dekk til að standa undir kostnaði. Aðild að kerfinu er frjáls en talið er að 98-99% af öllum dekkjum sem seld eru í Svíþjóð séu innan SDAB-kerfisins.
Í stjórn SDAB sitja hagsmunaðilar og hefur SDAB einn starfsmann sem umsjón hefur með söfnunarkerfinu og ráðstafar þeim peningum sem inn koma. SDAB ræður til sín verktaka sem sjá um söfnun, flokkun og grófmölun hjólbarðanna.
Sóluð fólksbíladekk bera sama umhverfisgjald og ný en sóluð vörubíladekk eru undanskilin gjaldi þar sem þau eru oft endursóluð og nýting er um 60%.

Danmörk: Danir tóku í gildi lög árið 1995 um endurvinnslu hjólbarða. Tekið er gjald af öllum seldum fólksbíladekkjum en þeir sem hafa áhuga á því að safna dekkjunum fá greiddar 900 DKK fyrir hvert tonn sem þeir safna eða um 100% gjaldsins. Safnarar flokka sjálfir hjólbarðana, selja þá sem þeir geta selt og skila ósöluhæfum hjólbörðum til fyrirtækis sem, framleiðir gúmmíduft. Þar þurfa safnarar að greiða 400 DKK fyrir hvert tonn sem er um 45% af þeirri greiðslu sem þeir fengu fyrir söfnunina.


4.3.3. Gjald á hjólbarða
Steindór Tryggvason vann hagkvæmniathugun á söfnun, flokkun og endurnýtingu hjólbarða (Steindór Tryggvason, 1996). Lokaniðurstöður hans voru eftirfarandi.

1. Flokkun hjólbarða úti á landi skilar það lágri framlegð að hún nægir ekki fyrir föstum kostnaði í rekstri flokkunarstöðva.

2. Flokkun hjólbarða á höfuðborgarsvæðinu hefur aðeins 0.36 miljón króna framlegð og getur því borið mjög lágan stofnkostnað.

3. Heldur ódýrara er að brenna dekk af höfuðborgarsvæðinu en að urða þau, eða sem nemur 0.9 milljónum króna á ári og er þá miðað við að ekki þurfi að greiða fyrir brennslu dekkjanna.

Niðurstöður Steindórs benda því til að ef gert er ráð fyrir 30% arðsemi fjárfestingar, að nauðsynlegt sé að gjaldleggja hjólbarða, enda er eðilegt að notendur greiði fyrir förgun þeirra. Slíkt gjald á hvert kíló hjólbarða þyrfti að vera um 8 kr/kg. Sé móttaka og lestun hjólbarða úti á landi tekin með í reikninginn myndi gjaldið hækka í u.þ.b. 10 krónur á hvert kíló eða um 100 kr á hvern hjólbarða.

Til að skapa fjárhagsleg skilyrði fyrir söfnun og meðhöndlun hjólbarða er því, eins og Svíar og Danir hafa gert, nauðsynlegt að leggja sérstakt gjald á hjólbarða. Slíkt gjald yrði lagt á við sölu eða innflutning. Þó er æskilegt að áður en gjald er lagt á að ljóst sé hvað gera skuli við þá hjólbarða sem safnast, þ.e. að endurvinnslu- og/eða förgunaraðferðir séu skýrar og framkvæmanlegar.

Skynsamlegt væri að umhverfisráðuneytið skipi nefnd, skipaða hagsmunaaðilum og framkvæmdaaðila, sem færi með yfirumsjón söfnunarkerfisins. Ráðlegt er að ráða framkvæmdaaðila til að fara með framkvæmd gjaldtökunnar, skipuleggja söfnunarkerfi og koma hjólbörðunum til endurnýtingar eða förgunar.

4.3.4.Umhverfisgjald
Markmið með slíku gjaldi er að skapa hagræn skilyrði fyrir söfnun, meðhöndlun, flutningi og endurnýtingu eða förgun hjólbarða. Sá kostnaður sem hlýst af notkun hjólbarða er ekki innifalinn í verði þeirra og er markmið gjaldsins að gjaldleggja hin ytri áhrif sem notkun hjólbarða veldur. Þar sem mengunarvaldurinn ber aðeins hluta kostnaðar við t.d. förgun hjólbarðans, þá ber þjóðfélagið mestan hluta kostnaðarins og er gjaldinu ætlað að leiðrétta þennan mun, þ.e. sá sem mengar borgar.

Sorpa tekur í dag við bæði skornum og heilum dekkjum gegn gjaldi en líklegt þykir að slík gjaldtaka fæli fremur frá en hvetji til skila á hjólbörðum til viðurkenndra móttökustöðva. Umhverfisgjald sem lagt er á vöruna á sölustigi, þ.e. er innifalið í verði vörunnar, lætur neytandann borga söfnunar- og meðhöndlunarkostnað strax við kaup á hjólbarðanum og leiðréttir slíka skilafælni.

Með gjaldtökunni yrði til sjóður sem myndi standa undir söfnunar- og meðhöndlunarkostnaði hjólbarða. Mælt er með að gjöldin verði ekki hærri en sem nemur söfnunar og meðhöndlunarkostnaði eða um 10 kr á kíló hvers hjólbarða.

Helstu gallar þessa kerfis er að fyrirtækjum eða neytendum er einungis gefinn óbeinn fjárhagslegur hvati til að skila hjólbörðunum. Sá óbeini hvati er þess eðlis að neytendur þurfa ekki lengur að greiða gjald á móttökustöðum heldur er sá kostnaður innifalinn í verði vörunnar. Hægt væri að breyta hinum óbeina hvata til skila á hjólbörðum í beinan hvata með álagningu skilagjalda fremur en umhverfisgjalda. Skilagjöld hvetja til aukinna skila með beinum endurgreiðslum við skil hjólbarða inn í viðurkennt söfnunarkerfi.

4.3.4. Skilagjald
Skilagjald á hjólbarða hefur að markmiði að fjármagna söfnun, flutning og meðhöndlun hjólbarða, og að auki að gefa hagrænan hvata til neytenda að skila hjólbörðunum. Því má ætla að skil verði mun meiri með skilagjaldi en með umhverfisgjaldi. Gjaldið mætti leggja á alla innflutta hjólbarða og greiða samhliða tollafgreiðslu en af innlendri framleiðslu samhliða vörugjaldi. Mælt er með að gjaldið verið allt að 20 kr /kg, eða 200 kr á hvern fólksbílahjólbarða, eða um 100 kr hærra en umhverfisgjaldið. Hluta gjaldsins eða um 50% yrði síðan skilað til neytenda við móttöku á notuðum skilaskyldum hjólbörðum. Lagt er til að seljendur nýrra hjólbarða og hjólbarðaverkstæði taki við notuðum hjólbörðum og greiði skilagjöld.

Ljóst er að hjólbarðar falla auðveldlega undir þær tegundir vara sem auðvelt er að leggja á skilagjöld. Þeir skila sér í nánast sama horfi og þeir voru seldir í og því yrði eftirlit og umsýslubákn ekki umtalsvert meira en skapast vegna umhverfisgjalds.

Við val á milli skilagjalda og umhverfisgjalda verða stjórnvöld að ákveða hvort þau vilja koma á fjárhagslegum grunni fyrir söfnun, móttöku og endurnot/nýtingu hjólbarða (umhverfisgjöld) eða hvort þau ætla sér að hvetja til skila og því safna sem mestu magni hjólbarða ásamt því að koma á fjárhagslegum grunni (skilagjöld). Þess ber þó að geta að umhverfisgjöld hvetja óbeint til aukinna skila þar sem ekki þarf lengur að greiða sérstaklega fyrir förgun varanna á móttökustað.

Ef ljóst þykir að hægt sé að endurnýta hjólbarða hérlendis, ásamt því að nauðsynlegt er að tryggja endurnýtingaraðila (t.d. Sementsverksmiðjunni) visst magn hjólbarða, er sjálfsagt að leggja á skilagjöld. Í slíku tilviki mun kerfi sem fjármagnar söfnun, flokkun og endurvinnslu notaðra hjólbarða verða hagkvæmt fyrir þjóðfélagið og auka þjóðfélagslega velferð. Slíkt skilagjald mun draga úr umhverfismengun, skapa atvinnu, spara gjaldeyri og leiðrétta ytri áhrif af notkun hjólbarða.

Því er lagt til að skilagjöld verði lögð á hjólbarða á Íslandi.

4.4. Koltvíoxíð
Aukning gróðurhúsaáhrifanna svokölluðu valda nú vaxandi áhyggjum manna um allan heim. Rætist spár vísindamanna, og ekkert er að gert mun hitastigshækkun jarðarinnar verða allt að 0,3 gráður á áratug eða 3 gráður á öldÞrjár gráður virðast kannski ekki mikil breyting en bent skal á að á síðustu ísöld var meðalhiti einungis 4 gráðum lægri en hann er nú á norðlægum slóðum!!. Slík hækkun myndi hafa afdrifaríkar afleiðingar í för með sér fyrir loftslag og veðurfar á jarðkringlunni. Helstu afleiðingar hitastigshækkunarinnar eru taldar verða hækkun á yfirborði sjávar með tilheyrandi flóðahættu, breyting á veðurfari um allan heim og breyting á dreifingu plantna og dýra sem leiða myndi til minnkunar á líffræðilegum fjölbreytileika. Þær lofttegundir sem taldar eru valda þessari hitastigsbreytingu eru fjölmargar en sú sem er í hvað mestu magni og því áhrifamest er koltvíoxíð (CO₂). Koltvíoxíð er eðlilegur hluti andrúmsloftsins en aðgerðir mannsins hafa aukið við magn þess þar, sem líklegt þykir að leiða muni til hitastigshækkunar. Helstu uppsprettur ,,óæskilegs" CO₂ í andrúmsloftinu er bruni jarðefnaeldsneytis og gróðureyðing.


4.4.1. Vandamál -markmið-leiðir
Þar sem gróðurhúsaáhrif þekkja engin landamæri er nauðsynlegt að allar þjóðir heims leggist á eitt við að hamla gegn þessum ógnvænlegu breytingum. Þjóðir heims hafa almennt viðurkennt þessa hættu og í rammasamningi Sameinuðu þjóðanna, sem undirritaður var í Rio de Janeiro í Brasilíu 1992 og staðfestur með þingsályktunartillögu á Alþingi 1993, eru skilgreind helstu markmið til að bægja henni frá. Meginmarkmið rammasamningsins er að halda styrk gróðurhúsaloftegunda í andrúmsloftinu innan þeirra marka að komið verði í veg fyrir hættulega röskun á loftslagskerfinu af manna völdum. Stefnt er að því að stemma stigu við auknum gróðurhúsaáhrifum með því að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda með verndun og aukningu lífmassa. Samkvæmt samningnum stefna iðnríkin (OECD og A-Evrópuríkin) að því að takmarka útstreymi koltvíoxíðs og annarra gróðurhúsaloftegunda svo að það verði ekki meira árið 2000 en það var árið 1990.

Helstu gróðurhúsalofttegundir á Íslandi eru: Koltvíoxíð (CO₂, frá eldsneytisbrennslu), metan (CH₄, frá sorphaugum og húsdýrum), tvíköfnunarefnisoxíð (N₂O, einkum frá áburðarnotkun), flúorkolefni (CF₄ og C₂F₆ frá Álverinu) og vetnisflúorkolefni (HCFC, staðgengill CFC-efna sem bönnuð voru vegna eyðingar ósónlagsins).

Útstreymi koltvíoxíðs af manna völdum á Íslandi var ríflega 2300 þúsund tonn árið 1993. Ólíkt öðrum löndum er lítið ústreymi frá orkuvinnslu vegna iðnaðar og heimila hér á landi, enda eru hinar hreinu innlendu orkulindir okkar nánast lausar við ústreymi gróðurhúsalofttegunda. Á hinn bóginn er íslenski fiskiskipaflotinn gríðarlega stór miðað við mannfjölda og veldur verulegu útstreymi, auk þess sem vegasamgögur eru umfangsmiklar. Af þeim 2300 þúsund tonnum áttu um 1808 þúsund tonn uppruna sinn í brennslu jarðefnaeldsneytis, eða rúm 78%. Kol eru í miklum minnihluta og er notkun kola nánast bundin við Járnblendiverksmiðjuna á Grundartanga og Sementsverksmiðjuna á Akranesi.

Heildarústreymi koltvíoxíðs hefur aukist jafnt og þétt. Árið 1993 var það orðið um 130 þúsund tonnum meira en árið 1990. Megnið af þeirri aukningu er rakið til fiskiskipaflotans. Talið er að heildarústreymi koltvíoxíðs muni aukast samtals um 100-300 þúsund tonn á áratugnum ef ekkert verður að gert.

Markmið íslenskra stjórnvalda er að staðbundin loftmengun og gróðurhúsaáhrif vegna innlendrar neyslu verði ekki meiri við lok aldarinnar en árið 1990. Þetta felur í sér að útstreymi gróðurhúsalofttegunda minnki eða að til mótvægis komi aukin gróðurvernd og uppgræðsla og að stóriðja vegna erlendra markaða sem kann að hafa einhverja aukningu í för með sér verði undanskilin.

Taka verður tillit til þeirrar staðreyndar að mestur hluti jarðefnaeldsneytis fer í að knýja samgöngutæki og fiskiskip. Takmarkar það mjög möguleika Íslendinga til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda.

Einnig er gerður fyrirvari á losum koltvíoxíðs vegna nýrrar stóriðju hérlendis enda er forsendan sú að slík stóriðja byggist upp á notkun orku úr vatnsafli eða jarðhita. Athuga verður að aukning stóriðju hérlendis gæti minnkað heildarútstreymi koltvíoxíðs á heimsvísu. Um 65% allrar orku sem notuð er á Íslandi er fengin frá ,,hreinum" orkugjöfum.

Til að ná settum markmiðum leggur ríkisstjórnin áherslu á að nota hvetjandi aðferðir þ.e. fræðslu og notkun hagstjórnartækja. Sérstaklega er þó lögð áhersla á að breyta skattlagningu á eldsneyti svo að hún taki mið af útstreymi koltvíoxíðs og verki takmarkandi á það. Því er lagt til að lagður verði sérstakurCO₂-skatturá þá notkun jarðefnaeldsneytis sem ekki tengist starfsemi í alþjóðlegri samkeppni, en að öðru leyti verði fylgt hliðstæðum reglum sem settar verða um CO₂-skatt í samkeppnislöndum.


4.4.2. Reynsla af notkun hagrænna aðferða Heimild m.a. Nordic council, 1996.
Sú aðferð sem hvað mestrar hylli nýtur í dag til takmörkunar á útstreymi koltvíoxíðs er sambland skattlagningar á orku og koltvíoxíð. Slíkir skattar eiga að auka skilvirkni orkunotkunar og breyta hegðan neytenda þ.e. beina neyslu þeirra að vistvænna eldsneyti. Í dag hafa fimm lönd tekið upp CO₂-skatta en þau eru Danmörk, Finnland, Holland, Noregur og Svíþjóð. Af Norðurlöndunum var Finnland fyrst til að leggja á CO₂-skatt árið 1990, Noregur og Svíþjóð fylgdu í kjölfarið árið 1991 og Danmörk árið 1992.

CO₂-skattar eru lagðir á olíu, kol, koks, mó, gas, metan, fljótandi gas og bensín og fer skattprósenta á hverja gerð eldsneytis eftir áætluðu CO₂ magni sem myndast við bruna. Til dæmis gefa kol mest magn CO₂ við bruna og bera þau því hæsta skattprósentu. Hins ber að geta að skattlagning þessara vara byggist ekki einungis á CO₂ álögum heldur líka á öðrum hlutum svo sem orkugildi, blýi, brennisteini og NOx magni.

Danmörk. Áætlanir Dana miða að því að minnka CO₂-úblástur um 20% miðað við árið 1988, sem er mun meira en gert er ráð fyrir í rammasamningi Sameinuðu Þjóðanna. Danir innleiddu skattinn árið 1992 og var hann hluti af skattbreytingu sem miðaðist að því að minnka útstreymi skaðlegra lofttegunda og auka notkun hreinni orkugjafa. Auk skattsins voru veittar ýmsar skattaívilnanir vegna hreinni raforkuframleiðslu.

Skattlagðar eru allar tegundir eldsneytis sem innihalda CO₂ að undanskildu bensíni og gasi auk lífrænna orkugjafa. Skatturinn er ákvarðaður út frá því magni CO₂ sem myndast við bruna hvers orkugjafa og er til viðbótar fastagjaldi. Orkunotkun heimila varð helst fyrir barðinu á skattlagningunni en iðnaður allt til 1996 var undanþeginn álögunum eða fékk þær að hluta til endurgreiddar. Orkufrekur iðnaður greiðir nú mun lægra skatthutfall en sá iðnaður sem ekki er orkufrekur. Þessi mismunun er gerð til að ekki dragi úr samkeppnishæfni orkufreks iðnaðar. Fyrirtæki geta komist hjá skattgreiðslunum með orkusparandi fjárfestingum.

Koltvíoxíðskattar Dana hafa hækkað jafnt og þétt eftir að þeir voru lagðir á og er stefnt að árið 2000 muni skattbyrði iðnaðar og heimila vera svipuð.
Þær tekjur sem CO₂-skattarnir afla er velt á ný til greiðenda í margvíslegu formi þar sem markmið skattsins er ekki að afla fjár í ríkiskassann. Endurgreiðslur til t.d. iðnaðar eru í formi styrkja til orkusparandi fjárfestinga og lækkun á skyldugreiðslum atvinnurekenda í félagslega tryggingakerfið (social security contributions).

Finnland. Finnar voru fyrstir Evrópuþjóða til að leggja á CO₂-/orkuskatt árið 1990. Skatturinn er að hluta til orkuskattur eða 25% en 75% skattsins byggjast á CO₂ magni í orkugjöfum. Er því finnska módelið kallað 75/25 skattmódelið. Skatturinn er innheimtur sem viðbót við hin almennu vörugjöld og er svartolía útgangspunktur skattlagningarinnar.
Ekkert endurgreiðslukerfi er til staðar en ýmsir orkugjafar eru undanþegnir álögum. Skatturinn er einungis lagður á frumorku en sá hluti eldsneytis sem notaður er til annarra nota en til orkuframleiðslu er undanþeginn skattinum t.d. vörur sem notaðar eru til framleiðslu annarra vara í iðnaðarframleiðslu.
Einungis orkuhluti skattsins (25% álagning) á við um mó, vatnsorku og kjarnorku. Hins vegar er vindorka, viðarorka og orkubrennsla undanþegin skattinum. Að auki er eldsneyti sem notað er á flugvélar og viss skip, undanþegið skattinum.

Noregur. CO₂-skattur Norðmanna er lagður á kolefnisríka orkugjafa svo sem kol, díselolíu, gas og bensín. Ekki er um endurgreiðslur að ræða en undanþágur frá skattgreiðslu eru víðfeðmar. Til dæmis þurfa flugfélög, skip sem eru í erlendum viðskiptum, sjávarútvegurinn, flutningur á sjó, skip á úthafsveiðum og gas sem er notað á meginlandi Noregs ekki að greiða CO₂-skatt. Pappírsiðnaðurinn og fiskimjölsiðnaðurinn borga aðeins helming venjulegs CO₂-skatts.

Svíþjóð. CO₂-skattur Svía er lagður á allt jarðefnaeldsneyti og er markmið hans að auka notkun hreinna orkugjafa og auka skilvirka orkunotkun. CO₂-skatturinn er viðbót við aðra skattlagingu og er notaður ásamt orkuskatti. Eldsneyti sem notað er til orkuframleiðslu er undanskilið skattinum og er ástæðan sú að koma í veg fyrir tvöfalda skattlagningu. Skatturinn er því lagður á neyslu rafmagns. Kol og koks sem notað er til málmvinnslu er undanþegið skattinum en gróðuhús og margvíslegur iðnaður greiðir mjög lága skattprósentu (engan orkuskatt en 25% CO₂-skatts).
Árið 1996 var skatthlutfallið ECU 43.99/tonn CO₂ og hafði hækkað umtalsvert frá því ári sem skatturinn var innleiddur.

Í flestum löndum þar sem notaðar hafa verið hagrænar aðferðir til stjórnunar á koltvíoxíðsmagni lofar reynslan góðu. Í þessum löndum hafa safnast töluverðar tekjur en þó er of snemmt að segja til um bein áhrif af skattlagningunni.





4.4.3. Skattur á koltvíoxíð
Núverandi álagning eldsneytis.
Hérlendis hefur skattlagning á eldsneyti ekki haft umhverfissjónarmið að leiðarljósi að undanskildri mismunandi álagningu á blý- og blýlaust bensín. Reyndar er blýbensín ekki lengur flutt inn til landsins.

Álagning eldsneytis á Íslandi er þríþættskv. upplýsingum Maríönnu Jónasdóttur Fjármálaráðuneyti og Runólfs Ólafssonar FÍB. og eiga fyrstu tveir þættirnir einungis við um bensín.
97% vörugjald eða verðgjald (cif-gildi), greitt við innflutning bensíns
Gjald sem rennur í vegasjóð, svokallað bensíngjald. Er það 25.50 kr/lítra
Virðisaukaskattur

Auk þessa er díselolía óbeint gjaldlögð með svokölluðum þungaskatti. Hann byggist á að af hverju farartæki sem knúið er með díselolíu er greitt ákveðið gjald á hvern ekinn kílómetra. Upphæð gjaldsins á kílómetra fer eftir þyngd viðkomandi ökutækis. Eigendur ökutækja undir 4000 kg, geta valið um að greiða fast gjald.

Breyting á álagningu eldsneytis.
Við álagningu CO₂-/orkuskatts væri æskilegt að umbylta núverandi álagningarkerfi og samræma núgildandi álagningu á eldsneyti. Eðlilegt væri að samræma gjöld á alla orkugjafa (eldsneyti) og væri hægt að breyta núverandi skattlagningu á eldsneyti í eitt gjald sem mótast af umhverfissjónarmiðum (a.m.k. CO₂magni og orkugildi) ásamt föstu grunngjaldi. Einnig væri hægt að leggja nýtt gjald ofan á núgildandi skattkerfi en slíkt er talið verri kostur.

Gert er ráð fyrir að allar tegundir eldsneytis gangi inn í hið nýja kerfi og því ættu sérálögur t.d. bensíngjald og þungaskattur að leggjast af. Eðlilegt er að hluti þeirra tekna sem aflað er með hinu nýja gjaldi renni t.d. til vegagerðar.

Við uppbyggingu hins nýja gjalds skal hafa skal til hliðsjónar ákvarðanir samkeppnisríkja, þá sérstaklega Evrópusambandsins og Norðurlandanna.

Eðli CO₂-/orkuskatts.
Lagt er til að skatturinn komi í stað 97% gjalds og annarra gjalda á eldsneyti (nema vsk) og aðra orkugjafa. Skal allt eldsneyti verða gjaldlagt og sömu forsendur fyrir gjaldtöku látnar ganga yfir allar gerðir orkugjafa. Eðlilegt er að álagning eldsneytis miðist að einhverju leyti af umhverfissjónarmiðum þar sem sýnt er að bruni eldsneytis er meginorsök svo margra umhverfisvandamála. CO₂-/orkuskattur mun stuðla að orkusparnaði og minni útblæstri mengandi efna sem samtímis bætir þjóðarhag.

Skoða þarf gaumgæfilega hvert skatthlutfall skal vera á koltvíoxíð annars vegar og orkugildi hins vegar. Eins og minnst var á áður hafa t.d. Finnar 75% skattsins á CO2 og 25% á orkugildi. Einnig ætti að kanna hvort skattlagningin muni draga úr útstreymi annarra mengunarvalda, þar sem ekki alltaf fer saman magn CO₂ og magn annarrar loftmengunar (sbr. í díselolíu).

Auðvelt er að fylgjast með bæði orku- og CO₂gildi jarðefnaeldsneytis og því ætti hlutfalls útreikningur skatts á hverja gerð eldsneytis að vera einfaldur. Þeir orkugjafar sem ekki hafa koltvíoxíð í útblæstri sínum munu einungis bera orkuhluta skattsins t.d. raforka sem framleidd er með vatnsorku. Á þann hátt er ýtt undir notkun ,,hreinna" orkugjafa. Einnig ber að varast þungar álögur á orkunýtingu úrgangs t.d. landbúnaðarplasts þar sem slík orkunýting sparar auðlindir jarðarinnar og okkur dýrmætan gjaldeyri.

Hver ætti að greiða skattinn?
Samkvæmt markmiðum ríkisstjórnarinnar á ekki að leggja CO₂-/orkuskatt á atvinnustarfsemi í erlendri samkeppni, nema ef um er að ræða alþjóðlega samræmdar aðgerðir. Því er ráðlegt að hafa slíka starfsemi alveg undanskilda skattlagningu. Endurgreiðslukerfi ætti að varast. Fremur skyldi reyna að hafa skattlagninguna sem einfaldasta og gegnsæja. Við ákvörðun þess hvernig álagningu skal háttað er rétt að hafa til hliðsjónar kerfi Dana annars vegar og Norðmanna hins vegar, en Danir hafa tekið upp endurgreiðslukerfi en Norðmenn beita undanþágum.

Tekjur af skattinum.
CO₂-/orkuskatti er ekki ætlað að auka skattaálögur á almenning eða fyrirtæki. Markmið hans er að breyta álagningargrunni núverandi eldsneytisgjalda þannig að umhverfissjónarmið verði höfð að leiðarljósi.

Þær tekjur sem safnast munu verða að hluta til eyrnamerktar, t.d. vegagerð. Sá hluti sem ekki er eyrnamerktur skal renna á ný út í þjóðfélagið jafnvel til lækkunar annarra skatta svo sem tekjuskatta. Einnig mætti hugsa sér að nota einhvern hluta skattsins til að hvetja til vistvænna fjárfestinga, t.d. með styrkveitingum.

Skattur eins og hér hefur verið lýst mun ekki einungis minnka útblástur mengandi efna heldur einnig bæta þjóðhagslega velferð með lækkun óhagkvæmari skatta og leiðréttingar á því ytra óhagræði sem af notkun eldsneytis hlýst.

Áhrif CO₂/orku-skatts.
1. Gert er ráð fyrir að orkusparnaður aukist og því muni útblástur mengandi efna frá eldsneyti dragast saman. Því má ætla að skatturinn hafi bæði jákvæð áhrif á umhverfi og einnig á þjóðarbú vegna minni og skilvirkari eldsneytisnotkunar.

2. Í ljósi þess að skatturinn á ekki að auka álögur á einstaklinga eða fyrirtæki og að þær tekjur sem hann aflar er velt út í þjóðfélagið á ný í margvíslegu formi, er ekki talið að slíkur skattur muni hafa neikvæð áhrif á t.d. atvinnustig eða ráðstöfunartekjur. Þó er líklegt að ráðstöfunartekjur heimila skerðist eitthvað til skamms tíma eða þar til neytendur hafa aðlagast breyttum aðstæðum og að ákvæði um mögulega lækkun tekjuskatts hafi komið til framkvæmda.

3. Áhrif á atvinnustarfsemi fer nokkuð eftir því hversu orkufrekur viðkomandi iðnaður er og eftir eftirspurnarteygni orkugjafa. Líklegt er að einhver tilfærsla muni eiga sér stað frá orkufrekum iðnaði til mannfreks iðnaðar en slík tilfærsla er algjörlega háð uppbyggingu skattsins (þ.e. hvernig undanþágum og veltu tekna út í þjóðfélagið verður háttað).

Nauðsynlegt er, áður en ráðist er í að leggja á CO₂-/orkuskatt, að könnuð verði gaumgæfilega áhrif skattsins á sem flesta þjóðfélagsþætti.


5.4.4. Aðrar leiðir
Fjöldi annarra leiða má nota til minnkunar á losun gróðurhúsalofttegunda, eða til að vega upp á móti útblæstri þeirra. Verður rætt um nokkrar þeirra hér á eftir.

1. Gjöld á bifreiðar og eldsneyti verði endurskoðuð með það fyrir augum að auka hlut sparneytinna bifreiða. Einnig mætti fella niður gjöld af nánast mengunarlausum bílum, t.d. rafbílum.

2. Að draga úr útstreymi koltvíoxíðs frá fiskiskipaflotanum. Tækniframfarir sem miða að betri nýtingu eldsneytis og minnkun fiskiskipaflotans gætu náð slíkum markmiðum. Með mótun fiskveiðistefnu sem miðar að því að sjálfbær nýting fiskistofna fari fram með lágmarkstilkostnaði fyrir þjóðarbúið, er í raun stemmt stigu við eldsneytisnotkun flotans. Með slíkri stefnu er stuðlað að því að olía sé nýtt á skilvirkan hátt við fiskveiðar og að stærð og vélarafl fiskiskipaflotans taki mið af stærð fiskistofnanna.

3. Auka skógrækt. Eins og kunnugt er hefur gróðureyðing mikil áhrif á kolefnismagn í lofti þar sem plöntur og tré binda koltvíoxíð til súrefnisframleiðslu. Við gróðureyðingu losnar því mikið magn koltvíoxíðs auk þess sem að mikilvægur geymslustaður koltvíoxíðs tapast. Því væri rétt að auka skógrækt og uppgræðslu sem vegið getur á móti útblæstri koltvíoxíðs hérlendis. Þó þarf að hafa í huga hvort hagkvæmara er að gróðursetja tré til að vega á móti slíkum útblæstri eða einfaldlega að minnka útblástur.


4. Minnka útgufun annarra gróðurhúsalofttegunda. Aðrar gróðurhúsalofttegundir eru metan (CH₄), N₂O og ósóneyðandi efni s.s. HCFC. Þrátt fyrir að hver eining þessarra efna auki meira á gróðurhúsaáhrifin en hver eining CO₂ sem hleypt er út í andrúmsloftið, auk þess sem HCFC's eyða ósónlaginu, er ekki um mikla heildarmengun að ræða frá þessum efnum. Ástæðan er lítil losun þeirra hérlendis út í andrúmsloftið. Hægt er að stemma stigu við útblæstri þessarra efna á margvíslegan hátt. T.d. er hægt að draga úr metanmengun með betri urðun sorps og stjórnun á fjölda búfjár. Segja má að með kvótakerfi á mjólkurframleiðslu og fjárstofn landsmanna hafi nokkuð verið stemmt stigu við metanmengun hérlendis. Hins vegar hefur hrossaeign landsmanna vegið upp á móti minnkun á útblæstri metans frá öðrum húsdýrum.

Ekki verður um of minnt á að gróðurhúsaáhrifin eru vandamál jarðarbúa allra en er ekki staðbundið vandamál Íslendinga. Vel getur verið að aukin stóriðja á Íslandi muni auka nokkuð á magn þeirra gróðurhúsalofttegunda sem koma frá Íslandi. Taka verður þó tillit til þess að slík tilfærsla stóriðju til Íslands getur minnkað heildarútsreymi gróðuhúsaloftegunda frá jarðarkringlunni.

4.5. Ökutæki Byggt á frumvarpi til laga um meðferð brotamálma og skilagjald af ökutækjum og Stefán Gunnar Thors (1995).

4.5.1. Vandamál-markmið-leiðir
Árið 1994 var heildarfjöldi bifreiða um 131.840 og um 7.146 voru afskráðar sem er nokkuð minna en árið áður. Áætla má að meðalþyngd bifreiðar sé um 700 kg og að hægt sé að endurnýta um 70% af þyngd bifreiðarinar í brotamálm. Með því að endurnýta einungis þær bifreiðar sem afskráðar voru árið 1994, féllu til rúm 3.500 tonn af endurvinnsluhæfum brotamálmi.

Flestar bifreiðar af höfuðborgarsvæðinu eru færðar til endurnýtingar en ekki urðaðar. Hins vegar hafa afskráðar bifreiðar af landsbyggðinni verið urðaðar þar sem flutnings-og hreinsunarkostnaður hefur verið of hár miðað við urðunarkostnað. Þó hafa nokkur sveitarfélög gert samninga við endurvinnslufyrirtæki á höfuðborgarsvæðinu um flutning og endurvinnslu á bílflökum. Með samningum hefur verið hægt að ná hagkvæmum flutningum og því flutningskostnaði sem er lægri en urðunarkostnaður.

Þar sem fjölmörg sveitarfélög hafa ekki séð sér fært að flytja bílflök til endurnýtingar er um talsverðan uppsafnaðan vanda að ræða um allt land.

Þau umhverfisvandamál sem fylgja bílflökum eða brotamálmi eru aðallega tvíþætt; sjónmengun og spilliefnaleki frá bifreiðum út í umhverfið, t.d. leki olíuúrgangs. Leki spilliefna getur mengað bæði vistkerfið umhverfis bílflakið og einnig grunnvatn. Til að koma í veg fyrir slíka umhverfismengun þarf að hreinsa bílflök, en víða eru óviðunandi aðstæður til hreinsunar.

Til þess að koma í veg fyrir sjónmengun af völdum bílflaka og mögulega mengun vegna t.d. leka spilliefna er nauðsynlegt að skapa hagrænan grundvöll fyrir endurnýtingu brotamálms, söfnun hans og viðunandi hreinsun bílflaka. Slíkur grundvöllur myndi ekki einungis stuðla að hreinna umhverfi heldur einnig skapa verðmæti og því samtímis minnka álag á auðlindir sem annars þyrfti að ganga á.

Í ljósi þessa hefur Umhverfisráðuneytið unnið að gerð frumvarps til laga um meðferð brotamálmaBrotamálmar er safnheiti sem notað er um bílflök, ónýtar vélar, vélahluti, og hvers konar ónýta eða yfirgefna hluti úr járni eða öðrum málmum. og skilagjöld á ökutækiÖkutæki er tæki á hjólum, beltum, völtum, meiðum eða öðru slíku, sem ætlað er til aksturs á landi og eigi rennur á spori.. Markmið með gerðfrumvarpsins er að stuðla að aukinni umhverfisvernd með þeim hætti að fram fari skipuleg söfnun á brotamálmum um allt land og að brotamálmar verði endurunnir með einum eða öðum hætti. Jafnframt er það markmið að tryggja að ónýtum ökutækjum verði skilað til sérstakra söfnunarstöðva og að eigendur ökutækja greiði förgunar/endurnýtingar kostnað auk þess að færa ökutæki sín á þar til gerðar söfnunarstöðvar. Ekki getur talist eðlilegt að þjóðfélagið í heild sinni greiði þann kostnað heldur á eigandi viðkomandi ökutækis að greiða slíkan kostnað auk þess að koma í veg fyrir mögulega mengun af völdum ökutækisins.


4.5.2. Reynsla af notkun hagrænna stjórntækjaByggt á m.a. Nordic Council, 1996.
Noregur og Svíþjóð hafa ein Norðurlanda innleitt skilagjöld á bíla.
Í Noregi er skilagjald greitt við kaup bíls eða snjósleða. Endurgreiðsla fer fram þegar ökutækinu er skilað til þar til gerðra móttökustöðva. Skilaprósenta er 80-90% (OECD, 1994).

Í Svíþjóð er skilagjaldið (SEK 1300) greitt samhliða söluskatti og fer endurgreiðsla fram við skil ökutækis í þar til gert söfnunarkerfi. Ef ökutækið hefur verið skoðað á árinu er upphæð endurgreiðslu SEK 1500, en ef ökutæki hefur ekki verið skoðað er upphæðin SEK 500. Markmið skilagjaldsins er að koma í veg fyrir að ökutæki séu skilin eftir í náttúrunni. Skilaprósenta er 80-90% (OECD, 1994).

Danir hafa ekki tekið upp skilagjöld en veita skattaafslátt til hvatningar á skilum gamalla bíla (eldri en 10 ára). Þessi aðferð jók skil á slíkum bílum um allt að 20%.

Evrópusambandið hefur lagt fram tillögu til úrbóta í aðildarlöndum sínum um förgun ökutækja. Tillagan felur í sér aðgerðir sem miða að því að fyrirbyggja mengun frá ökutækjum þ.e. við förgun þeirra og einnig að hvetja til endurnýtingar gamalla ökutækja. Ekki er ljóst hvernig þessi tillaga verður framkvæmd en þó verður að telja líklegt að einhvers konar skilagjald verði tekið upp.


4.5.3. Gjald á ökutæki
Eðli gjaldsins.
Frumvarp til laga um skilagjald á ökutæki miðar eins og áður sagði að því að hvetja einstaklinga og fyrirtæki til að færa ónýt ökutæki til móttöku- og söfnunarstöðvar, þ.e. að gefa eigendum ökutækja beinan fjárhagslegan hvata til að flytja ökutæki sín til móttökustöðva. Einnig er markmið laganna að taka á uppsöfnuðum vanda og byggja hagrænar forsendur fyrir því að endurvinnsla/förgun og flutningur bílflaka geti átt sér stað um allt land. Með skilagjöldum er stuðlað að hreinna umhverfi, verðmætasköpun auk þess að dregið er úr álagi á takmarkaðir auðlindir.

Lagt er til að ekki verði endurgreitt 100% skilagjaldsins, heldur verður um 75% gjaldsins endurgreitt. Þá prósentu skilagjaldsins sem ekki er endurgreitt skal notað til umsýslu gjaldsins, til lán/styrkveitinga til uppbyggingar viðurkenndra móttöku/söfnunarsvæða, til veitingar flutningsstyrkja til fámennra sveitarfélaga og til að taka á uppsöfnuðum vanda. Því rennur gjaldið ekki í ríkissjóð til almennra nota heldur er eyrnamerkt umhverfismálum.

Bent skal á að ekki er ætlunin með álagningu gjaldsins að draga úr bílaeign landsmanna, heldur að koma á hvetjandi kerfi fyrir einstaklinga og fyrirtæki, þannig að þessir aðilar sjái sér hag í því að færa ónýt ökutæki á þær söfnunar- og móttökustöðvar sem til eru.



Framkvæmd.
Skilagjaldið skal lagt á hvert ökutæki og hverja farandvinnuvél sem skrásett er hérlendis fyrir og eftir gildistöku laganna. Skal gjaldið af nýjum ökutækjum greitt við nýskráningu en gjald á eldri bíla skal greitt við bifreiðaskoðun. Í slíkum tilvikum skal greiða gjaldið á tveimur árum í fjórum jöfnum greiðslum.

Upphæð skilagjaldanna byggist á því að hvati skapist til skila á ökutækjum til söfnunarstöðva og að ekki verði um að ræða verðbólguaukningu né samdrátt í kaupmætti almennings. Einnig er haft að leiðarljósi sú nauðsyn að taka á uppsöfnuðum vanda, sem eins og áður sagði er nokkur. Magn gjaldsins fer eftir þyngd ökutækja og hefur verið ákvarðað að hæfilegt magn sé um kr. 10.000 á hvern bíl sé hann undir 3.500 kg. en annars kr 15.000 þegar þyngri ökutæki og farandvinnuvélar eiga í hlut. Ef í ljós kemur að gjaldið nær ekki þeim markmiðum sem sett voru í upphafi er nauðsynlegt að breyta upphæðinni.

Endurgreiðsla gjaldsins fer fram þegar eigandi ökutækis skilar því til viðurkenndrar móttökustöðvar og fær hann endurgreiðslu sem nemur 75% gjaldsins. Því fer í upphafi um fjórðungur gjaldsins til uppbyggingar söfnunarstöðva, til að taka á uppsöfnuðum vanda og í eftirlits- og stjórnunarkostnað.
Mögulegt er að þegar uppbyggingu söfnunar/móttökustöðva er lokið og söfnunarferillinn er orðinn innbyggður í hegðunarmynstur einstaklinga og fyrirtækja að hækka endurgreiðsluna úr 75% í 90% af upphaflegu gjaldi. Því er gert ráð fyrir eftir ákveðinn aðlögunartíma að um 10% gjaldsins fari í eftirlits og stjórnunarkostnað.
Endurgreiðslan verður tengd lánskjaravísitölu.

Umsýslan.
Til að tryggja sem mesta hagkvæmni skal bjóða út flutning brotamálms, hreinsun á eldri svæðum og söfnun bílflaka. Afskipti hins opinbera ættu eingöngu að vera í formi eftirlits og sem útboðsaðila. Því er gert ráð fyrir að rekstur söfnunarstöðva geti færst á hendur einkaaðila. Einnig er gert ráð fyrir að umsjón þess sjóðs sem myndast vegna gjaldsins verði í höndum hagsmunaaðila og mögulegt er að rekstur hans verði boðinn út til að tryggja hagkvæmni.


Áhrif skilagjalds á ökutæki.
Samkvæmt upplýsingum frá Bílar og tollar 1989:1, og vitnað er í skýrslu Stefáns Thors (1995) er ekki líklegt að áðurnefnt gjald muni hafa mikil áhrif á bílamarkaðinn þar sem bifreiðar virðast vera nokkuð óteygin vara, þ.e. að eftirspurn breytist hlutfallslega lítið miðað við verðbreytingar. Hækkunin mun að öllum líkindum koma verst niður á eigendum eldri bifreiða, þar sem gjaldið verður hlutfallslega hærra miðað við söluverð.

Markaðurinn mun síðan stjórna því hver muni í raun bera kostnaðinn af gjaldinu. Verði offramboð af notuðum bílum er líklegt að gjaldið muni lenda aðallega á fyrsta eða fyrri eiganda bílsins, þ.e. þess sem greiddi gjaldið í upphafi. Verði hins vegar skortur á notuðum bílum er líklegt að verð bílsins í endursölu verði hærra og því fái greiðandi gjaldsins það endurgreitt strax við endursölu.

Líklegt er að áhrif á atvinnustig verði jákvæð þar sem um uppbyggingu nýrrar atvinnustarfsemi er að ræða. Sú atvinnustarfsemi er t.d. uppbygging söfnunarstöðva og söfnun eldri bílflaka. Mjög mikilvægt er að uppbygging söfnunarstöðva verði samræmd um allt land.


Skilagjald á ökutæki
Kostir:
Hvetur til flutnings bifreiða til endurvinnslu.
Afskipti hins opinbera í lágmarki.
Einfalt í framkvæmd, litill eftirlitsskostnður.
Jákvæð áhrif á atvinnustig.
Skýrt samhengi milli gjalds og markmiðs gjaldtöku.
Samþykkjanlegt þar sem ekki er um skatt að ræða.
Sá sem mengar, borgar (Mengunarbótareglan).


Eins og ljóst þykir af þessari umræðu eru kostir skilagjalds á ökutæki fjölmargir. Ökutæki eða bílflök hafa þá eiginleika að auðvelt er að leggja á slík gjöld þar sem varan skilar sér í nánast sama horfi og hún hafði við sölu. Ekki er um flókið umsýslubákn að ræða og mengunarbótareglan er höfð í hávegum. Óeðlilegt þykir að þjóðin í heild sinni borgi fyrir söfnun ökutækja til að koma í veg fyrir sjónmengun eða mengun frá spilliefnum. Skilagjald á ökutæki fær þá sem eiga slík ökutæki til að greiða þann kostnað og mun hvetja til skila og endurnýtingar á bílflökum og því leiða til hreinna umhverfis og draga úr ágangi mannsins á auðlindir jarðarinnar.

5. Lokaorð

Ljóst er að hægt er að ná skilvirkri stjórn á umhverfismálum á Íslandi með notkun hagrænna stjórntækja. Hagræn stjórntæki gefa fjárhagslegt svigrúm til betri nýtingar á þeim gæðum náttúrunnar sem við notum auk þess að leiða til skilvirkara hagkerfis, nýsköpunar og tækniframfara. Markmið með sjálfbærri þróun felur í sér notkun auðlinda og umhverfis á skilvirkan hátt. Notkun hagstjórnartækja til umhverfisverndar hvetur neytendur og fyrirtæki til að vinna að því markmiði á þjóðhagslega hagkvæman hátt. Líklegt er að ómengað andrúmsloft og óspillt náttúra mun verða ein af okkar stærstu söluafurðum í framtíðinni. Því er nauðsynlegt að við náum sem fyrst skilvirkri stjórn á sem flestum sviðum umhverfismála.

6. Helstu Heimildir


Comission of the European Communities, 1992, The climate challenge: Economic aspects of the Community's strategy for limiting CO₂ emissions, European Economy No 51.

Moret Ernst & Young, 1996, Tax provisions with a potential impact on envronmental protection: sector analysis.

Nordic Council of Ministers, 1996, The use of economic instruments in Nordic environmental policy 1995-1996, draft report.

NOU, 1996, Grønne skatterén politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, Statens Trykning, Oslo.

OECD, 1994, Managing the Environment: the role of economic instruments, OECD, Paris.

OECD, 1995a, Enviromental Taxes in OECD Countries, OECD, Paris.

OECD, 1995b, Implementation strategies for environmental taxes, draft paper.

Ragnheiður Inga Þórarinsdóttir, 1996, Endurvinnsla gúmmíhjólbarða, Iðntæknistofnun.

Starfshópur umhverfisráðherra um umhverfismál, iðnþróun og orkumál, 1995, Framkvæmdaáætlun um umhverfismál: orka iðnaður, nytjavatn og jarðefni.

Starfshópur umhverfisráðherra um framkvæmdaáætlun á sviði úrgangsmyndunar,sorphirðu og meðferðar á spilliefnum, 1995, Skýrsla til umhverfisráðherra um ástand, markmið og leiðir, Umhverfisráðuneytið.

Steindór Tryggvason, 1996, Hagkvæmniathugun á förgun og endurnýtingu hjólbarða á Íslandi, Iðnæknistofnun.

Stefán Gunnar Thors, 1995, Hagstjórnartæki í umhverfismálum, Umhverfisráðuneytið.

Umhverfisráðuneytið, 1995, Status report for Iceland: pursuant to the United Nations Framework Convention on Climate Change.