Úttekt OECD á stöðu og þróun umhverfismála á Íslandi
Úttekt OECD á stöðu og þróun umhverfismála á Íslandi
(OECD Environmental Performance Review of Iceland)
Þessi texti er íslensk þýðing úr niðurstöðukafla skýrslu OECD, sem kom út árið 2001. Skýrsluna í heild (á ensku) er hægt að nálgast hjá umhverfisráðuneytinu, á meðan birgðir endast, og hjá OECD.
NIÐURSTÖÐUR OG TILLÖGUR
Í kjölfar hægfara vaxtar á fyrri hluta 20. áratugar síðustu aldar hefur hagvöxtur á Íslandi frá árinu 1994 verið meðal hins mesta í OECD-ríkjunum, eða að meðaltali 4,5% að raungildi, og er landsframleiðsla á hvern einstakling á Íslandi nú orðin meiri en hún er að meðaltali í OECD-ríkjunum.
Efnahagur landsins byggist að miklu leyti á ríkulegum náttúruauðlindum þess; fiskiðnaðurinn á auðlindum hafsins, ál- og málmblendiiðnaðurinn á vatnsorku til rafmagnsframleiðslu og ferðaþjónustan á náttúrufari og náttúrufegurð landsins. Þróun fiskútflutnings og ferðaiðnaðar byggist því á hreinu umhverfi og jákvæðri ,,grænni" ímynd á alþjóðavettvangi.
Ísland er strjálbýlla en flest önnur OECD-ríki og af þeim sökum er þar ekki við að etja mengunarvanda í sama mæli og í mörgum þéttbýlum löndum. Ýmis mengunarvandamál eru engu að síður að gera vart við sig; draga þarf úr mengun vatns af völdum þéttbýlis og landbúnaðar, bæta þarfmeðhöndlun sorps, auka jarðvegs- og náttúruvernd og hafa hemil á útstreymi lofttegunda af völdum aukinnar umferðar á vegum. Þessi viðfangsefni endurspegla öðru fremur ónógan styrk á innra skipulagi umhverfismála ásamt breytingum á neysluvenjum sem tengjast auknum tekjum á einstakling á síðustu árum.
Varðandi alþjóðleg málefni og skuldbindingar stendur Ísland vel að vígi hvað það snertir að taka upp tilskipanir Evrópusambandsins og vernda hafið og landsvæði sem hafa sérstakt náttúrufarslegt gildi. Frekara átaks er hins vegar þörf varðandi framkvæmd þessara skuldbindinga; draga þarf úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda samgöngum og fiskveiðum og auka þróunaraðstoð.
Af þessum sökum er mikilvægt fyrir Ísland að: a) vinna enn frekar að framkvæmd umhverfisstefnumála og bæta skipulag umhverfismála; b) samþætta betur umhverfismál og efnahagslegar ákvarðanir, og c) auka alþjóðlegt samstarf á sviði umhverfismála. Í þessari skýrslu eru metnar þær framfarir sem orðið hafa á Íslandi síðan fyrri úttekt OECD á framkvæmd umhverfismála var gerð árið 1993, og hvernig Ísland hefur staðið við markmið sín heimafyrir og við alþjóðlegar skuldbindingar, og er skýrslan byggð á viðmiðum varðandi árangur í umhverfismálum og efnahagslega skilvirkni. Lagðar eru fram ýmsar tillögur sem geta stuðlað að auknum árangri landsins á sviði umhverfismála.
_______
* Niðurstöður og tillögur endurskoðaðar og samþykktar af Starfshópi um framkvæmd umhverfismála á fundi hópsins í nóvember árið 2000.
1. Stjórnun umhverfismála
Framkvæmd umhverfisstefnu
Frá því snemma á 20. áratug síðustu aldar og frá því að fyrsta mat OECD á framkvæmd umhverfismála á Íslandi var gert, hefur umhverfisráðuneytið aukið verksvið sitt, og undir það heyra nú m.a. mengunarvarnir og eftirlit, náttúruvernd, skipulagsmál og veðurfræði. Starfslið ráðuneytisins og stofnana sem starfa á vegum þess hefur aukist. Sett hafa verið á fót svæðisbundin embætti heilbrigðisfulltrúa í því skyni að auðvelda framkvæmd stefnumótunar í umhverfismálum. Löggjöf hefur mikið verið bætt, bæði umhverfislöggjöf vegna aðildar Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu, og löggjöf er tengist landi og er rammi að stjórnun á auðlindum lands og miðhálendi landsins. Miklar framfarir hafa einnig orðið varðandi mat á umhverfisáhrifum og í skipulagsmálum.
Hins vegar hefur á ýmsan hátt reynst erfitt að hrinda stefnum í umhverfismálum í framkvæmd. Leyfisveitingar og framfylgni, sem er í höndumHollustuverndar ríkisins þegar um stór fyrirtæki er að ræða, og heilbrigðisfulltrúa sveitarfélaga þegar minni fyrirtæki eiga í hlut, hafa tafist. Ríkið hefur tekið á sig mikinn kostnað við að taka upp umhverfislöggjöf Evrópusambandsins, en í mörgum sveitarfélögum hefur smæð, fjárskortur og hugsanlegir hagsmunaárekstrar tafið framkvæmd hennar. Í iðnaði er nýlega farið að nota frjálsa samninga, umhverfisstjórnun og framkvæma umhverfisúttektir. Beitt hefur verið hagstjórnartækjum í nokkrum mæli (t.d. í sjávarútvegi og við meðferð spilliefna), en fyrir hendi er svigrúm til að auka notkun þeirra (t.d. með mengunar- og neytendagjöldum fyrir umhverfisþjónustu). Þörf er á mælanlegum markmiðum í framkvæmd stefnumótunar í umhverfismálum.
Lagt er til að:
· framfylgt verði endurskoðun og framkvæmd umhverfislöggjafar, þar sem tekið er tillit til þátttöku Íslands í Evrópska efnahagssvæðinu;
· rennt verði styrkari stoðum undir leyfisveitingar og framfylgni, t.d. með því að auka opinbert eftirlit og umhverfisstjórnun fyrirtækja og með því að tryggja að eftirlitsgjöld nægi til að greiða kostnað við eftirlitið;
· skilgreind verði mælanlegmarkmið í framkvæmd stefnumótunar í umhverfismálum;
· aukin verði notkun hagstjórnartækja við mengunarvarnir og eftirlit varðandi náttúruvernd;
· stuðlað verði að auknu frumkvæði í umhverfisstjórnun fyrirtækja;
· tryggt verði að skipulagsvinnavegna framkvæmda í sveitarfélögum sé unnin nægilega snemma.
Vatns- og sorpmál
Á Íslandi ervatn á landi og við ströndina almennt hreint. Hætta á mengun vatns er nær eingöngu staðbundin. Skólphreinsistöðvar (eingöngu frumhreinsun)til meðferðar á skólpi frá höfuðborgarsvæðinu hafa verið byggðar eða eru í byggingu, í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands gagnvart Evrópska efnahagssvæðinu, og í dreifbýli er verið að fjármagna samtengingu holræsa og gerð frárennsliskerfa til losunar í sjó. Arðsemi slíkra fjárfestinga er hins vegar tiltölulega lítil og verð á vatni er lágt samkvæmt alþjóðlegum stöðlum. Hugsanlegt er að leggja rúmmálsgjald á skólp til þess að greiða vaxandi útgjöld vegna þess. Stórbú sem byggja á hámarksafköstum búfjár ógna í vaxandi mæli gæðum vatns á landi, þar sem losun húsdýraúrgangs beint í sjó er ekki heimil; gera þyrfti næringarefnaáætlun fyrir svínabú, og almennt séð, þarf að auka eftirlit með áhrifum landbúnaðar á hreinleika vatns.
Í samræmi við markmið stjórnvald á fyrri hluta síðasta áratugar hefur náðst góður árangur í endurvinnslu heimilissorps (t.d. umbúða fyrir drykkjarvörur), með lokun ófullnægjandi urðunarsvæða, með gjaldtöku á hættulegan úrgang (árið 1996, eftir reglunni um ábyrgð framleiðanda), og með háu skilahlutfalli á hættulegum úrgangi (aðallega úrgangsolíu frá fiskiflotanum og af öðrum uppruna). Látinn hefur verið í ljós sá ásetningur að nýta þá reynslu sem aflað hefur verið einnig fyrir aðrar tegundir úrgangs, sérstaklega umbúðir, ónýt ökutæki og gamla hjólbarða. Hins vegar er nauðsynlegt að stuðla að aukinni hagkvæmni við sorphirðu sveitarfélaga, að auka fjármagn til sorphirðu og veita nauðsynlega hvatningu í þessu sambandi. Enn er mestum hluta sorps sveitarfélaga fargað á urðunarsvæðum. Unnið er að gerð lagafrumvarps um skipulag sorpmála og sveitarfélög eru að undirbúa eða framkvæma áætlanir um svæðisbundna sorphirðu. Fyrir hendi eru möguleikar fyrir aukna þátttöku og fjárfestingu einkageirans í sorphirðu.
Lagt er til að:
· haldið verði áfram að veita fé til lausna á skólpmálum;
· beitt verði nytjagreiðslureglunni við verðlagningu á þjónustu vegna skólps á heimilum og í iðnaði, t.d. með gjaldtöku samkvæmt rúmmáli;
· gerðar verði næringarefnaáætlanir á bændabýlum sem stundaþauleldi svína og fugla;
· sem fyrst verði sett heildarlöggjöf um fyrirkomulag sorpmála;
· reglan umábyrgð framleiðenda taki einnig til umbúðaúrgangs, ónýtra ökutækja og gamalla hjólbarða;
· lokið verði við starfsleyfi fyrir alla urðunarstaði og sorpbrennslustöðvar eins fljótt og unnt er, lagt verði gjald á sorpurðun og haldið áfram að þróa nútímalegar aðferðir við meðferð sorps frá sveitarfélögum.
Á Íslandi hefur verið unnið að stöðvun jarðvegseyðingar á fjölmörgum svæðum þar sem ástandið er verst. Dregið hefur úr beitarálagi af völdum sauðfjár því að landbúnaðarstefnan og samdráttur í mörkuðum fyrir ær- og lambakjöt hefur haft í för með sér nær helmingsfækkun í fjölda sauðfjár frá árinu 1980. Bændur hafa verið hvattir til þess að hefja landgræðslu og skógrækt. Unnið hefur verið að kynningarátaki um jarðvegsvernd og nýtingu beitilanda. Undanfarið hefur náðst mikill árangur í náttúruvernd, bæði með lagasetningu og tilkomu stofnana; styrkir til framræslu votlendis hafa verið afnumdir. Á síðari árum hefur verið sett rammalöggjöf til að tryggja sjálfbæra þróun á miðhálendinu (t.d. með því að ákveða mörk sveitarfélaga, skilgreina eignarhald á landi og tengd réttindi, skipuleggja uppbyggingu og vernda náttúruna), og samþykkt hefur verið svæðisskipulag hálendisins sem tekur til: verndarsvæða, hefðbundinnar nýtingar eins og beitar, veiða í ám og vötnum og dýraveiða, orkulinda, ferðamennsku og útivistar, vegakerfis og hreinlætis. Unnið er að gerð landsáætlunar um vatnsorku- og jarðhitaauðlindir.
Hins vegar stafar stórum landsvæðum hætta af völdum jarðvegseyðingar og ofbeitar, og á láglendi hefur beitarálag af völdum hrossa aukist. Nauðsynlegt er að mæla markmið í landgræðslu og grípa til nýrra aðgerða til að auka hlutverk hagsmunaaðila heima í héruðum. Nauðsynlegt er að hrinda í framkvæmd rammalöggjöf og stefnumiðum sem sett hafa verið varðandi náttúruvernd og nýtingu miðhálendisins. Flest þeirra svæða sem nýlega hafa verið friðuð eru lítil að flatarmáli; í Náttúruverndarlögunum frá árinu 1999 er fjallað um mikilvægi þess að friða stór víðerni og landslagsgerðir. Í flestum þjóðgörðum og á öðrum verndarsvæðum þarf fleiri eftirlitsmenn og framkvæmdaáætlanir. Gefnir hafa verið út válistar fyrir fugla og æðri plöntur, og öðrum tegundum ætti að gera sömu skil. Mikil aukning varð í ferðaþjónustu á síðast áratug og þar með jókst einnig þörfin fyrir það að hafa hemil á því mikla álagi á náttúru landsins sem þessu fylgir, og þörfin fyrir auknar fjárveitingar til uppbyggingar á betri aðstöðu og fleiri eftirlitsmenn á vinsælustu ferðamannasvæðunum. Ástæða er til að ætla að miðhálendið muni njóta þess starfs sem nú er unnið að við að skilgreina eignarrétt á landi, sem skal vera lokið árið 2007, átaks í skipulagsmálum, eins og svæðisskipulagi hálendisins, skipulagsvinnu í sveitarfélögum og einstökum svæðum, og heildaráætlunar fyrir orkuvinnslu og ferðþjónustu.
Lagt er til að:
· stefnumið í jarðvegsvernd verði gerð skilvirkari með því að skilgreina mælanleg markmið fyrir sjálfbæra landnýtingu, landgræðslu og gróðurþekju;
· beitarálag sauðfjár og hrossa verði miðað við ákvörðun Landgræðslu ríkisins á beitarþoli lands;
· fylgt verði eftir niðurstöðum rannsókna á jarðvegseyðingu frá árinu 1997 með því að skilgreina mismunandi álag og möguleg viðbrögð;
· haldið verði áfram framkvæmd hinnar nýju rammalöggjafar og svæðisskipulags fyrir miðhálendið og aukin verði ábyrgð hagsmunaaðila heima í héruðum í landgræðslu með því að skilgreina eignarrétt og afnotarétt sveitarfélaga og einstaklinga á hálendinu;
· vernduð svæði verði aukin til muna í því skyni að friða víðerni og landslagsgerðir (t.d. á miðhálendinu og á strandsvæðum); gerðar verði framkvæmdaáætlanirí öllum þjóðgörðum, og válistar nái til allra viðkomandi tegunda lífvera á Íslandi;
· fjölgað verði landvörðum á náttúruverndarsvæðum og fjármagn til náttúruverndar aukið, t.d. með því að beita nytjagreiðslureglunni í ferðaþjónustu og með gjaldtöku af ferðamönnum á friðuðum svæðum;
· stuðlað verði að því að auka fjölbreytni tekna í landbúnaði með auknumferðaþjónustu í sveitum og skógrækt á bújörðum.
2. Á leið til sjálfbærrar þróunar
Efnahagur og umhverfi
Efnahagur Íslands byggist í ríkum mæli á náttúruauðlindum; útgerð á auðlindum sjávar, iðnaður á vatnsorku og ferðaþjónusta á náttúru landsins og hliðstæðum auðlindum. Á síðari árum hefur verið mikill hagvöxtur á Íslandi. Lítils háttar hefur dregið úr tengslum hagvaxtar og álags á umhverfið; þannig hefur dregið úr orkunotkun miðað við verðmætasköpun síðan 1990, og útstreymi brennisteins- og köfnunarefnissambanda vex hægar en verg landsframleiðsla. Þá hafa orðið framfarir í mengunarvörnum. Ýmsar vistvænar breytingar hafa orðið á neysluvenjum, ekki síst með vaxandi notkun jarðhitaorku í stað olíu við upphitun húsa. Þá hafa orðið framfarir á Íslandi í átt til sjálfbærrar nýtingar náttúruauðlinda. Settir hafa verið rammaskilmálar (t.d. varðandi eignarrétt á landi, mörk sveitarfélaga, aðferðir við skipulagningu og uppbyggingu innra skipulags, og svæðisbundnar langtímaáætlanir) í því skyni að tryggja sem besta nýtingu og vernd náttúruauðlinda á miðhálendinu. Fiskveiðikerfið (einstaklingsbundnar, framseljanlegar veiðiheimildir ásamt bættum reglugerðum) hefur leitt til þess að fiskistofnar hafa náð sér að nýju og gefa góðan arð. Landsáætlun í umhverfismálum, ,,Á leið til sjálfbærrar þróunar", var lögð fram árið 1993 og í kjölfar hennar fylgdi Sjálfbær þróun í íslensku samfélagi - framkvæmdaáætlun til aldamóta, árið 1997. Umhverfisráðuneytið heldur reglulega samráðsfundi með ýmsum öðrum ráðuneytum, yfirvöldum byggðarlaga og öðrum hagsmunaaðilum.
Framkvæmd áætlunarinnar um sjálfbæra þróun og aðgerðir hefur hins vegar verið gloppótt. Flest ráðuneyti og sveitarstjórnir líta enn fyrst og fremstá efnahagsmál, og samþætting umhverfismála og atvinnu- og efnahagmálastefnu er takmörkuð. Í ýmsum atvinnugreinum, eins og í flutningum og ferðaþjónustu, gætir vaxandi álags á umhverfið og þörf er á heildstæðum áætlunum til að takast á við það vandamál. Ísland myndi hafa hag af framförum í sjálfbærri stjórnun á nýtingu náttúruauðlinda, enn frekari styrkingu fiskveiðistjórnunarkerfisins og samdrætti í styrkjum til landbúnaðar. Stjórnun á sviði umhverfismála er enn veik. Ríkisstjórnin stuðlar ekki að minni orku- og hráefnanotkun í iðnaði, og framkvæmd umhverfisstefnu í ríkisrekstri hefur verið ónóg. Stefna í skattamálum hefur verið mótuð án þess að nægilegt tillit hafi verið tekið til umhverfissjónarmiða, og hagstjórnartæki hafa aðeins verið nýtt í takmörkuðum mæli sem tæki í umhverfismálastefnu. Tilskipanir Evrópska efnahagssvæðisins og Evrópusambandsins í umhverfismálum hafa verið einna helsti hvatinn að framförum í umhverfisstefnu Íslands. Hins vegar hafa stjórnvöld lagt mesta áherslu á að taka þær upp og samþykkja sem hluta af íslenskri löggjöf, og framkvæmd þeirra er rétt að hefjast. Fjármagn til umhverfismála er enn lítið.
Lagt er til að:
· skuldbindingar landsins um sjálfbæra þróun verði samþættarstefnumótun og áætlunum fyrir helstu atvinnugreinar landsins (t.d. fiskveiðar, landbúnað, orku-, flutninga- og ferðaiðnað) með settum markmiðum og tímamörkum;
· nýttar verði í ríkari mæli aðferðir sem stuðla að aukinni samþættingu og samvinnu milli ráðuneyta varðandi sjálfbæra þróun;
· endurskoðuð verði umhverfisleg áhrif skattkerfisins,umhverfisleg viðhorf verði samþætt opinberri fjármálastefnu og aukin verði notkun efnahagslegra úrlausna við stjórnun umhverfismála;
· aukið verði framlaghins opinbera og einkageiranstil umhverfismála í þeim tilgangi að bæta skipulag umhverfismála og hrinda landslögum og alþjóðlegum skuldbindingum í framkvæmd;
· einkafyrirtæki verði hvött til að bæta staðla í umhverfisstjórnun og framkvæmd verði ,,Umhverfisstefna í ríkisrekstri."
Samspil umhverfis- og félagsmála
Í samræmi við langa lýðræðislega hefð hefur Ísland mótað umhverfisstefnu sína að höfðu samráði við viðkomandi hagsmunaaðila. Framkvæmdaáætlunin um sjálfbæra þróun í íslensku samfélagi til aldamóta sem lögð var fram árið 1997 var unnin í samstarfi við alla viðkomandi samfélagshópa, og framkvæmd Staðardagsskrár 21 var hafin í samstarfi við almenning. Settar hafa verið á fót stofnanir fyrir kærur og áfrýjanir vegna ýmissa flokka umhverfismála. Allir geta leitað réttar síns fyrir dómstólum vegna slíkra mála en sá réttur hefur lítið verið nýttur til þessa. Síðan Ríó-ráðstefnan var haldin hefur aðeins verið gefin út ein yfirgripsmikil skýrsla um ástand umhverfismála. Veita þarf reglubundnar upplýsingar um umhverfismál (umhverfisleg gögn, vísbendingar og skýrslur um ástand umhverfismála) til þess að fræða almenning um umhverfið og gera grein fyrir því hvernig landið stendur við markmið sín og skuldbindingar í umhverfismálum.
Mikil áhersla hefur verið lögð á hlutverk umhverfismenntunar í sjálfbærri þróun. Árið 2000 varð umhverfisfræðsla hluti námsefnis á öllum stigum skólakerfisins (í forskóla, grunnskóla, á lægri og efri stigum framhaldsskóla, í háskóla) og framkvæmd þessarar ákvörðunar er hafin. Umhverfisvitund almennings var síðast könnuð árið 1993. Þörf er frekari reglubundinna kannana á umhverfisvitund þjóðarinar og jafnframt er þörf opinberrar forgangsröðunar. Nauðsynlegt er að skýra nánar með hvaða hætti almenningur getur stuðlað að sjálfbærri þróun, og styðja þarf slíka þátttöku almennings. Umhverfislegar upplýsingar og vitund um umhverfið hefur áhrif á neyslumynstur, ekki síður en verðmerkingar. Nýleg ákvörðun um skattlagningu stærstu bifreiða gaf almenningi röng skilaboð, þar sem hún hvetur ekki til hagsýni í eldsneytisnotkun. Gjöld á vatn og úrgang nægja aðeins fyrir hluta kostnaðar.
Upplýsingar sem fyrir hendi eru gefa ekki til kynna ,,umhverfislega mismunun" hvað varðar mengunarhættu. Stefna stjórnvalda er sú að styrkja byggðaþróun með það að markmiði að stuðla að fólksfjölgun utan Reykjavíkur. Með aukinni samvinnu við staðaryfirvöld og milli sveitarfélaga hefur verið tekið skref í þá átt að aðlaga svæðisbundna þróun breyttum efnahagslegum aðstæðum, í samræmi við meginreglur og markmið sjálfbærrar þróunar. Nánari samþætting atvinnustefnu, byggðaþróunar og umhverfismála gæti hins vegar reynst gagnleg. Mikið er rætt um áhrif fiskveiðistjórnunarkerfisins á byggðaþróun og dreifingu tekna; vinna þyrfti að því að auðvelda kerfinu að ná fram samfélagslegum markmiðum sínum.
Á Íslandi er há tíðni eldgosa og jarðskjálfta, og þar eru skriðuföll og snjóflóð algeng. Unnið hefur verið að forvörnum og aðgerðum til að draga úr áhrifum náttúruhamfara og umhverfisslysa. Gott starf hefur verið unnið á þessu sviði.
Mælt er með því að:
· aukið verði aðgengi almennings að upplýsingum um umhverfismál með því að birta reglubundið skýrslur um stöðu umhverfismála, umhverfisgögn og vísbendingar sem sýna hversu vel miðar að settu marki;
· framkvæmdar verði reglubundnar kannanir á vitund almennings um umhverfismál og unnið verði að sátt um stefnumál í umhverfismálum og framkvæmd þeirra;
· notaðar verði í auknum mæli umhverfislegar upplýsingar og efnahagslegar úrlausnir til þess að gefa neytendum rétt skilaboð;
· könnuð verði nánar samfélagsleg áhrif fiskveiðisstjórnunarkerfisins og mótað verði ákvarðanatökuferli sem stuðlar því að samfélagslegum markmiðum sjálfbærrar fiskveiðistjórnunar verði náð;
· gerð verði ný landsáætlun um sjálfbæra þróun sem byggir á víðtæku samráði og sem tekur til efnahagslegra, umhverfislegra, samfélagslegra og svæðisbundinna viðhorfa, með langtíma heildarsýn og viðeigandi markmið í huga;
· gerð verði landsáætlun um landnýtingusem samþætt verði áætlun um sjálfbæra þróun.
Samþætting atvinnugreina: fiskveiðar
Fiskveiðistjórnun Íslendinga á síðasta áratug hefur verið saga mikils árangurs því að stofnstærð fiska hefur aukist að nýju og mikill hluti fiskveiðiflotans hefur verið rekinn með hagnaði. Yfirvöld sem fara með fiskveiðistjórnun á Íslandi hafa styrkt mjög þann reglugerðargrunn sem stjórnunin byggir á, með leyfilegu hámarksaflamagni og hliðstæðum reglum (brottkast óleyfilegt, reglur um fiskveiðibúnað og lokun fiskimiða). Eftir að reglur um þorskveiðar voru settar árið 1995 þekkja hagsmunaaðilar leikreglurnar og dregið hefur úr kröfum um að auka leyfilegt hámarksaflamagn umfram það sem vísindaleg ráðgjöf leggur til. Hið einstaklingsbundna, framseljanlega aflamark hefur haft jákvæð áhrif á útgerðina; flestir hagsmunaaðilar í atvinnugreininni hafa hagnast á þeim efnahagslega árangri sem kerfið hefur haft í för með sér, og kvótatilfærsla hefur leitt til meiri skilvirkni og aukins gagnsæis. Ísland hefur gegnt lykilhlutverki í því að ná fram tvíhliða og fjölhliða svæðisbundnum fiskveiðisamningum sem munu eiga þátt í að tryggja sjálfbæran afrakstur viðkomandi fiskistofna til frambúðar.
Fiskveiðikerfið mætti hins vegar bæta enn frekar og verða yfirgripsmeira. Smábátaflotinn ætti að öllu leyti að vera hluti hins einstaklingsbundna, framseljanlega aflamarks. Aflareglugerðir mætti rýmka þannig að þær tækju til fleiri tegunda nytjafiska. Frá sjónarhóli umhverfismarkmiða er þörf meiri þekkingar og betri nýtingar á lífríki sjávar (t.d. á gagnkvæmri virkni mismunandi tegunda og verndun sjávarbotnsins), og þörf er á eftirliti með útstreymi lofttegunda frá fiskiskipum (t.d. koltvísýrings) og með frárennsli frá fiskvinnslu. Nauðsynlegt er að auka gagnsæi og umræður um mál sem varða framsal og dreifingu kvóta í fiskveiðistjórnunarkerfinu til þess að auka því fylgi og til þess að það verði íslensku samfélagi til sem mestra hagsbóta. Frekari rannsókna er þörf á efnahagslegum áhrifum kerfisins þegar til langs tíma er litið. Þörf er frekari þróunar í stjórnun sjálfbærra fiskveiða til þess að tryggja samþættingu umhverfis-, samfélags-, lögsögu- og efnahagslegra markmiða. Þetta á ekki síst við um svæðisbundna dreifingu löndunar og fiskvinnslu sem er efnahagsleg undirstaða margra byggðarlaga. Í heild er þörf meiri samþættingar stofnana sem fást við efnahags-, umhverfis- og samfélagsleg málefni sjálfbærrar stjórnunar fiskveiða.
Lagt er til að:
· viðhaldið verði hinu stranga fyrirkomulagi um leyfilegt hámarksaflamagn sem samþykkt var með aflareglu fyrir þorsk árið 1995, svo og tengdum reglugerðum tæknilegs eðlis (t.d. lokun fiskimiða og reglugerðum um möskvastærð);
· settar verði og framkvæmdar, eftir því sem þörf krefur, sams konar aflareglur fyrir aðrar tegundir nytjafiska og fyrir þorskinn, og tekið verði tillit til líffræðilegra eiginleika og mikilvægis þeirra fyrir útgerð á Íslandi í framtíðinni;
· gerð verði nánari könnun á efnahagslegum, samfélagslegum og umhverfislegum áhrifum hins einstaklingsbundna, framseljanlega aflamarks í ljósi nýrra staðreynda og reynslu;
· smáskipaflotinn verði að öllu leyti hluti kvótakerfisins;
· samþætt verði umhverfissjónarmið sem varða fiskveiðistefnuna og framkvæmd hennar, m.a. með betri stjórnun á nýtingu lífríkis sjávar, eftirliti með koltvísýringsútstreymi frá fiskiskipum og með því að draga úr frárennsli frá fiskvinnslu;
· haldið verði áfram að þróa og framkvæma leiðir til sjálfbærrar fiskveiðistjórnunar sem tryggir samhengi umhverfis-, samfélags- og efnahagslegra markmiða.
3. Alþjóðlegt samstarf
Árangur
Ísland hefur náið samband við Evrópulöndin sem aðili að Norðurlandaráði og Evrópska efnhagssvæðinu og landið er í nánum tengslum við viðskiptaaðila í Bandaríkjum Norður-Ameríku. Efnahagur landsins byggist í ríkum mæli á útflutningi fiskafurða og uppbyggingu ferðaþjónustu, tveimur atvinnugreinum sem gera kröfur til hágæða umhverfis og jákvæðrar ,,grænnar ímyndar." Ísland hóf tiltölulega seint að móta umhverfismálastefnu sína en náði miklum árangri á því sviði á síðastliðnum áratug, ekki síst með því að taka margar af tilskipunum Evrópusambandsins upp í íslenska löggjöf og með því að innleiða alþjóðlegar skuldbindingar í lög. Landið hefur fullgilt ýmsa alþjóðlega samninga og hrint þeim í framkvæmd, og á Íslandi eru aðalskrifstofur tveggja starfshópa Áætlunar um verndun umhverfis á norðurslóð.
Ísland hefur staðfastlega unnið að því að tryggja verndun sjávar. Það hefur átt mikinn þátt í samþykkt svæðisbundins samnings um þrávirk, lífræn efni og beitt sér fyrir gerð alheimssamnings um það málefni. Meginmarkmið samningsins er að tryggja að neytendur haldi áfram að líta á fiskafurðir sem holla og eftirsóknarverða fæðu, og að hafið, ekki sístgrunnsævi,sé nýtt á sjálfbæran hátt. Íslendingar hafa unnið að víðtækum rannsóknum á hryggleysingjum í efnahagslögsögu sinni og hafa mælt (mjög litla) mengun sjávar á hafsvæðum umhverfis Ísland. Landið hefur bætt aðstöðu sína til að bregðast við hugsanlegri olíumengun og hefur gerst aðili að alþjóðasamningi um að koma í veg fyrir og vera viðbúið olíumengun.
Ísland er aðili að fáum alþjóðasamningum sem varða loftmengun þvert á landamæri þjóða en sem aðili að Norðurlandaráði hefur það samþykkt að draga úr útstreymi á rokgjörnum, lífrænum efnasamböndum. Góður árangur hefur náðst á því sviði.
Hinir einstæðu þjóðgarðar og verndarsvæði landsins búa yfir miklu aðdráttarafli fyrir ferðamenn. Ísland hefur aukið verndun votlendissvæða sem falla undir Ramsarsáttmálann og hefur lýst yfir þeim ásetningi að vernda mikinn hluta þeirra. Binding kolefnis með uppgræðslu lands hefur gefið góða raun og umtalsvert hefur dregið úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá iðnaði.
Tækifæri til framfara
Alþjóðlegar skuldbindingar og ábyrgðir Íslands eru miklar en landið er fámennt. Umhverfisvitund á sér heldur ekki langa sögu. Þátttaka landsinsí alþjóðlegum samstarfsverkefnum er takmörkuð vegna takmarkaðs starfsliðs og lítils fjármagns. Aðlögun tilskipana Evrópubandalagsins að lögum landsins er lofsverð en í kjölfarið þurfa að fylgja meiri aðgerðir heimafyrir við að hrinda löggjöfinni í framkvæmd og safna nauðsynlegum gögnum. Auka þarf það mikilvæga átak sem gert hefur verið í fræðslu almennings á Íslandi í því skyni að kynna með líkum hætti á alþjóðavettvangi hvernig Íslandi hefur tekist að framfylgja umhverfisstefnu, og kynna stefnumið og markmið þess varðandi framtíðaraðgerðir, stöðu umhverfismála og áætlanir sem gerðar hafa verið um framkvæmd nýrra markmiða.
Ísland leitar alþjóðlegs stuðnings við skapandi stefnu sína um sjálfbæra nýtingu eigin náttúruauðlinda og þarf þess vegna að kynna betur viðleitni sína til að vernda náttúrulegt umhverfi sitt, og sérstakt framlag landsins í stefnumálum sem varða loftslagsbreytingar, einkum með bindingu kolefnis. Til þessa hefur Ísland ekki gripið til mikilla eða víðtækra aðgerða til að draga úr útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá samgöngum og sjávarútvegi. Sé ekki meðtalinn nýr, orkufrekur iðnaður (sem nýtir endurnýjanlega orku) má gera ráð fyrir því að árið 2000 muni nettóútstreymi koltvísýrings verða það sama og það var árið 1990, í samræmi við skuldbindingar landsins. Ísland hefur ekki ákveðið að gerast aðili að Kyoto-bókuninni. Sennilegt er að árið 2010 verði heildarútstreymi gróðurhúsa-lofttegunda í landinu talsvert meira en það var árið 1990. Ráðstafanir sem hingað til hefur verið gripið til í því skyni að draga úr útstreymi koltvísýrings frá samgöngum og fiskiðnaði hafa verið heldur takmarkaðar og ættu að vera meiri, einkum ef Ísland ætlar að fylgja eftir metnaðarfullri stefnu í málum sem varða loftslagsbreytingar. Þörf er á þátttöku allra samfélagsþegna og hagsmunaaðila við framkvæmd slíkrar stefnu.
Á Íslandi er útstreymi köfnunarefnisssambanda á hvern íbúa umtalsvert hærra en að meðaltali í OECD-löndunum, aðallega vegna hins stóra fiskveiðiflota. Stefnt var að því að útstreymismagnið yrði það sama og árið 1990, en sem stendur er það hærra. Þrátt fyrir mikla fjölgun bifreiða hefur magnið hins vegar farið minnkandi á undanförnum árum, einkum vegna notkunar hvarfakúta.
Ísland gerir sér fulla grein fyrir þeim miklu umhverfisvandamálum sem blasa við í heiminum og fyrir nauðsyn þess að þróunarlönd séu aðstoðuð við að taka þátt í lausn þeirra vandamála. Framlag landsins til þróunarhjálpar er, miðað við fólksfjölda, hins vegar með því lægsta sem gerist meðal allra iðnaðarþjóða og um það bil fjórum sinnum lægra en ríkisstjórn Íslands lýsti yfir árið 1993 að það myndi verða árið 2000. Tvíhliða aðstoð Íslands er þannig lítil. Hvað varðar fjölhliða aðstoð, veitir Ísland ekkert framlag til Hnattræna umhverfisbótasjóðsins en styður verkefni á sviði umhverfismála sem eru í samræmi við utanríkisstefnu þess.
Mælt er með því að:
· í samráði við alla hagsmunaaðila verði mótuð og framkvæmd metnaðarfull áætlun með það að markmiði að minnka útstreymi gróðurhúsalofttegunda af völdumsamgangna og fiskveiða, jafnframt því sem leitað verði alþjóðlegs stuðnings við aukna iðnaðarframleiðslu byggða á hreinni og endurnýjanlegri orku;
· aflað verði þekkingar og skilnings á stefnu um sjálfbæra nýtingu auðlinda sjávar sem ekki felur í sér ógnun við tilvist nokkurra tegunda sjávarlífvera;
· hinum nýju tilskipunum Evrópusambandsins sem teknar hafa verið inn í lög, verði hrint í framkvæmd og safnað verði nauðsynlegum gögnum varðandi umhverfið til þess að geta staðið við alþjóðlegar skuldbindingar;
· mótuð verði stefna til verndunar Ramsarsvæða og mikilvægra náttúruverndarsvæða, í þeim tilgangi að vernda heildstæð íslensk víðerni;
· barist verði gegn jarðvegseyðingu og rýrnandi landgæðum og kolefnisbinding aukin með uppgræðslu lands;
· aukin verði opinber þróunaraðstoð með það að markmiði að ná meðaltali Nefndar OECD um þróunaraðstoð;
lokið verði við landsskýrslu um líffræðilega fjölbreytni.