Greinagerð Karls Axelssonar hrl. unnin fyrir nefnd um endurskoðun laga - september 2001
Greinagerð Karls Axelssonar hrl. unnin fyrir nefnd um endurskoðun laga
Reykjavík 1. september 2001.
Málefni: Greinargerð vegna nánar tilgreindra hugmynda um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða og framkvæmd á grundvelli þeirra.Með bréfi Kolbeins Árnasonar lögfræðings og starfsmanns nefndarinnar, dagsettu 17. ágúst 2001, hefur hann, fyrir yðar hönd, óskað eftir því að undirritaður taki saman rökstudda greinargerð um nánar tilgreind atriði sem til skoðunar eru hjá nefnd þeirri sem vinnur að endurkoðun laga um stjórn fiskveiða. Eru niðurstöður undirritaðs með þeim hætti sem greinir hér á eftir, sbr. kafli IV.
I.
Í tilvitnuðu bréfi yðar er álitaefni það sem undirrituðum er falið að fjalla um útlistað með eftirfarandi hætti:"Nefndin hefur í starfi sínu m.a. fjallað um hvernig skýra megi betur þau réttindi sem veiðiheimildir núverandi fiskveiðistjórnunarkerfis fela í sér samhliða því að lagt verði auðlindagjald á handhafa veiðiheimilda.
Meðal þeirra hugmynda sem ræddar hafa verið í nefndinni er að kveðið verði á um í lögum að gerðir verði samningar um afnot veiðiheimilda þar sem réttindi og skyldur handhafa þeirra væru skilgreindar og að greiðslur fyrir afnotarétt komi fyrir færslu aflaheimilda yfir í slíka samninga milli handhafa veiðiheimilda og ríkisins.
Til að tryggja stöðugleika í greininni þyrftu samningar um rétt til afnota veiðiheimilda að vera til nokkuð langs tíma. Eðlilegt er að yfirfærsla veiðiheimilda í slíka samninga yrði gerð í áföngum. Í samningunum yrði jafnframt kveðið á um skyldur handhafa, t.d. hvað varðar umgengni við auðlindina. Samningarnir myndu þannig skýra nákvæmlega hvað felst í veiðiheimildum og tímabinda þær. Ef handhafi veiðiheimilda vildi ekki greiða það gjald sem kveðið er á um að komi á móti samningi um afnotarétt liggur beint við að veiðiheimildir sem þannig losna yrðu boðnar til sölu á almennum markaði og samskonar samningur yrði síðan gerður við kaupendur veiðiheimildanna.
Þær hugmyndir sem hér hafa verið reifaðar grundvallast á því að ákvörðun liggi fyrir um heildarfjárhæð auðlindagjalds. Þessar forsendur eru ekki ræddar eða réttlættar sérstaklega hér. Ennfremur er í hugmyndunum gert ráð fyrir að skipting gjaldsins eftir tegundum verði ákveðin með hliðsjón af markaðsverði tegunda á hverjum tíma, hve langur aðlögunartími að því skuli vera og hvernig það taki breytingum með ytri aðstæðum sjávarútvegsins.
Til frekari skýringar á hugmyndinni er hér útlistað dæmi um mögulega framkvæmd hennar, en fjölmargar aðrar leiðir væru mögulegar:
Samkvæmt þessari leið yrðu allir samningar sömu tímalengdar og yrðu gerðir í þrepum. Svo dæmi sé tekið mætti gera samninga til næstu 20 - 25 ára um 1 - 5% af veiðiheimildum á hverju ári. Tökum dæmi um útgerð sem hefur 100 tonna þorskkvóta (og gerum ráð fyrir að heildaraflamark í þorski breytist ekki). Fyrsta árið yrði útgerðinni boðinn samningur um rétt til veiða á 1 tonn af þorski næstu 25 ári. Gegn þessum samningi kæmi eingreiðsla sem réðist af ákvörðun um heildarfjárhæð auðlindagjalds og áætluðu markaðsvirði veiðiheimilda.
Er hér með óskað eftir rökstuddri greinargerð um eftirfarandi atriði:
1. Stæðist það ákvæði stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, atvinnuréttindi, eignaréttindi og jafnræði að flytja veiðiheimildir yfir í samninga með þeim hætti sem lýst hefur verið hér að framan?
2. Stæðist það áðurnefnd ákvæði stjórnarskrárinnar að veita núverandi handhöfum veiðiheimildanna forgangsrétt að samningunum, með sambærilegum hætti og að framan er lýst?
3. Ef slíkur flutningur veiðiheimilda yfir í samninga og forgangsréttur núverandi handhafa að samningum, stenst ákvæði stjórnarskrár, sbr. spurningar 1 og 2, mundi útfærsla reglna þessu að lútandi í almennum lögum vera nauðsynleg og nægjanleg?
4. Hver yrði eignarréttarleg staða handhafa slíkra samninga, t.d. með tilliti til hugsanlegra breytinga í framtíðinni á lögunum um stjórn fiskveiða?
5. Væri mögulegt að setja skilyrði varðandi umgengni um auðlindina í samninga sem þessa jafnframt ákvæðum um viðurlög við samningsbrotum, t.d. riftun samninga?
6. Myndu þær reglur sem nú eru til staðar í lögunum um stjórn fiskveiða um takmarkanir á handhöfn aflaheimilda sbr. 5. gr., takmarkanir á eignaraðild aflahlutdeilda einstakra aðila sbr. 11. gr. a. og framsalstakmarkanir sbr. 12. gr. geta átt við óbreyttar varðandi slíka samninga?"
II.
Nauðsynlegt þykir að rekja hér á eftir með nokkuð ítarlegum hætti sögu og tilurð núverandi fiskveiðistjórnarkerfis, eins og það er síðan nánar útfært í gildandi lögum. Þá er óhjákvæmilegt að fara nokkrum orðum um þau stjórnskipulegu álitaefni sem hæst bar í tengslum við dóm Hæstaréttar Íslands frá 3. desember 1998, Hrd. 1998/4076 og svo dómi Hæstaréttar Íslands, frá 6. apríl 2000, í málinu nr. 12/2000: Ákæruvaldið gegn Birni Kristjánssyni o.fl. Almennt leyfir undirritaður sér svo að vísa til þeirrar fræðilegu umfjöllunar sem er að finna í skýrlum Auðlindanefndar; Áfangaskýrslu frá mars 1999 og Álitsgerðar frá september 2000, en þar er víða að finna umfjöllun um forsendur núgildandi fiskveiðistjórnarkerfis og einstaka þætti þess. Sérstaklega vísast þá til álitsgerðar prófessoranna Sigurðar Líndal og Þorgeirs Örlygssonar: Um nýtingu fiskistofna og töku gjalds fyrir nýtingu þeirra, bls. 107-156 í áfangaskýrslu Auðlindanefndar frá mars 1999, en þar er fjallað ítarlega um flest þau sömu stjórnskipulegu álitaefni og leitað er svara við með álitsbeiðni þessari og varða m.a. stöðu núgildandi fiskveiðistjórnarkerfis gagnvart stjórnarskrárvernd atvinnufrelsis, eignarréttinda, þ.m.t. atvinnuréttinda og jafnræðis. Lýsir undirritaður sig sammála niðurstöðum prófessoranna í öllum aðalatriðum. Þá vísast að sínu leyti til umfjöllunar í tilvitnaðri álitsgerð Auðlindanefndar frá september 2000, einkum bls. 15-49.III.
Í grundvallaratriðum hefur stjórn fiskveiða síðan byggt á sömu meginreglum frá árinu 1984. Fram að gildistöku laga nr. 38/1990 var eigi að síður um að ræða val mismunandi rúmt eftir tímabilum, milli aflakvóta og sóknarmarks, sem fól þá í sér heimild til að stunda veiðar ákveðinn dagafjölda jafnhliða nokkrum aflatakmörkunum. Var með því m.a. komið til móts við þá aðila sem höfðu slaka aflareynslu á viðmiðunarárunum.
Með 10. gr. tilvitnaðra laga nr. 82/1983 var ráðherra heimilað með reglugerð að ákvarða hámark þess afla sem veiða mætti úr einstökum fiskistofnum, svo og skiptingu þess afla milli skipa m.a. með hliðsjón af aflareynslu og fl. Reglugerð nr. 44/1984, um stjórn botnfiskveiða 1984, var sett samkvæmt ákvæðum laga nr. 81/1976, sbr. lög nr. 82/1983. Í 3. gr. hennar var kveðið á um að við veitingu veiðileyfa kæmu til greina útgerðir þeirra skipa, sem stunduðu botnfiskveiðar á tímabilinu 1. nóvember 1982 til 31. október 1983 og ekki hefðu horfið varanlega úr rekstri. Auk þess kæmu til greina útgerðir nýrra eða nýkeyptra fiskiskipa, sem ekki hefðu verið að veiðum á framangreindu tímabili og búin væru til botnfiskveiða, enda hefðu samningar um kaupin verið gerðir milli hlutaðeigandi útgerðar og seljanda fyrir 31. desember 1983. Við úthlutun veiðiheimilda til skipa 10 brl. og stærri var gert ráð fyrir að miðað yrði við aflareynslu á tímabilinu 1. nóvember 1980 til 31. október 1983 með ýmsum afbrigðum þó, sbr. einkum 6. gr. reglugerðarinnar. Enn var og gert ráð fyrir, svo sem fyrr segir, að menn ættu þess kost í ákveðnum tilvikum að veiða skv. sóknarmarki eða a.m.k. val þar að lútandi.
Lög nr. 118/1984 leystu svo lög nr. 82/1983 af hólmi og tóku til ársins 1985. Í frumvarpi að lögunum er fjallað um ábendingar ráðgjafanefndar sjávarútvegsráðherra og raktar í fjórum liðum röksemdir fyrir því að aflamarksfyrirkomulag væri valið fremur en sóknartakmarkanir. Í reglugerð nr. 1/1985 var síðan að finna fyrirmæli um skilyrði fyrir veitingu veiðileyfis og úthlutun veiðiheimilda, þar sem að meginreglu var miðað við þau skip sem slíkra réttinda höfðu notið á árinu 1984. Áfram var gert ráð fyrir möguleikanum á vali á sóknarmarki, skv. nánari skilyrðum, þ.m.t. að viðkomandi skip hefðu haft leyfi til veiða á árinu 1984.
Með lögum nr. 97/1985, um stjórn fiskveiða 1986-1987, voru meginreglur færðar úr reglugerðum og yfir í sett lög. Ráðgjafanefnd sjávarútvegsráðherra vann að frumvarpssmíðinni og til grundvallar lágu sérfræðilegar athuganir og fleira. Í 2. gr. laganna var kveðið á um að enginn mætti stunda eftirtaldar veiðar, nema að fengnum leyfum: Botnfiskveiðar, rækjuveiðar, humarveiðar, skelfiskveiðar, síldveiðar og loðnuveiðar. Að auki mætti ákveða í reglugerð, að aðrar veiðar skyldu leyfisbundnar. Sem fyrr voru skilyrði til úthlutunar veiðileyfis og veiðiheimilda að viðkomandi aðili hefði notið slíkra réttinda á síðasta veiðiári. Um veiði nefnd ár giltu síðan nánar ákvæði reglugerða nr. 465/1985 og 518/1986.
Með lögum nr. 3/1988, um stjórn fiskveiða 1988-1990, var í meginatriðum byggt áfram á sama kerfi og verið hafði í þróun á árunum á undan með aflamarkskerfið sem leiðandi þátt. Með hinum nýju lögum var jafnframt reynt að minnka hvatann til vals á sóknarmarkskerfinu. Var við undirbúning lagasetningarinnar leitað fjölþættra álita óháðra sérfræðinga á sviði fiskveiðistjórnunar, efnhagsmála og fl. Um útgáfu veiðileyfa voru nánari fyrirmæli í 4. gr. laganna og svo í 10. gr. þeirra. Meginreglan skv. 4. gr. var þess efnis að miða bæri leyfisveitingar við þau skip sem leyfi höfðu fengið á árinu 1985. Við úthlutun veiðiheimilda var síðan miðað við forsendur úthlutunar á árinu 1987, sbr. 8. gr. laganna. Frá framangreindum reglum voru ýmis frávik sem nánar voru útlistuð í lögunum og reglugerðum nr. 16/1988, 551/1988 og 585/1989.
Með gildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, var aflamarkskerfið fest í sessi með ótímabundnum hætti, en þó þannig að í lögunum var ákvæði þess efnis að þau skyldu endurskoðuð fyrir árslok 1992. Sóknarmarkskerfið var algjörlega afnumið og var reynslan af því samhliða aflamarkskerfinu talin slæm. Ný hugtök komu nú til sögunnar og merkingu eldri hugtaka var í sumum tilvikum breytt. Tilgangur laganna var skýrður svo í frumvarpi, að stefnt væri að því að marka meginreglur varðandi framtíðarskipan stjórnar fiskveiða og skapa grundvöll fyrir hagkvæmni og skynsamlegri nýtingu fiskstofnanna þannig að hámarksafrakstri af fiskveiðiauðlindinni yrði náð fyrir þjóðfélagið í heild. Varanleiki löggjafarinnar var m.a. rökstuddur með vísan til þess að þannig sköpuðust nauðsynlegar forsendur til þess að byggja á ákvarðanir um fjárfestingar og önnur þau atriði er langtímaáhrif hefðu. Væri hafið yfir allan vafa að langur gildistími væri forsenda þess að það hagræði næðist sem stefnt væri að. Samkvæmt 3. gr. laganna skal sjávarútvegsráðherra, að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunar, ákveða með reglugerð þann heildarafla, sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland, sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. má enginn stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland, nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Skulu leyfin gefin út til árs í senn. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. gat ráðherra ákveðið með reglugerð, að auk almenns veiðileyfis skyldu veiðar á ákveðnum tegundum nytjastofna, veiðar í tiltekin veiðarfæri, veiðar ákveðinna gerða skipa eða veiðar á ákveðnum svæðum vera háðar sérstöku veiðileyfi. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1990 komu þau skip ein til greina við veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni, sem fengu veiðileyfi skv. 4. og 10. gr. laga nr. 3/1988. Ennfremur bátar undir 6 brúttólestum að uppfylltum nokkrum skilyrðum. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. er almenn regla, að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem sæta ekki takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., eru frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. skal veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, úthlutað til einstakra skipa. Hverju skipi skal úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára. Við ákvörðun aflahlutdeildar í þeim stofnum sem ekki hafa áður verið bundnir ákveðnum heildarafla skal miðað við aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. Við ákvörðun aflahlutdeilda í þeim stofnum sem sætt höfðu veiðitakmörkunum skyldi hinsvegar að meginstefnu til miða við úthlutun á árinu 1990, sbr. bráðabirgðaákvæði I., í öðrum tilvikum við aflareynslu á árunum 1987-1989, sbr. bráðabirgðaákvæði II. Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. er meginregla, að aflamark skips á hverju veiðitímabili eða vertíð ræðst af leyfðum heildarafla viðkomandi tegundar og hlutdeild skipsins í þeim heildarafla skv. 2. mgr. 7. gr. Í 6. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990 er kveðið á um það, að heimilt sé að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti og sameina hana aflahlutdeild annars skips, enda leiði flutningur aflahlutdeildar ekki til þess, að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess. Í 1. mgr. 12. gr. laganna var kveðið á um að heimilt væri að færa aflamark milli skipa sömu útgerðar eða skipa, sem gerð væru út frá sömu verstöð, eftir því sem hlutaðeigandi aðilar kæmu sér saman um, enda hefði það skip, sem fært væri til, aflahlutdeild af þeirri tegund, sem millifærð væri. Sama gilti um skipti á aflamarki milli skipa, sem ekki væru gerð út frá sömu verstöð, enda væri um jöfn skipti að ræða að mati ráðuneytis. Samhljóða ákvæði höfðu verið í lögum nr. 3/1988 og lögum nr. 97/1985.
Ýmsar breytingar hafa verið gerðar á lögunum um stjórn fiskveiða frá árinu 1990. Í samræmi við fyrirmæli í bráðabirgðaákvæði VIII skipaði sjávarútvegsráðherra nefnd til að endurskoða lögin. Megin niðurstöður nefndarinnar, sbr. skýrslu hennar frá vorinu 1993, urðu þær að byggja bæri áfram á því aflmarkskerfi sem verið hefði í þróun frá árinu 1984, enda leiddi það kerfi til mestrar hagkvæmni í sjávarútvegi. Til grundvallar niðurstöðum nefndarinnar lá yfirgripsmikil úttekt á öllum þáttum málsins, m.a. líffræðilegum og hagfræðilegum; ástandi fiskistofna; viðskipta- og sjávarútvegssamningum við önnur ríki; fiskiskipastól landsmanna; fiskvinnslustarfsemi í landinu og afkomumálum sjávarútvegsins; auk samanburðar á hinum breytilegu fiskveiðistjórnarkerfum hinna ýmsu ríkja. Í samræmi við tillögur nefndarinnar voru síðan gerðar nokkrar breytingar á lögunum, með breytingarlögum nr. 87/1994. Meðal annars voru gerðar nokkrar minniháttar breytingar á 2. mgr. 5. gr. um rétt til endurnýjunar fiskiskipa og 2. mgr. 7. gr. um afla sem veiddur væri utan aflamarkskerfisins, auk minniháttar breytinga á reglum um tilfærslu aflamarks skv. 12. gr. laganna. Með lögum nr. 83/1995 var 2. mgr. 5. gr. enn breytt og settar nákvæmari reglur um heimildir til endurnýjunar fiskiskipa. Í athugasemdum við frumvarpið kemur m.a. fram að tilgangurinn með breytingu 2. mgr. 5. gr. sé að tryggja að afkastageta flotans aukist ekki. Enn var 5. gr. laganna breytt með lögum nr. 133/1997 og komu þá sex nýjar málsgreinar inn fyrir þágildandi 2. mgr. Þessum greinum var síðan breytt með lögum nr. 49/1998. Með lögum nr. 12/1998 var reglum 12. gr. um framsal aflamarks breytt, til samræmis við lög um Kvótaþing. Með lögum nr. 27/1998 var reglum 11. gr. breytt á þá leið að sett var hámark á mögulega aflahlutdeild einstakra aðila til þess m.a. að stuðla að dreifðari eignaraðild að útgerðum og fyrirtækjum í sjávarútvegi. Þá voru nokkrar breytingar gerðar á lögunum um stjórn fiskveiða með lögum nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Meðal þeirra var að 2. mgr. 4. gr. var felld niður, en ýmsar reglur um takmarkanir veiða teknar upp í hin nýrri lög.
Í dómi Hæstaréttar Íslands frá 3. desember 1998, Hrd. 1998/4076 (hér á eftir kallaður "Desemberdómur") var komist að þeirri niðurstöðu að skilyrði 5. gr. fiskveiðistjórnar-laga, fyrir veitingu almenns veiðileyfis fengju ekki staðist. Skilyrði til slíkrar leyfisveitingar var þá, svo sem fyrr segir, bundið við eignarhald á skipi sem haldið hefði verið til veiða á ákveðnu viðmiðunartímabili eða réttur leiddur af slíku eignarhaldi. Rétturinn taldi að þessi tilhögun þágildandi 5. gr. laganna fengi hvorki staðist jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár, né þau sjónarmið um jafnræði sem gæta þyrfti við takmörkun á atvinnufrelsi, skv. 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár.
Að gengnum dómi Hæstaréttar var ekki um það deilt að gera yrði breytingar á 5. gr. til samræmis við dóminn. Það var gert með 1. gr. laga nr. 1/1999 á þann hátt að fella alfarið niður skilyrði um eignarhald á skipi, sem félli innan fyrrgreindra viðmiðunarmarka, en áskilja þess í stað eingöngu að viðkomandi aðili réði yfir fiskiskipi sem hefði haffæriskírteini og væri skrásett á skipaskrá Siglingastofnunar Íslands eða sérstaka skrá stofnunarinnar fyrir báta undir 6 metrum. Megin ágreiningsefnið sem reis í framhaldinu varðaði hinsvegar ekki þessa tilhögun heldur það álitaefni hvort Hæstiréttur hefði með Desemberdóminum dæmt um gildissvið 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna eða a.m.k. hvort sömu sjónarmið og valdið hefðu ógildi 5. gr. ættu að leiða til sömu niðurstöðu um úthlutunarreglur veiðiheimilda og þá skipti megin máli úthlutun aflahlutdeildar skv. 2. mgr. 7. gr. laganna. Úr þessu ákveðna ágreiningsefni var síðan leyst í svokölluðum Vatneyrardómi, frá 6. apríl 2000, í málinu nr. 12/2000: Ákæruvaldið gegn Birni Kristjánssyni o.fl.
Engin þörf er á því hér að reifa aðdraganda málsins eða málavexti að öðru leyti, svo alþekkt sem það er. Eftirfarandi meginatriði felast í forsendum dómsins um stjórnskipulegt gildi 7. gr. laganna, úthlutunarform aflahlutdeilda.
Hæstiréttur tekur afdráttarlaust af skarið um að í Desemberdóminum hafi ekki verið dæmt um stjórnskipulegt gildi 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna. Síðar í forsendunum er vikið að þeim eðlismun sem er á þessum tveimur tilvikum, þ.e. tilhögun 5. gr. laganna fyrir breytingu þá sem gerð var með lögum nr. 1/1999 og svo úthlutun veiðiheimilda skv. 7. gr. laganna. Bent er á að 5. gr. hafi falið í sér fyrirfarandi og útilokandi tálmun án tillits til þess hvort nauðsyn hafi borið til aflatakmarkana -"lokað þannig í meginatriðum aðgangi manna að atvinnugreininni"- meðan tilhögun 7. gr. feli í sér ráðstöfun á gæðum, nytjastofnum, sem sannarlega eru takmörkuð. Þó svo að því sé ekki sérstaklega vikið í dómi Hæstaréttar þá er hinn óumdeildi útgangspunktur væntanlega sá að takmarka verður aðganginn í ákveðna nytjastofna. Við mat á því hvernig veiðiheimildum skyldi úthlutað beitti löggjafinn síðan þeirri aðferð að ráðstafa heimildunum, eftir ákveðnum forsendum, til þeirra aðila sem atvinnu höfðu haft af fiskveiðum úr umræddum stofnum og sýnt gátu fram á aflareynslu á ákveðnum viðmiðunartíma. Við mat á þeirri aðferð er, auk alls annars, nauðsynlegt að horfa til þeirrar staðreyndar að úthlutun takmarkaðrar auðlindar hvorki gat né getur átt sér stað án mismununar af einum eða öðrum toga. Svigrúm löggjafans við val á leiðum í því sambandi er því metið annað og rýmra heldur en heimildir til að takmarka atvinnufrelsi með þeim hætti sem 5. gr. laganna gerði í sinni fyrri mynd.
Hæstiréttur telur síðan að úthlutunaraðferð 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna á veiðiheimildum standist stjórnarskrárbundnar kröfur um jafnræði og þá á þeirri forsendu að aðferðin sé málefnaleg. Við það mat lítur rétturinn til ýmissa þátta sem ekki eru tök á að fjalla nánar um hér. Þýðingarmest er það inntak sem rétturinn gefur jafnræðisreglu stjórnarskrár. Reglan banni þannig ekki að borgurunum sé yfir höfuð mismunað. Mismunun af einum og öðrum toga sé vitaskuld óhjákvæmileg við lagasetningu og á valdi löggjafans, en hinsvegar setji jafnræðisregla því skorður að sú mismunun sé ómálefnaleg. Hæstiréttur fellst þannig á að leið 7. gr. fiskveiðistjórnarlaga um úthlutun veiðiheimilda fái staðist jafnræðiskröfur stjórnarskrár en tekur jafnframt fram að löggjafinn; "hafi átt úr fleiri kostum að velja." Í þessu fellst sú þýðingarmikla niðurstaða, að slíkt val á mismunandi leiðum, sem eru innan vébanda stjórnarskrár, endurskoðar dómstólinn ekki.
Niðurstaða réttarins um stjórnskipulegt gildi 7. gr. er síðan afdráttarlaus:
- "Að öllu þessu virtu er mat löggjafans reist á málefnalegum forsendum. Eru ekki efni til þess, að því mati verði haggað af dómstólum. Verður þannig að leggja til grundvallar að úthlutun aflaheimilda eftir 7. gr. laga nr. 38/1990 fullnægi jafnræðisreglu 1. mgr. 65. stjórnarskrárinnar og þeim sjónarmiðum um jafnræði, sem gæta þarf við takmörkun atvinnufrelsis samkvæmt 1. mgr. 75. gr. hennar. Ákvæðið er því stjórnskipulega gilt."
Eftirfarandi ummæli í forsendum dómsins og útleggingu á þeim skiptir hinsvegar verulegu máli fyrir það álitaefni sem hér er sérstaklega til skoðunar:
- "Til þess verður og að líta að samkvæmt 3. málslið 1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim, eins og áður segir. Aflaheimildirnar eru þannig aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdaheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru."
Þessi ummæli, hafa orðið mönnum tilefni til nokkuð víðtækra og á köflum misvísandi ályktanna, m.a. þá útleggingu, að í þeim felist skilaboð til löggjafans um að þrátt fyrir allt verði að gera breytingar á núgildandi kerfi og tilhögun 7. gr. fiskveiðistjórnarlaganna og þá jafnframt að löggjafinn hafi nánast frjálsar hendur um hvernig staðið verði að slíkum breytingum, m.a. með tilliti til réttinda þeirra sem nú starfa í greininni og á grundvelli gildandi fyrirkomulags.
Við mat á hinum þýðingarmiklu forsendum réttarins verður m.a. að líta til eftirfarandi atriða:
1. Viðteknar skoðanir standa til þess að fara varlega við ályktanir um fordæmisgildi dóma. Alla jafna hefur dómur ekki fordæmisgildi um önnur atriði en þau sem beinlínis er dæmt um. Á slík varfærni ekki síður við um ályktanir sem dregnar verða af einstökum ummælum í forsendum dóms.
2. Dómstólar eru skv. stjórnskipun okkar ekki bærir til annars en að bregða lögum undir þá hlutlægu mælistiku, sem stjórnarskránni er ætlað að vera, sbr. 61. gr. stjórnarskrár, og kveða á um það hvort lög standist stjórnarskrá eða ekki. Það getur aldrei verið á valdi dómstóla að gefa löggjafanum einhver frekari fyrirmæli um hvernig einstökum lögum verði best fyrir komið.
3. Þá verður ekki horft fram hjá því að hin viðtekna skoðun og raunar réttarframkvæmd er sú að atvinnuréttindi njóti verndar skv. 72. gr. stjórnarskrár. S já t.d. Alþingistíðindi 1989-1990, 352. mál, þskj. 609, Gaukur Jörundsson, Stjórnskipuleg vernd aflahæfis, atvinnuréttinda og atvinnufrelsis, Úlfljótur 3. tbl. 1968, bls. 172-173 og 176-177, Álitsgerð Sigurðar Líndal og Tryggva Gunnarssonar fyrir sjávaútvegsnefnd 1990, bls. 15- 22, Skúli Magnússon, Um stjórnskipulega eignaréttarvernd aflaheimilda, Úlfljótur 3. tbl. 1997, bls. 605-617, Sigurður Líndal, Nytjastofnar á íslandsmiðum - Sameign þjóðarinnar, Afmælisrit - Davíð Oddsson fimmtugur 1998, bls. 790-796, Þorgeir Örlygsson, Hver á Kvótann?, Tímarit lögfræðinga 1. hefti 1998, bls. 54-58, Þorgeir Örlygsson og Sigurður Líndal, Um nýtingu fiskistofna og töku gjalds fyrir nýtingu þeirra, áfangaskýrsla Auðlindarnefndar janúar 1999, bls. 114-125 og bls. 155-156. Sérstök athygli er vakin á yfirliti yfir dóma Mannréttindadómstóls Evrópu, Evrópudómstólsins og fl. á bls. 127-144 í síðastnefndri álitsgerð, sbr. sérstaklega bls. 143-144. Vissulega er ekki einhugur um hversu víðtæk sú vernd sé, en segja má að menn séu þó sammála um að vernd atvinnuréttinda sé ekki jafn víðtæk og hefðbundin eignarréttarvernd. Við mat löggjafans á úthlutunarformi í öndverðu skipti það grundvallarmáli að löggjafanum bar skylda til að taka tillit til stjórnarskrárvarinna atvinnuréttinda þeirra aðila sem voru í greininni og höfðu fjárfest í henni, en þurftu síðan að sæta aflatakmörkunum. Það hvorki stóðst né stæðist nú áskilnað 72. gr. stjórnarskrár, að bylta eða breyta kerfinu án tillits til þessa og svipta þá aðila sem starfa í greininni þessum réttindum bótalaust. Þessi vernd var þannig fyrir hendi fyrir gildistöku kvótakerfisins, með lögum nr. 82/1983 og varð auðvitað hvorki afnumin með þeim lögum, öðrum almennum lögum, né nú með einstökum athugasemdum í forsendum Hæstaréttar í Vatneyrarmáli.
4. Til hins er svo að líta að með umræddum fyrirvara undirstrikar Hæstiréttur heimildir og svigrúm löggjafans til breytinga á fiskveiðistjórnarkerfinu. Unnt er því að afnema eða breyta núgildandi kerfi. Þær breytingar yrði þó alltaf að gera, að teknu tilliti til þeirra stjórnarskrárvörðu hagsmuna sem fjallað er um undir lið 3.
Samandregið háttar því svo til að núgildandi fiskveiðistjórnarkerfi er með þeim hætti að aðilar sem stunda vilja veiðar í atvinnuskyni þurfa almenn veiðileyfi, en til þess þarf að eiga eða hafa afnot skips, sem hefur haffæriskírteini og skráð er hjá Siglingastofnun Íslands. Að þeim áskilnaði uppfylltum eru þeim frjálsar veiðar úr þeim stofnum sem tilgreindir eru í 1. mgr. 7. gr. Til varanlegrar heimildar til veiða úr þeim stofnum, sem takmarkanir eru á heildarafla úr, þurfa viðkomandi síðan að vera komnir að aflahlutdeild, sbr. 2. mgr. 7. gr., annaðhvort fyrir upphaflega úthlutun eða síðar tilkomið framsal, sem skapar rétt til aflamarks, sbr. 3. mgr. 7. gr., á hverju fiskveiðiári til samræmis við leyfðan heildarafla. Í annan stað geta menn, fyrir framsal, verið komnir að ákveðnu aflamarki, sem felur þá eingöngu í sér heimild til veiða á ákveðnu aflamagni á ákveðnu fiskveiðiári. Nýti þeir aðilar sem varanlega eru komnir að aflahlutdeild ekki rétt sinn með fullnægjandi hætti getur komið til þess að þeir glati honum varanlega. Eins setja fiskveiðistjórnarlögin því hámark hversu mikla aflahlutdeild einstakir menn og lögpersónur mega eiga.Á grundvelli þessara forsendna allra verður svo að meta stjórnskipulegar heimildir til breytinga á núgildandi fiskveiðistjórnarkerfi, m.a. með þeim hætti sem lagt er upp með í álitaefnum þeim sem lögð eru nú fyrir undirritaðan.
IV.
1. Stæðist það ákvæði stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, atvinnuréttindi, eignarréttindi og jafnræði að flytja veiðiheimildir yfir í samninga með þeim hætti sem lýst hefur verið hér að framan?
Undirritaður telur að þrátt fyrir stjórnarskrárvernd atvinnuréttinda fengi það staðist að yfirfæra veiðiheimildir í samninga, a.m.k. í áföngum á lengra tímabili, án þess að það leiði til bótaskyldu. Jafnframt er það mat undirritaðs að það að flytja árlega 1-5% veiðiheimilda hverrar einstakrar útgerðar yfir í samninga sé hlutfallslega innan leyfilegra marka, í þeim skilningi að ekki brjóti í bága við ákvæði 72. gr. stjórnarskrár. Sú niðurstaða er þó með þeim fyrirvara að ekki liggur fyrir úttekt á því hvaða rekstrarlegu áhrif slík yfirfærsla kemur til með að hafa á viðkomandi útgerðir og atvinnugreinina í heild, en endanleg ákvörðun um forsendur og fjárhæð gjaldsins hlýtur að ráða þar miklu.
Í annan stað er það niðurstaða undirritaðs að það fengi staðist að ráðstafa heimildunum á nýjan leik með/í sérstökum afnotasamningum. Þannig fæst ekki séð að neitt í gildandi lögum standi þeirri tilhögun í vegi.
Í bréfi yðar er vikið að því að nefnd yðar hafi í starfi sínu m.a. fjallað um hvernig skýra megi betur þau réttindi sem veiðiheimildir núverandi fiskveiðistjórnunarkerfis fela í sér. Í því sambandi er nauðsynlegt að vekja á því athygli að Auðlindanefnd fjallar um álitaefni þessu tengd í niðurstöðum sínum og leggur þá annarsvegar til að í stjórnarskrá verði tekið upp ákvæði um þjóðareign á náttúruauðlindum sem ekki séu nú háðar einkaeignarrétti og hinsvegar verði 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða breytt til samræmis við það og að í 3. mgr. 1. gr. verði tekið upp ákvæði um úthlutun/framsal veiðiheimilda gegn gjaldi. Með þessum, hætti verði annarsvegar skilgreint og tekið upp sérstakt form eignarréttar, þjóðareignarréttur og hinsvegar verði í lögunum um stjórn fiskveiða mælt fyrir um heimild til tímabundinnar ráðstöfunar þessara réttinda í formi nytjastofna á Íslandsmiðum og þá þannig að þau njóti verndar sem hver önnur óbein eignarréttindi. Álitsgerð Auðlindanefndar, september 2000, einkum bls. 27 og bls. 40-41.
Eins og vikið verður að síðar telur undirritaður ekki nauðsynlegt, af stjórnskipulegum ástæðum, að taka upp slíkar skilgreiningar í stjórnarskrá til þess að farin verði sú leið sem grein er gerð fyrir í fyrirspurn yðar. Að lagatæknilegum atriðum verður að öðru leyti og nánar vikið í svörum við spurningu 3.
2. Stæðist það áðurnefnd ákvæði stjórnarskrárinnar að veita núverandi handhöfum heimildanna með einhverjum hætti forgangsrétt að samningunum, t.d. í formi forkaupsréttar á fyrirfram ákveðnu verði?
Svo sem kunnugt er og rakið hefur verið er það svo að samkvæmt gildandi fiskveiðistjórnunarkerfi, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1990, skal veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, úthlutað til einstakra skipa. Hverju skipi skal úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar, aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára. Við ákvörðun aflahlutdeildar í þeim stofnum sem ekki hafa áður verið bundnir ákveðnum heildarafla skal miðað við aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. Við ákvörðun aflahlutdeilda í þeim stofnum sem sætt höfðu veiðitakmörkunum skyldi hinsvegar að meginstefnu til miða við úthlutun á árinu 1990, sbr. bráðabirgðaákvæði I., í öðrum tilvikum við aflareynslu á árunum 1987-1989, sbr. bráðabirgðaákvæði II.
Um stjórnskipulegt gildi þessa kerfis hefur nú verið dæmt, sbr. tilvitnuð niðurstaða Hæstaréttar í Vatneyrardómi frá 6. apríl 2000 eða að leggja verði til grundvallar að úthlutun veiðiheimilda, aflahlutdeildar, á grundvelli 7. gr. laga nr. 38/1990 fullnægi jafnræðisreglu 1. mgr. 65. stjórnarskrárinnar og þeim sjónarmiðum um jafnræði, sem gæta þarf við takmörkun atvinnufrelsis samkvæmt 1. mgr. 75. gr. hennar.
Það er niðurstaða undirritaðs að fyrst að það stenst og byggist á nægilega málefnalegum forsendum að úthluta umræddum aðilum veiðiheimildum endurgjalds-laust, þá hljóti það að sama skapi að standast að úthluta sama hópi veiðiheimildum gegn gjaldi. Forgangs/forkaupsréttur viðkomandi aðila að hinum endurúhlutuðu veiðiheimildum fær því staðist.
3.
Ef slíkur flutningur veiðiheimilda yfir í samninga og forgangsréttur núverandi handhafa að samningum, stenst ákvæði stjórnarskrár, sbr. spurningar 1 og 2, mundi útfærsla reglna þessu að lútandi í almennum lögum vera nauðsynleg og nægjanleg?
Þær lagabreytingar sem huga þarf að eru m.a. eftirfarandi:
· Óhjákvæmilegt sýnist vera, eigi að fara þá leið sem lagt er upp með í fyrirspurn yðar, að gera nauðsynlegar breytingar á 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða. Í lagalegum skilningi er nú næsta ágreiningslaust að núgildandi yfirlýsing í 1. ml. 1. gr. um sameign íslensku þjóðarinnar á nytjastofnum hafi ekki aðra merkingu en sem almenn stefnuyfirlýsing löggjafans án efnislegs innihalds að eignarrétti. Undir svörum við 1. spurningu er að því vikið að í álitsgerð Auðlindanefndar frá september 2000 sé lagt til að í stjórnarskrá verði formað og skilgreint nýtt hugtak, þjóðareign, sem nái til allra náttúruauðlinda og landsréttinda sem ekki séu háð einkaeignarrétti. Þessi réttindi megi hvorki selja eða láta varanlega af hendi en hinsvegar ráðstafa tímabundið og gegn gjaldi og njóti slík réttindi verndar sem óbein eignarréttindi. Leggur Auðlindanefnd til að 1. gr. laga um stjórn fiskveiða verði breytt til samræmis við þetta og þá m.a. þannig að þar verði kveðið á um þjóðareign í framangreindum stjórnarskrárbundnum skilningi að nytjastofnum á Íslandsmiðum, en jafnframt verði kveðið á um heimild til úthlutunar veiðiheimilda með tímabundnum hætti og gegn gjaldi. Vart fæst séð að breyting í þessa veru kalli óhjákvæmilega á stjórnarskrárbreytingar, í þá veru sem Auðlindanefnd hefur lagt til, þó svo eðlilegt væri að gera af þessu tilefni breytingu á 1. gr. laganna, þar sem inntak veiðiheimildanna yrði nánar skilgreint. Löggjafinn mundi hinsvegar og undir öllum kringumstæðum teljast bær til að ráðstafa slíkum réttindum og með umræddum hætti, í krafti valdaheimilda sinna og á grundvelli fullveldisréttar síns, og það án þess að kveða þyrfti sérstaklega á um eignarhald þ.a.l. í stjórnarskrá.
- Þá yrði að breyta viðkomandi lagaákvæði, þ.e. 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða með hliðsjón af úthlutun/endurúthlutun veiðiheimilda í tímabundna afnotasamninga og gegn gjaldi, en ótvírætt er að réttindi skv. slíkum samningi væru varin af 72. gr. stjórnarskrár, sbr. hinsvegar núgildandi fyrirmæli 3. ml. 1. gr. laganna um stjórn fiskveiða. Sýnist eðlilegt að í lögunum verði sérstaklega fjallað um heimild til úthlutunar veiðiheimilda í slíkum samningum.
Um álitaefni tengd þessari fyrirspurn vísast jafnframt til svara við spurningu 6, sem að sínu leiti varða mögulegar/nauðsynlegar lagabreytingar. Sérstaklega skal og áréttað að tilhögun sem þessi kann mögulega að kalla á frekari lagabreytingar.
4. Hver yrði eignarréttarleg staða handhafa slíkra samninga, t.d. með tilliti til hugsanlegra breytinga í framtíðinni á lögunum um stjórn fiskveiða?
Eignarréttarleg staða handhafa réttinda skv. slíkum samningi væri án efa þannig að þau réttindi væru varin af 72. gr. stjórnarskrár, sem afnotaréttindi og/eða óbein eignarréttindi, og þau yrðu hvorki afnumin né felld niður með lagabreytingum, nema bætur kæmu þá fyrir. Ríkisvaldið er sem fyrr segir og án efa bært til að standa að því að ráðstafa slíkum réttindum annað tveggja í krafti fullveldisréttar síns eða sem óbeinum eignarréttindum á grundvelli sérstaks stjórnarákvæðis um þjóðareign. Afnotaréttindi sem þannig er ráðstafað/stofnað til með einkaréttarlegum hætti eru varin og verða ekki uppnumin bótalaust þó svo fiskveiðistjórnarlöggjöfinni yrði breytt. Hitt er annað mál að mögulega væri unnt að hafa uppi fyrirvara annars efnis í viðkomandi samningum.
5. Væri mögulegt að setja skilyrði varðandi umgengni um auðlindina í samninga sem þessa jafnframt ákvæðum um viðurlög við samningsbrotum, t.d. riftun samninga?
Með samningi sem þessum er verið að ráðstafa tímabundið afnotum veiðiheimilda, afnotum af viðkomandi nytjastofni. Ekki fæst annað séð en að unnt sé, með sambærilegum hætti og í hefðbundnum afnotasamningum (til samanburðar má nefna leigusamninga), að skilyrða þá réttindanotkun sem um er að ræða, sé slíkt í samræmi við gildandi lög og innan eðlilegra marka með tilliti til þeirra réttinda sem um er að tefla. Í fyrirspurn yðar nefnið þér til sögunnar umgengni við auðlindina. Undirritaður fær ekki betur séð en að unnt sé að kveða á um það í afnotasamningi af þessum toga að umgengni við auðlindina skuli vera í nánar tilgreindu samræmi við lög og eftir atvikum ólögbundna en viðurkennda umgengnishætti. Gróf/alvarleg brot geti síðan varðað riftun. Eftir atvikum þyrfti þá hinsvegar að fara fram gagnkvæmt uppgjör með tilliti til þeirrar greiðslu sem á grundvelli samningsins hefur verið innt af hendi fyrir réttindin.
6. Myndu þær reglur sem nú eru til staðar í lögunum um stjórn fiskveiða um takmarkanir á handhöfn aflaheimilda sbr. 5. gr., takmarkanir á eignaraðild aflahlutdeilda einstakra aðila sbr. 11. gr. a. og framsalstakmarkanir sbr. 12. gr. geta átt við óbreyttar varðandi slíka samninga?
Í þessu samhengi er nauðsynlegt að huga að þeim atriðum sem reifuð eru undir svörum við spurningu nr. 3. Lagalega séð sýnist ekkert standa því í vegi að tilvitnuð ákvæði laganna (5. gr., 11. gr. a. og 12. gr.) gildi með óbreyttum hætti um handhafa réttinda skv. umræddum afnotasamningum. Það sýnist raunar fyrst og fremst vera pólitísk spurning hvort aðrar/breyttar reglur eigi að gilda um réttindi skv. slíkum samningum en aðrar veiðiheimildir, sem eftir atvikum útheimta þá breytingu á viðeigandi lagaákvæðum.
Virðingarfyllst,
Karl Axelsson hrl.
Karl Axelsson hrl.