Áhrif alþjóðasamstarfs á fullveldi
Háskóli Íslands
15. janúar 2002
ÁHRIF ALÞJÓÐASAMSTARFS Á FULLVELDI
Erindi utanríkisráðherra,
Halldórs Ásgrímssonar
Hugtökin "fullveldi", "frelsi" og "sjálfstæði" eru einhver þau mikilvægustu og jafnframt viðkvæmustu sem fjallað er um. Mörgum hefur orðið hált á því svelli að halda að í þeim felist það eitt að vera engum háður. Umræðan um þessi hugtök hlýtur hins vegar að taka tillit til þeirrar þróunar sem á sér stað allt í kringum okkur. Þau geta ekki orðið okkar eigin hugarsmíð án tillits til þess raunveruleika sem við búum við.Erindi utanríkisráðherra,
Halldórs Ásgrímssonar
Bjartur í Sumarhúsum lifði í sínum eigin hugarheimi sem hann skilgreindi m.a. á eftirfarandi hátt:
"Þú getur haft mig fyrir því að frelsið er meira vert en lofthæðin í bænum..." og ennfremur
"Að leita til annarra manna, það er sjálfstæðum manni uppgjöf á vald höfuðóvinarins."
Öll þekkjum við örlög þessa stolta manns sem er ein þekktasta sögupersóna í íslenskum bókmenntum.
Fullveldishugtakið þróast
Mönnum er tamt að grípa til þessara áhrifaríku hugtaka í hinni pólitísku umræðu. Oft eru þessi orð mistúlkuð og er hvert og eitt þeirra efni í langt mál. Ég ætla að láta mér nægja að fjalla um fullveldið og þá mikilvægu merkingu sem við leggjum í orðið.
Að mínu mati hefur skort á að bæði við stjórnmálamenn og fræðimenn hér á landi ræði fullveldishugtakið með opnum huga í tengslum við þá þróun sem átt hefur sér stað undanfarna áratugi í samstarfi þjóða heimsins. Fagna ég þessu tækifæri til að fjalla um þennan grundvallarþátt í umræðunni um alþjóðasamstarf. Jafnframt fagna ég þeirri umræðu sem hefur farið fram í tengslum við útkomu bókar Guðmundar Hálfdánarsonar, "Íslenska þjóðríkið uppruni og endimörk".
Bók Guðmundar varpar einmitt ljósi á þá staðreynd að fullvalda ríki er margslungnara en svo að hægt sé að skoða það og skilgreina með alveg sama hætti og gert var fyrir rúmlega átta áratugum. Það fullveldi sem veitti eftirsóknarverð tækifæri, setti vitaskuld einnig ramma takmarkanna sem ætlað var að tryggja stöðu þess. Sá rammi miðaðist við umhverfi og viðhorf þess tíma.
Ég hef talið mér skylt að stuðla að umræðu um stöðu Íslands í Evrópu en ég tel ekki síður mikilvægt að ræða þann þátt þess máls sem snýr að fullveldinu.
Það er nauðsynlegt að víkka þessa umræðu í því skyni að þjóðin fái skýra mynd af þeim margvíslegu skuldbindingum sem ríki nútímans eru bundin af; skuldbindingar sem eiga uppruna sinn í alþjóðlegum samningum og skyldum samkvæmt almennum reglum þjóðaréttar.
Hvað er fullveldi?
Grundvallarspurningin sem ég ætla að reyna að svara hér er hvað felist í hugtakinu fullveldi.
Samkvæmt skilgreiningu þjóðaréttar er sérhvert samfélag manna fullvalda sem hefur yfir landi að ráða, lýtur eigin stjórn og er viðurkennt af öðrum ríkjum sem fullvalda ríki. Með viðurkenningunni öðlast það rétt til þátttöku í samfélagi fullvalda ríkja með þeim réttindum og skyldum sem því fylgja. Það hefur því rétt til aðildar að alþjóðlegum stofnunum og getur stofnað til tvíhliða eða fjölþjóðlegra samninga við önnur fullvalda ríki.
Fullvalda ríki hefur rétt til að ákveða eigin mál án þess að önnur ríki geti skipt sér af því. Það ákveður stjórnskipun sína, stjórnarform, stjórnarhætti og annars konar löggjöf og hefur eitt rétt til að framfylgja þeim á sínu landsvæði. Vald fullvalda ríkis í þessum efnum er hins vegar takmarkað af reglum þjóðaréttar hvort sem reglur sækja uppruna sinn til samninga eða almennra reglna þjóðaréttar. Mannréttindi svo dæmi sé tekið eru í dag viðurkennd sem reglur þjóðaréttar og túlkast því ekki út frá staðháttum eða landsrétti einstakra ríkja. Fullvalda ríkjum ber að virða þessar reglur gagnvart þegnum sínum og önnur ríki hafa rétt til afskipta af ástandi mannréttindamála í öðrum ríkjum.
Fullvalda ríki geta gert samninga sín í milli án þess að það raski stöðu þeirra í samfélagi þjóðanna. Ríki geta samið um að framselja ákveðna þætti ríkisvalds t.d. til sameiginlegra stofnana án þess að með því verði sagt að ríki sé ekki lengur fullvalda. Undir þessum kringumstæðum kýs ég frekar að tala um að ríki deili hluta af fullveldi sínu með öðrum ríkjum á gagnkvæman hátt.
Ísland varð fullvalda ríki 1918. Samskipti þess við gamla móðurríkið lutu frá 1. desember það ár alfarið reglum þjóðaréttar. Í samningi ríkjanna, sambandslögunum, voru hins vegar ákvæði sem kváðu á um að Danmörk annaðist fyrir hönd Íslands tiltekna þætti eins og framkvæmd utanríkismála og Hæstiréttur Danmerkur var um skamma hríð æðsti dómstóll Íslands auk þess sem Danmörk annaðist vernd íslenskrar landhelgi. Þrátt fyrir þessa framkvæmd er ekki ágreiningur um að Ísland varð fullvalda ríki þegar árið 1918.
Venjulega eru það aðeins fullvalda ríki sem geta gerst aðilar að alþjóðastofnunum. Ríkin gerast þátttakendur og lúta reglum slíkra stofnana í vissum efnum svo lengi sem þau eru aðilar að þeim. Þátttaka þeirra er grundvölluð á reglum þjóðaréttar og því hefur hún engin áhrif á stöðu þeirra sem fullvalda ríkja.
Í hinni pólitísku rökræðu virðist oft og tíðum vera vísað til fullveldisins í því skyni að þrengja það svigrúm sem ríkið hefur til þátttöku í alþjóðlegu samstarfi. Ég neita því ekki að mér finnst stundum að gripið sé til þessa þáttar þegar efnisleg rök eru þrotin.
Þróun í alþjóðamálum
Að mörgu leyti má segja að saga heimsins sé saga stríðsátaka. Tvær heimsstyrjaldir með stuttu millibili á síðustu öld voru dropinn sem fyllti mælinn. Sú þróun hófst að ríki tóku upp náið samstarf sín í milli um sameiginlega hagsmuni sem þau töldu að tryggja myndi öryggi og jafnvægi í sambúð þjóðanna. Upp úr þessum jarðvegi spretta m.a. Sameinuðu Þjóðirnar, Evrópuráðið, NATO og ESB.
Sameinuðu Þjóðirnar gegna mikilvægu hlutverki að því er varðar frið og stöðugleika í heiminum. Hlutverk samtakanna hefur verið aukið skref fyrir skref í tímans rás og leika þau ásamt sérstofnunum nú lykilhlutverk á ýmsum sviðum sem verður vart í daglegu lífi flestra án þess að fólk sé meðvitað um það. Má þar nefna hlutverk þeirra í heilbrigðismálum, flóttamannamálum og mannréttindamálum svo ekki sé minnst á stórvirki eins og Hafréttarsáttmálann sem er okkur mjög dýrmætur.
Það er löngu viðurkennt að drifkraftur efnahagskerfis heimsins eru viðskipti. Mörg ríki eiga allt undir milliríkjaviðskiptum. Það þurfti því ekki að koma á óvart að framangreind þróun leiddi til samstarfs ríkja og síðar til stofnunar ríkjabandalaga er fjölluðu um viðskipta- og efnahagsmál. Má þar nefna GATT og OECD. Á þessu sviði er ríkjum löngu orðið ljóst að í alþjóðaviðskiptum þurfa að gilda samræmdar leikreglur svo jöfn staða allra sé tryggð.
Þess vegna hafa ríki stofnað Alþjóðaviðskiptastofnunina sem byggð er á grunni GATT. Í samstarfi innan þeirrar stofnunar verður Ísland ekki bundið af reglum hennar nema hafa fallist á það. Hins vegar er það svo innan þessarar stofnunar líkt og margra annarra að það yrði ekki liðið ef Ísland ætlaði einvörðungu að njóta ávaxtanna af samstarfinu en ekki axla skyldurnar með sama hætti og önnur aðildarríki. Þannig höfum við innan þessa samstarfs þrengt heimildir okkar til að hækka tolla eða styrkja landbúnað auk þess sem við höfum heimilað innflutning landbúnaðarafurða í nokkrum mæli.
Á hinn bóginn eru hagsmunir Íslands og annarra smærri ríkja af tilvist Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar mun meiri en stærri ríkja þar sem opin milliríkjaviðskipti eru okkur svo mikilvæg sem raun ber vitni. Stærri ríki geta í krafti áhrifa sinna náð fram sínum hagsmunum með öðrum hætti en fyrir tilstilli alþjóðlegra stofnana. Hinu sama gegnir í raun á ýmsum öðrum sviðum alþjóðlegs samstarfs. Því skapar alþjóðlegt samstarf oft grunn til sóknar fyrir smærri ríki á leikvelli hinna stærri. Er t.d. athyglisvert í þessu sambandi að í gær var kveðinn upp úrskurður innan Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar þar sem tiltekið skattahagræði er Bandaríkin hafa veitt útflutningsfyrirtækjum var úrskurðað í ósamræmi við reglur stofnunarinnar. Úrskurður af þessu tagi skiptir okkur auðvitað máli sem erum í alþjóðlegri samkeppni við bandaríska útflytjendur.
Úrlausn sem þessi hefði vart fengist nema fyrir tilvist alþjóðastofnunar af þessu tagi.
Á viðskiptasviðinu er Ísland aðili að EFTA en á vegum þess hafa verið gerðir alls 18 fríverslunarsamningar sem fela í sér afnám á tollum á tilteknum vörum. Um leið takmarka þessir samningar það svigrúm sem við höfum til að leggja á tolla gagnvart þessum samningsaðilum.
Þróun og uppbygging alþjóðasamstarfs hefur haldið áfram jafnt og þétt. Ríkjum verður sífellt ljósara að þeim er ekki lengur fært að leysa margvísleg vandamál án samstarfs og jafnvel án þess að deila fullveldi sínu hvert með öðru. Skýrasta dæmi þessa í dag er eflaust að finna á sviði umhverfismála þar sem ríkjum heims er nú orðið ljóst að mengun virðir ekki landamæri. Það er til lítils fyrir Íslendinga að berjast gegn mengun hafsins eða ofveiði nema í samstarfi við aðrar þjóðir. Má e.t.v. með nokkrum sanni færa að því rök að fullveldi Íslands; efnahagslegt fullveldi, byggist á því að sú barátta beri árangur. Má hér og minna á Kyotobókunina sem varðaði íslenska hagsmuni mjög miklu.
Að sama skapi er aukin tilhneiging til að færa baráttu gegn alþjóðlegum afbrotum inn á sameiginlegan vettvang þar sem hópur ríkja sammælist um markvissar aðgerðir í baráttu gegn þeim er að þeim standa. Sjáum við þess merki bæði innan ESB og einnig á vettvangi Sameinuðu Þjóðanna. Við höfum nýlega verið harkalega minnt á hve mikilvægt er að vinna saman á þessu sviði en viðbrögð við nýlegum hryðjuverkjum vestanhafs sýna í hnotskurn hvernig samfélag þjóðanna vinnur nú saman á þessu sviði.
Staða Íslands í alþjóðlegu samstarfi
Sú þróun sem að framan er lýst hefur haft sín áhrif hér á landi. Ísland er í dag aðili að um 50 alþjóðastofnunum og alþjóðasamtökum en á vettvangi þeirra eru gerðir samningar og ákvarðanir teknar sem hafa með beinum hætti áhrif á daglegt líf okkar og umhverfi.
Á vettvangi Sameinuðu þjóðana og Evrópuráðsins hafa ríki orðið ásátt um víðtæka mannréttindasamninga. Hæstiréttur hefur vikið settum íslenskum lögum til hliðar þar sem þau væru andstæð Mannréttindasáttmála Evrópu jafnvel áður en sáttmálinn var lögfestur hér á landi. Fyrir áhrif sáttmálans hefur reynst nauðsynlegt að gera umfangsmiklar breytingar á íslenskum lögum. Á sínum tíma voru ekki allir sammála um þær breytingar en nú, reynslunni ríkari, sjá menn að vel hefur verið að verki staðið.
Lögum samkvæmt er Ísland skuldbundið til að hrinda í framkvæmd ályktunum öryggisráðs SÞ án þess að við tökum þátt í ákvörðunum þess. Eins og dæmin sanna geta aðgerðir sem Öryggisráðið samþykkir bæði verið umfangsmiklar og umdeilanlegar.
Allt eru þetta dæmi um hið viðamikla alþjóðasamstarf sem Ísland er hluti af; alþjóðasamstarf sem í sífellt meira mæli hefur mótandi áhrif á líf okkar og stefnumörkun íslenskra stjórnvalda.
Evrópusambandið
Ekki verður fjallað um fullveldið án þess að fjalla um ESB því umræðan um fullveldið virðist einkum spretta upp í tengslum við spurninguna um hugsanlega aðild Íslands að ESB.
Ég hygg að ekkert eitt alþjóðlegt samstarf hafi haft meiri áhrif á líf okkar en samstarfið við ESB á grunni EES-samningsins.
Stefna ríkisstjórnarinnar í Evrópumálum er skýr. Aðild að ESB er ekki á dagskrá núverandi ríkisstjórnar. Á hinn bóginn er umræða um Evrópumál á dagskrá. Ég hef beitt mér fyrir þessari umræðu því ég tel mér skylt að stuðla að því að opin umræða fari fram um stöðu okkar í alþjóðlegu samstarfi. Í mínum flokki, Framsóknarflokknum, hefur verið mikil umræða um Evrópumál þar sem línur hafa verið skýrðar og stefna mótuð.
Hvort sem mönnum líkar það betur eða verr þá eigum við of mikið undir samstarfi við Evrópuríki til þess að geta komist hjá þessari umræðu. Ég hef reyndar enga trú á því að umræðunni um Evrópumál verði nokkru sinni ráðið til lykta hvort heldur Ísland gerist aðili að ESB eður ei. Þetta má sjá glöggt í Danmörku þar sem umræðan er viðvarandi.
Að mínu mati er afar mikilvægt að taki Ísland þá ákvörðun að standa utan ESB eða ganga þangað inn þá sé slík ákvörðun tekin á grundvelli upplýstrar umræðu þar sem skilgreining fari fram á kostum og göllum málsins á fordómalausan hátt. Að slíkri umræðu hef ég stuðlað innan míns flokks og á meðal þjóðarinnar og þarf sú umræða að halda áfram.
Þó svo að Ísland gengi í ESB með þeim breytingum sem það hefði í för með sér fyrir okkar stjórnskipan er það óumdeilt að Ísland yrði eftir sem áður í hópi fullvalda ríkja. Jafnljóst er að með því að deila fullveldi okkar með sameiginlegum stofnunum ESB í svo miklum mæli sem raun bæri vitni þá yrði það ekki gert án breytinga á stjórnarskránni. Jafnramt er augljóst að slíkt yrði ekki gert án þess að það væri borið undir þjóðina.
Aðild Íslands að ESB leiddi því ekki til þess að Ísland væri ekki lengur fullvalda ríki. Ef svo væri þá stefnir nú í það að einungis örfá ríki í Evrópu teljist í raun fullvalda. Eða telur einhver að Danmörk, Svíþjóð og Finnland séu ekki lengur fullvalda ríki?
Þetta segi ég ekki til að draga úr mikilvægi þess sem gera þyrfti áður en aðild Íslands gæti orðið að raunveruleika heldur til þess að benda á það að ESB er bandalag fullvalda ríkja, sem hafa ákveðið að deila fullveldi sínu með gagnkvæmum hætti til að ná sameiginlegum markmiðum sem þau telja sig ekki geta leyst nema í samstarfi við aðrar Evrópuþjóðir.
Það er einkenni Evrópusamstarfsins með aðild að ESB að þar taka þjóðir fullan þátt í mótun þeirra ákvarðana sem teknar eru. Þessu er ekki eins farið á vettvangi EES þar sem við erum þátttakendur. Við njótum þar meira jafnræðis á fyrstu stigum málsmeðferðar en á síðari stigum þegar kemur að hinum raunverulegu ákvörðunum. Þróun ESB undanfarin ár hefur gert þetta þeim mun bagalegra þar sem völd og áhrif hafa í auknum mæli færst frá framkvæmdastjórninni til annarra stofnana ESB, þ.e. ráðherraráðsins og Evrópuþingsins, þar sem Ísland á ekki þess kost að taka þátt. Í þessu efni hallar mjög á jafnræði aðila sem á endanum verða bundnir af löggjöf ESB.
Því má halda fram með góðum rökum að aðild að ESB tryggði fullveldi Íslands með betri hætti en EES gerir nú þar sem við myndum innan ESB taka þátt í mótun okkar eigin örlaga og í mótun þeirra reglna sem þegnum og fyrirtækjum þessa lands er skylt að fara eftir. Á þetta skortir í EES-samstarfinu.
Það er ekki síst af þessum sökum sem ég hef lýst því yfir að EES-samningurinn reyni nú á þanþol stjórnarskrárinnar. Samningurinn hefur einnig að mínu mati ýmis yfirþjóðleg einkenni eins og sjá má af hlutverki Eftirlitsstofnunar EFTA á afmörkuðum sviðum. EFTA dómstóllinn hefur gefið skýr skilaboð um að í EES-samningnum felist skaðabótaskylda ríkis með líkum hætti og innan ESB ef ekki er réttilega staðið að innleiðingu EES reglna en innan ESB er þessi skylda talin hluti af hinu yfirþjóðlega valdi.
En það er ekki einvörðungu EES-samningurinn sem hér um ræðir. Í vaxandi mæli eru ríki heimsins að sameinast um að taka á tilteknum hagsmunamálum í sameiningu. Má þar nefna umhverfismál, sakamál, viðskiptamál o.fl. Þessi þróun leiðir í raun til þess að svigrúm hverrar þjóðar til að grípa til eigin aðgerða er takmarkaðra en áður.
Þessi staðreynd reynir auðvitað einnig á stjórnarskrána eins og hún er nú úr garði gerð. Það er bæði pólitískt og fræðilegt samkomulag um að það eru mörk fyrir því hve langt er heimilt að ganga í að deila fullveldi okkar með ríkjabandalögum eða fjölþjóðlegum stofnunum án þess að til komi breytingar á stjórnarskránni.
Ég hef því tekið undir með þeim fræðimönnum sem vakið hafa máls á nauðsyn þess að gera breytingar á stjórnarskránni til að mæta þessari þróun og skapa okkur traustari grunn til þátttöku í sífellt umfangsmeira alþjóðlegu samstarfi.
Hvar stöndum við?
Í ljósi þess sem ég hef hér gert að umtalsefni má draga eftirfarandi ályktanir.
Ísland er virkur þátttakandi í margvíslegu alþjóðlegu samstarfi. Ljóst er að Ísland deilir nú þegar fullveldi sínu með ríkjum sem eiga aðild að slíku samstarfi. Flestir fræðimenn telja að með því hafi ekki verið gengið á svig við stjórnarskrána.
Á hinn bóginn setur stjórnarskráin óskilgreind takmörk fyrir því hve langt er unnt að ganga í þessu efni án þess að henni sé breytt.
Í öllu mati á fullveldinu og stöðu þess gagnvart alþjóðlegu samstarfi hljóta menn að horfa til þess hvort Ísland sé hverju sinni þátttakandi í mótun sinna eigin örlaga. Við stöndum hins vegar frammi fyrir þeirri staðreynd að örlög okkar eru nú á vissum sviðum ráðin þar sem við höfum ekki kost á að taka þátt í mótun ákvarðana. Er þar einkum um að ræða EES-samninginn. Vekur það vissulega nokkrar áhyggjur með tilliti til stjórnarskrárinnar, að við séum á mörkum þess sem stjórnarskráin leyfir í þessu efni.
Má halda því fram með gildum rökum að fullveldi aðildarríkja ESB sé betur varið en okkar þar sem þau eru fullir þátttakendur í að móta þær reglur sem þeim er ætlað að fylgja. Munu t.d. margir hafa verið þeirrar skoðunar í Svíþjóð og Finnlandi á sínum tíma að EES-samningurinn gengi nær fullveldinu en aðild að ESB.
Mér finnst eins og okkur hætti til að tala um fullveldið í of þröngum skilningi án tillits til alls þess sem hefur gerst í heiminum undanfarna áratugi og án tillits til þeirra ákvarðana sem íslenskir ráðamenn hafa tekið á undanförnum áratugum hvort heldur það er aðild að NATO eða EES-samningurinn.
Af öllu því sem ég hef gert hér að umtalsefni er ljóst að Íslendingar eru ekki einir höfundar örlaga sinna. Hagsmunir þjóða á tímum hnattvæðingar felast í því að vinna saman á mörgum sviðum og deila með sér fullveldi sem áður var talið nauðsynlegt að tilheyrði hverju og einu ríki í þeim tilgangi að ná sameiginlegum markmiðum. Þannig hefur sú mynd sem einstakar þjóðir hafa af fullveldinu breyst verulega.
Bjartur í Sumarhúsum vildi vera sjálfstæður maður og skapaði sér sína eigin hugmyndafræði um í hverju slíkt sjálfstæði fælist. Þessi hugmyndafræði var hans eigin hugarsmíð sem var ekki öllum skiljanleg. Í hans heimi var betra að vera fátækur og öðrum óháður en hafa það betra og deila hlutskipti sínu með öðrum. Bjartur galt eigur sínar og lífsviðurværi fyrir þessa hugmyndafræði.
Auðlegð og lífsgæði Íslendinga í dag byggja á því að við berum gæfu til þess að eiga fjölbreytt samskipti við önnur ríki í skjóli stöðu okkar sem fullvalda ríki.
Mikilvægt er að vega og meta hagsmuni Íslands á breytilegum tímum en varast að búa til ramma utan um okkar stöðu sem er í engu samræmi við þann raunveruleika sem við búum við eða þá þróun sem á sér stað allt í kringum okkur.