Breyttar aðstæður í öryggis- og varnarmálum: Staða Íslands
Viðskiptaháskólinn á Bifröst
27. febrúar 2002
Breyttar aðstæður í öryggis- og varnarmálum:
Staða Íslands
Erindi Halldórs Ásgrímssonar utanríkisráðherra
Staða Íslands
Erindi Halldórs Ásgrímssonar utanríkisráðherra
EfnisyfirlitÖryggis- og efnahagsmál samofin
Breytt öryggisumhverfi
Nýjar ógnir
Hryðjuverk
Mikilvægi Atlantshafsbandalagsins
Þróunin í Evrópu
Sameiginleg öryggisstefna
Nýtt samstarfsform
Afstaða Íslands
Framtíðarstaða Íslands
Íslenska friðargæslan
Varnarsamstarfið við Bandaríkin
Breytt heimsmynd
Mér er það sönn ánægja að flytja erindi hér í dag um öryggis og varnarmál á tímum mikilla hræringa og endurmats á þeim ógnum sem að steðja og hvernig bregðast skuli við þeim. Má vera að einhverjum þyki það skjóta skökku við að ræða öryggismál við nemendur viðskiptaháskóla, en raunin er sú að öryggi og varnir koma okkur öllum við.
Öryggis- og efnahagsmál samofin
Átök og erjur hamla og koma í veg fyrir hagsæld og viðskipti milli ríkja. Grundvallarforsenda eðlilegs viðskiptaumhverfis er friður og stöðugleiki. Þær rústir efnahagslífs sem við blasa á stríðshrjáðum svæðum eins og á Balkanskaga og í Afganistan þarf að endurreisa og alþjóðasamfélagið styður þá endurreisn, ekki aðeins til hagsbóta fyrir íbúa landanna, heldur einnig í eigin þágu með framtíð viðskipta á viðkomandi svæði í huga.
Samhengið á milli öryggismála og efnahagslegrar velferðar er skýrara en nokkru sinni fyrr. Þannig hafa hryðjuverkaárásirnar á Bandaríkin haft neikvæð áhrif á þróun heimsviðskipta, og bitnað á íslensku atvinnulífi. Sú staðreynd að hryðjuverk í annarri heimsálfu hafi valdið uppsögnum starfsfólks á Íslandi, segir meira en mörg orð um hve efnahagskerfi ríkja eru samofin, og háð stöðugleika, friði og öryggi. Rætur átaka liggja oftar en ekki í veikum efnahag eða takmörkuðum náttúruauðlindum og aðgangi að þeim.
Í erindi mínu mun ég tæpa á því breytta öryggisumhverfi sem við stöndum frammi fyrir og þeirri nauðsynlegu aðlögun sem á sér stað innan ríkja og stofnana svo að takast megi að uppræta alþjóðleg hryðjuverk og vernda saklausa borgara gegn grimmdarlegum hryðjuverkaárásum í framtíðinni. Einnig ætla ég að víkja að evrópskum öryggis- og varnarmálum. Þrátt fyrir að margt hafi verið ritað um þessi mál að undanförnu vil ég leitast við að varpa frekara ljósi á þá miklu gerjun sem á sér stað í öryggis- og varnarmálum Evrópu.
Breytt öryggisumhverfi
Áður en lengra er haldið vil ég koma að því gjörbreytta öryggisumhverfi sem við stöndum frammi fyrir í kjölfar hinna hörmulega atburða 11. september síðastliðinn, rúmum áratug eftir lok kalda stríðsins. Eftir að múrinn féll og Varsjárbandalagið leið undir lok var nauðsynlegt að endurmeta öryggishugtakið og varnir Evrópu. Sú aðlögun sem eftir fylgdi átti sér ekki síst stað innan Atlantshafs-bandalagsins. Hún fól m.a. í sér stækkun NATO úr 16 ríkjum í 19 og eru öll hin nýju aðildarríki, Pólland, Tékkland og Ungverjaland, fyrrum Varsjárbandalagsríki. Níu ríki til viðbótar hafa nú sótt um aðild að NATO og hafa verið í nánu samstarfi við bandalagið vegna undirbúnings aðildar undanfarin ár. Eru líkur á því að innan fárra ára verði aðildarríkin allt að 26 talsins. Eru öryggis- og varnarmál álfunnar í mikilli mótun og ekki einfalt að spá fyrir um þá mynd sem blasir við að fimm eða tíu árum liðnum.
Í mínum huga er ekki langur tími liðinn frá falli Berlínarmúrsins, en á þeim tíma hafa gífurlegar breytingar orðið í Evrópu. Atlantshafsbandalagið og verkefni þess hafa þegar tekið mið af þessum breytingum. Sérstakt samráð fer fram innan veggja þess við Rússland og Úkraínu, sem gegnir mikilvægu hlutverki í að viðhalda öryggi og stöðugleika í Evrópu.
Samskipti Atlantshafsbandalagsins og Rússlands eru enn á ný í endurskoðun og skiptir þar miklu hversu samstíga NATO og Rússland hafa verið í baráttunni gegn hryðjuverkum, þar sem tekist er á við ógn sem vofir jafnt yfir austri og vestri. Unnið er að því að settur verði á fót nýr vettvangur innan NATO þar sem aðildarríkin og Rússland sitji sem jafningjar og taki sameiginlega ákvarðanir í málum er varða Rússa ekki síður en bandalagsríkin og ber þar hæst baráttuna gegn hryðjuverkastarfsemi. Vonir standa til að fyrsti fundur utanríkisráðherra hins nýja vettvangs verði á Reykjvíkurfundi Atlantshafsbandalagsins í maí næstkomandi. Þannig gæti Ísland enn á ný leikið hlutverk í sáttum austurs og vesturs, en flestum er í fersku minni fundur Reagans og Gorbatsjovs í Höfða 1986 sem markaði upphaf endaloka kalda stríðsins.
Nýjar ógnir
Fyrir atburði haustsins horfði friðvænlegar en nokkru sinni fyrr í kjölfar kalda stríðsins og höfðu ríki Evrópu skorið jafnt og þétt niður framlög til hefðbundinna varna. Þau höfðu einnig dregið við sig að koma sér upp nútímahertækni sem talin var nauðsynleg til að takast á við þær ógnir sem blöstu víða við. Má segja að menn hafi sofnað á verðinum í kjölfar þess að á svipstundu hafði horfið sú ógn er steðjaði af Varsjárbandalaginu. Jafnframt þessari breyttu skipan mála unnu Evrópusambandsríkin að því að bæta ríkisfjármál til að uppfylla ströng skilyrði fyrir aðild að myntbandalaginu.
Nú er orðin ljós sú mikla ógn sem stafar af alþjóðlegum hryðjuverkasamtökum og er NATO að kljást við nýtt öryggisumhverfi, nýjar ógnir, og þar á bæ er lögð þung áhersla á meiri framlög til varnarmála. Aðlögunin heldur áfram, NATO eins og við þekktum það á tímum kalda stríðsins og í dag breytist óhjákvæmilega með nýjum verkefnum, nýjum aðildarríkjum og auknu samstarfi Evrópusambands-ríkja í öryggis- og varnarmálum. Enn verður ekki séð fyrir endann á þessari þróun. Íslensk stjórnvöld vinna stöðugt að því að tryggja stöðu Íslands við þessar nýju aðstæður.
Hryðjuverk
Ekki þarf að fjölyrða um atburði 11. september hér. Sá harmleikur hverfur okkur seint úr minni. Afleiðingarnar eru margvíslegar. Einna mestu hefur skipt sú einstaka samstaða sem hefur myndast um heim allan um nauðsyn þess að ríki standi saman í baráttunni gegn hryðjuverkamönnum. Starfsemi þeirra þekkir engin landamæri og því duga skammt þau ráð sem einstaka ríkisstjórnir geta beitt. Samstaða innan alþjóðastofnanna sem Ísland á aðild að hefur verið meiri en nokkru sinni fyrr. Evrópuráðið, Öryggis- og samvinnustofnun Evrópu og Sameinuðu þjóðirnar fordæmdu allar sem ein árásirnar harðlega og hafa síðan unnið að því að virkja þau tæki sem þær hafa yfir að ráða til að berjast gegn hryðjuverkasamtökum. Mestu skiptir að þjóðir heims taki höndum saman í baráttunni við að tryggja að slíkir atburðir endurtaki sig ekki.
Öll ábyrg ríki verða að leggjast á eitt um að útrýma þeirri vá sem heimsbyggðinni - og þá ekki síst saklausum borgurum - stafar af alþjóðlegri hryðjuverkastarfsemi. Fleira þarf til. Unnið hefur verið að því að uppræta samskiptanet og stoðkerfi afla sem að árásinni stóðu. Efla verður viðbúnað og skjót viðbrögð ríkja, þ.m.t. Íslands, gegn hermdar- og hryðjuverkum og afleiðingum þeirra. Nauðsynlegt er að samfélag þjóðanna samhæfi diplómatískar aðgerðir á vettvangi alþjóðasamtaka, ekki síst Sameinuðu þjóðanna og hefur ötullega verið að því unnið að undaförnu. Eflt hefur verið samstarf á fjölmörgum ólíkum sviðum, svo sem upplýsingaöflunar, réttarfars, löggæslu, bankamála, útlendingaeftirlits og almannavarna. Allar þessar aðgerðir verða að vera varanlegar. Hugsanlegum hryðjuverkaárásum í framtíðinni verður ekki bægt frá með því einu að uppræta hin illræmdu al-Qaeda samtök og góma Bin Laden. Því miður leynist ógnin víðar.
Við verðum að gæta þess að standa ekki berskjölduð gagnvart þessari vá og horfast í augu við þann raunhæfa möguleika að samtök á borð við al-Qaeda komist yfir gereyðingarvopn. Því er óhjákvæmilegt að þau ríki sem skuldbundist hafa hvert öðru um stuðning og aðstoð, ef á þau væri ráðist, geri viðeigandi ráðstafanir á sviði varnar- og öryggismála og er þar komið að hinum mikilvæga þætti Atlantshafsbandalagsins.
Mikilvægi Atlantshafsbandalagsins
Í fyrsta sinn í sögu NATO var ákveðið að fólskuleg árás hryðjuverkamanna á Bandaríkin jafngilti árás á öll aðildarríki þess samkvæmt 5. gr. Norður-Atlantshafssamningsins frá 1949. Yfirlýsing bandalagsins markar straumhvörf í hálfrar aldar sögu þess. Ennfremur ber nú að líta svo á að gagnkvæmar varnarskuldbindingar geti einnig átt við um skipulagða hryðjuverkastarfsemi, sem beint er gegn einu eða fleirum aðildarríkja. Ákvæði 5. greinar byggja á 51. grein sáttmála Sameinuðu þjóðanna, sem tryggir öllum ríkjum rétt til eigin varna og sameiginlegra.
Þrátt fyrir að Bandaríkjastjórn hafi kosið að leiða aðgerðirnar nær einvörðungu með hernaðaraðstoð frá Bretlandi komu aðildarríkin bandamönnum sínum til aðstoðar með ýmsu móti. Ekki var einvörðungu um pólitískan stuðning að ræða eins og svo oft kemur fram í fjölmiðlum þessa dagana. Íslensk stjórnvöld lögðu aðgerðinni lið með að útvega og greiða fyrir flutning á hjálpargögnum m.a. lyfjum til Afganistan. Hitt er svo annað mál að sú gjá sem myndast hefur milli Bandaríkjanna annars vegar og Evrópu hins vegar á sviði hernaðartækni kom enn á ný í ljós í aðgerðunum í Afganistan.
Í ljósi þess að Evrópuríki hafa lýst yfir vilja sínum og hafið þróun í þá átt að axla ábyrgð á eigin öryggi og í næsta nágrenni álfunnar hljóta að vakna efasemdir um að hugur fylgi máli ef hernaðarbolmagn ríkjanna verður ekki aukið. Eins og fyrr var nefnt, er hér að nokkru leyti drepið á viðkvæmum spurningum um forgang í ríkisútgjöldum. Ekki síst í ríkjum sem ganga nú í gegnum niðursveiflu í efnahagsmálum eftir hagvaxtarskeið undangenginna ára. En skoðum betur þessa þróun og aðgang íslenskra stjórnvalda að henni.
Þróunin í Evrópu
Eins og kunnugt er, hefur Evrópusambandið lengst af ekki verið vettvangur samstarfs í öryggis- og varnarmálum. Ellefu aðildarríki ESB eru í Atlantshafsbandalaginu og fjögur hlutlaus eða utan varnarbandalaga. Því markaði ákvörðun Evrópusambandsins um að móta sameiginlega evrópska öryggis- og varnarmálastefnu þáttaskil í sögu sambandsins og evrópskra öryggismála. Mótun sameiginlegrar öryggis- og varnarstefnu ESB mun hafa áhrif á stöðu og starfsemi Atlantshafsbandalagsins. Framtak ESB snertir því með beinum hætti hagsmuni Íslands, eins og annarra Evrópuríkja.
Aðdragandinn að núverandi þróun innan ESB var langur. Aukið frumkvæði ESB í öryggis- og varnarmálum má meðal annars rekja til þrýstings Bandaríkjamanna um að Evrópuríki axli aukna ábyrgð í öryggismálum álfunnar en einnig aukinn metnað Evrópuríkja á þessu sviði. Má segja að grunnurinn hafi verið lagður í Vestur-Evrópusambandinu, og byggt er á niðurstöðum leiðtogafundanna í Maastricht (1994) og Amsterdam (1997). Þar ákváðu aðildarríki ESB að móta sameiginlega evrópska öryggis- og varnarmálastefnu (ESDP) sem síðar gæti leitt til sameiginlegra varna. Það er framkvæmd þessa markmiðs sem hefur verið útfærð undanfarin tvö ár.
Í reynd komst fyrst verulegur skriður á málin í kjölfar atburðanna á Balkanskaga. Þótt munur á hernaðargetu Bandaríkjanna annars vegar og Evrópu hins vegar hafi öllum verið ljós, varð það mikið áfall fyrir Evrópuríki þegar þeim tókst ekki að stilla til friðar í Bosníu án aðstoðar frá Bandaríkjunum. Sá munur sem aftur kom í ljós þegar farið var í aðgerðir í Kóvóvó styrkti menn enn í þeirri fyrirætlan að vinna að því fyrir alvöru að auka hernaðargetu og frumkvæði Evrópuríkja.
Sameiginleg öryggisstefna
Óhætt er að fullyrða að á fáum árum hafi ESB náð lengra í mótun og framkvæmd varnarmálastefnunnar en bjartsýnustu menn innan samtakanna þorðu að vona. Settar hafa verið á fót nauðsynlegar stofnanir (stjórnmálanefnd/ hermálanefnd/hermálastarfslið) sem falla undir ráðherraráðið ESB og lögð áhersla á eflingu hernaðarlegs og borgaralegs bolmagns til aðgerða.
Á leiðtogafundinum í Laeken í desember síðastliðnum var tekin sú ákvörðun að lýsa ESB formlega reiðubúið til aðgerða og í framhaldinu hafa samtökin lýst vilja til að taka að sér starfsemi alþjóðlegra lögreglusveita í Bosníu-Hersegóvínu sem hafa um árabil starfað undir fána Sameinuðu þjóðanna (IPTF). Þar starfa nú þrír íslenskir lögreglumenn við góðan orðstír og hefur utanríkisráðuneytið tilkynnt Evrópusambandinu að Ísland bjóði fram lögreglumenn í þetta friðargæsluverkefni, með sambærilegum hætti og á vegum Sameinuðu þjóðanna. Þá er verið kanna möguleika á yfirtöku ESB á eftirlitsaðgerð Atlantshafsbandalagsins í Makedóníu. Í Makedóníu hafa ESB og NATO unnið saman að því að koma í veg fyrir að átök brytust út og þykir það samstarf hafa tekist með miklum ágætum.
Þótt grunnurinn hafi verið lagður, ESB lýst reiðubúið til aðgerða og jafnvel takmörkuð verkefni í augsýn, þá er enn langt í land með mótun og framkvæmd sameiginlegrar varnarmálastefnu sem gæti tryggt framkvæmd svæðisbundinnar eða hnattrænnar utanríkisstefnu.
Mörg óleyst vandamál sýna að aðildarríki ESB eiga enn mikið verk fyrir höndum en ítrekaðar yfirlýsingar þeirra sýna að full alvara er að baki varnarmálastefnunnar. Hér má geta þess að tugþúsundir sérfræðinga starfa fyrir ESB, einkum í Brussel. Aðeins á annað hundrað starfa á vettvangi öryggismála. Óhjákvæmilegt er að baráttan gegn alþjóðlegri hryðjuverkastarfsemi hafi langvarandi áhrif á stefnuna. Samt er ekkert á þessu stigi sem bendir til að eiginlegar landvarnir ESB á grundvelli sameiginlegra varnarskuldbindinga séu á dagskrá. Eins og fyrr sagði eru ellefu aðildarríki ESB jafnframt í Atlantshafsbandalaginu og skuldbundin þar samkvæmt Norður-Atlantshafssamningnum frá 1949. Að auki vilja bandalagsríki bæði innan og utan ESB forðast hugsanlegan tvíverknað á milli samtakanna og leggja því áherslu á náið samráð og samstarf þ.á m. aðgang ESB að liðsafla og búnaði Atlantshafsbandalagsins.
Evrópsku NATO-ríkin utan ESB
Ákveðið var að samskipti ESB og NATO byggðu á samskiptum Vestur-Evrópusambandsins og Atlantshafsbandalagsins áður, með samningsbundnu samráði og samstarfi, m.a. aðgangi að liðsaflaskipulagi og búnaði bandalagsins. Þetta stafar bæði af pólitískum og hagnýtum ástæðum. Annars vegar er það ekki í þágu hagsmuna ESB að mótun öryggis- og varnarstefnu skerði skilvirkni Atlantshafsbandalagsins eða dragi úr mikilvægi Atlantshafstengslanna, enda eru ekki sameiginlegar varnarskuldbindingar í ESB. Hins vegar, þótt ellefu aðildarríki séu í báðum samtökum, hefur ESB ekki sama bolmagn og reynsluog Atlantshafsbandalagið til skipulagningar og framkvæmdar fjölþjóðlegra aðgerða.
Bandalagið kom mjög til móts við ESB á leiðtogafundi NATO í Washington vorið 1999 þar sem lýst var stuðningi við mótun sameiginlegrar stefnu ESB í öryggis- og varnarmálum og gefið fyrirheit um aðgang ESB að búnaði og liðsafla bandalagsins. Þessu fylgdu ákveðin skilyrði, m.a. um fullnægjandi þátttöku evrópskra bandalagsríkja utan ESB.
Samtímis umfjöllun um uppbyggingu varnargetu ESB hefur þannig staða evrópskra aðildarríkja Atlantshafsbandalagsins utan ESB, þ.e. ríkjanna sex, auk Íslands, Noregur, Ungverjaland, Pólland, Tékkland og Tyrkland, verið ofarlega á baugi. Af augljósum ástæðum er það sá þáttur sem íslensk stjórnvöld hafa gefið sérstakan gaum. Leitað var lausna sem gæfu ríkjum utan ESB, evrópsku NATO ríkjunum sex, tækifæri til þátttöku í mótun og framkvæmd ákvarðana en ekki í sjálfri ákvarðanatökunni.
Nýtt samstarfsform
Á leiðtogafundi ESB í Nice í lok ársins 2000 var ákveðið að stofnsettir yrðu tveir samráðshópar aðildarríkja ESB annars vegar með evrópsku bandalagsríkjunum sex og umsóknarríkjunum níu, svokallaður 15+15 hópur, og hins vegar með ríkjunum sex, sem standa utan ESB, svonefndur 15+6 hópur. Á friðartímum er gert ráð fyrir að þessir hópar komi saman minnst tvisvar á hverju hálfs árs formennskutímabili í ESB, þar af einu sinni á ráðherrastigi. Á spennutímum eða þegar efnt yrði til aðgerða yrði hægt að fjölga fundum á ýmsum stigum.
Frá upphafi umfjöllunar um þátttökurétt ríkjanna sex hafa þau lagt áherslu á tækifæri til áhrifa á mótun ákvarðana. Reynslan af þeirri tilhögun sem gert var ráð fyrir í Nice hefur valdið vissum vonbrigðum. Vilji formennskuríkis ESB á hverjum tíma og einstakra aðildarríkja skipta miklu. Ísland hefur í nánu samráði við hin evrópsku bandalagsríkin utan ESB gert tillögur um fyrirkomulag og efni sameiginlegra funda og gefið fyrirheit um framlag til svonefnds meginmarkmiðs ESB. Nú þegar rúmt ár er liðið frá því að framkvæmd Nice-niðurstaðnanna hófst, virðist ekki full samstaða innan ESB um túlkunina. Greinilegt er að erfitt verður að fylgjast með umræðu og ákvarðanatöku innan ESB sem varða kunni öryggi og varnir Íslands með þeim takmörkunum sem þátttöku okkar eru settar.
Hver sem niðurstaðan verður, er ljóst að þrjú þeirra sex Evrópuríkja NATO sem um ræðir verða orðin aðilar að ESB innan tveggja ára (Ungverjaland, Tékkland og Pólland). Þegar að því kemur standa Ísland og Noregur, ásamt Tyrklandi, ein utan ESB ekki ósvipað því sem raunin varð um EES þegar þrjú af sex EFTA/EES-ríkjanna fengu aðild að ESB. Óttast ég að óhjákvæmilega muni fjara undan samráðinu. Þess ber þó að geta að enn eru allar horfur á, að í þeim tilfellum sem NATO kýs að leiða ekki tilteknar aðgerðir, en ESB ákveður að gera það verður nauðsynlegt fyrir ESB að fá aðgang að búnaði og liðsafla bandalagsins í samráði við NATO. Ísland sem hefur haft fullan aðgang að umræðu og ákvörðunum er varða evrópsk öryggis- og varnarmál með aðildinni að NATO mun í fyrsta sinn í sögunni ekki sitja við borðið þegar mikilvægar ákvarðanir verða teknar, eftir því sem stefnu ESB vex fiskur um hrygg. Með fjölgun í ESB í 25 ríki eða fleiri og NATO í 26 eða jafnvel 28 verða æ fleiri ríki aðilar að báðum samtökum og mun það án efa móta umræðuna.
Afstaða Íslands
Íslensk stjórnvöld hafa þrátt fyrir þetta ávallt fagnað viðleitni til að efla frumkvæði Evrópuríkja á sviði öryggis- og varnarmála. Við höfum frá upphafi lýst skilningi á vilja aðildarríkja ESB til að móta sameiginlega stefnu á þessu sviði. Á hinn bóginn er það skylda íslenskra stjórnvalda að láta til sín taka þegar ákvarðanir innan ESB kunna að snerta íslenska hagsmuni, þótt það sé ekki alltaf áhlaupaverk.
Af þessum sökum hefur af Íslands hálfu verið fylgst mjög grannt með framvindu mála innan ESB og Atlantshafsbandalagsins á undanförnum árum, auk þess sem fulltrúar Íslands hafa tekið virkan þátt í umræðunni, ekki síst á vettvangi NATO. Íslensk stjórnvöld hafa vakið athygli á því að sameiginlegar varnarskuldbindingar innan Atlantshafsbandalagsins geri það að verkum að evrópsk aðildarríki utan ESB geti með réttu krafist þess að hagsmunir þeirra og sjónarmið verði tekin sérstaklega til greina við mótun og framkvæmd öryggis- og varnarstefnu ESB. Takmörkuð þátttaka í ferlinu gerir það af verkum að þar er á brattann að sækja.
Þegar rætt er um hernaðarlega þætti öryggis- og varnarmála ESB og NATO, er lögð rík áhersla á það af hálfu NATO-ríkjanna að forðast beri tvíverknað í hernaðarskipulagi og yfirstjórn hugsanlegra friðaraðgerða. Það er að sjálfsögðu í þágu íslenskra öryggis- og varnarhagsmuna að hernaðarsamstarf NATO og ESB verði eins náið og unnt er. Ísland nýtur áfram góðs af aðildinni að Atlantshafsbandalaginu, en þegar til lengri tíma er litið má spyrja hver verði staða Íslands sem Evrópuríkis ef bandalagið verður í reynd tvíhliða samráðsvettvangur ESB annars vegar og Bandaríkjanna og Kanada hins vegar. Margt bendir til að ákvarðanir Evrópu-ríkja er varða NATO verði í auknum mæli teknar á vettvangi ESB. Þannig kunni Evrópusambandsríki NATO að koma með fyrirframafgreiddar ákvarðanir inn á fundi Atlantshafsbandalagsins og leitast við að hafa samráð beint við Bandaríkin í því ferli.
Framtíðarstaða Íslands
Íslendingum hefur oft orðið tíðrætt um sérstöðu sína sem vopnlausrar þjóðar með sjónarhorn til austurs og vesturs. Ísland hefur lagt höfuðáherslu á að gæta verði þess að mótun og framkvæmd sameiginlegrar öryggis- og varnarstefnu ESB verði ekki til að veikja Atlantshafsbandalagið og Atlantshafstengslin. Vopnleysið veldur því að Ísland treystir öðrum fremur á sameiginlegar varnarskuldbindingar Atlantshafsbandalagsins og tvíhliða varnarsamstarfið við Bandaríkin. Allar vísbendingar um hugsanlega atburðarrás sem leitt gæti til þverrandi styrks þessara meginstoða eru okkur þess vegna áhyggjuefni.
Atlantshafsbandalagið gegnir áfram lykilhlutverki í evrópskum öryggis- og varnarmálum. Hið sama á við um tvíhliða varnarsamstarf okkar við Bandaríkin. Miðað við núverandi aðstæður og í fyrirsjáanlegri framtíð er ekki ástæða til að ætla að Atlantshafstengslin rofni. Á hinn bóginn þurfa Íslendingar að fylgjast vel með þróun mála í Evrópu og Norður-Ameríku og reyna eins og frekast er kostur að hafa áhrif í þá átt að æskilegu jafnvægi í evrópskum öryggis- og varnarmálum verði viðhaldið. Í þessu samhengi verður hins vegar að hafa hugfast að til að hafa áhrif þarf einnig að leggja eitthvað af mörkum. Mikilvægi framlags til friðargæslu verður augljósara ef þetta er haft í huga.
Íslenska friðargæslan
Íslenska friðargæslan tengist þeim þáttum sem ég hef gert hér að umræðuefni og er framlag okkar til þeirrar þróunar. Ætli Ísland að vera fullgildur þátttakandi í því öryggisumhverfi sem nú er í mótun verða Íslendingar, eins og aðrar þjóðir álfunnar, að axla aukna ábyrgð. Í þeim aðgerðum sem alþjóðasamfélagið hefur tekist á hendur undanfarna áratugi er mikil og vaxandi eftirspurn eftir borgaralegum sérfræðingum.
Friðargæsla felst í fjölþættum aðgerðum til að koma í veg fyrir að átök brjótist út, stilla til friðar milli stríðandi fylkinga, og ýmis konar uppbyggingarstarfi til að koma á varanlegum friði og stöðugleika á viðkomandi svæðum. Reynslan er sú að það dugar skammt að taka vopn af vígreifum manni og vona það besta. Í stað vopnaskaks þarf að koma efnahags- og atvinnuuppbygging sem krefst þess að innviðir samfélagsins séu traustir. Að koma á réttarríki, lýðræði og velferð á fyrrum átakasvæðum er grunnurinn að varanlegum friði. Þessi nýja tegund "fjölþættra friðargæsluaðgerða" er enn í mótun. Sem fyrr má benda á mistök og vonbrigði, en sem betur fer eru mörg dæmi um friðargæsluaðgerðir sem hafa og eru að skila tilætluðum árangri. Nefni ég þar Kósóvó og Makedóníu.
Það hefur verið stefna ríkisstjórnarinnar að við Íslendingar tökum virkari þátt í alþjóðlegri friðargæslu. Reynsla síðustu ára hefur fært okkur heim sanninn um að Ísland hefur á að skipa borgaralegum sérfræðingum sem geta - og hafa - gert ótvírætt gagn. Af þeim ástæðum hefur utanríkisráðuneytið markað þá stefnu að byggja upp í fyrstu getu til að senda allt að 25 manns til starfa í friðargæslu á ári hverju. Allt frá árinu 1994 hafa um 60 íslenskir starfsmenn verið sendir til friðargæslu, fyrst til Bosníu, síðar til Kósóvó, og nú seinast til Makedóníu. Nú um helgina ávarpaði ég hundrað manna hóp framtíðar friðargæsluliða, sem sátu fyrsta námskeið sinnar tegundar á Íslandi, þar sem innlendir og erlendir fyrirlesarar kynntu hina ýmsu þætti friðargæsluverkefna.
Í ykkar hópi eru eflaust mjög margir hæfir til þessara starfa. Viðskiptamenntun, reynsla af vinnumarkaði og stjórnsýslu getur nýst vel til að aðstoða við uppbyggingu efnahags og viðskipta á svæðum sem eru að rísa úr öskustó átaka. Eitt er víst að verkefnin eru ærin og við getum lagt til mikilvægan skerf þótt herlausir séum.
Varnarsamstarfið við Bandaríkin
Í kjölfar 11. september hefur þeirrar þróunar orðið vart sem kann að hafa áhrif á stöðu Íslands, en það er sú stefna Bandaríkjastjórnar að leggja meiri áherslu en fyrr á svonefndar heimavarnir. Hugsanlegt er að tillögur sem nú eru uppi á borðum í Bandaríkjunum um nauðsynlegar breytingar heima fyrir gætu falið í sér að yfirstjórn Atlantshafsherstjórnar Bandaríkjanna færist til Evrópu frá Norfolk. Á þessu stigi er engan veginn ljóst hvaða áhrif þetta kann að hafa á herstjórnarkerfi NATO og stöðu Íslands. Við fylgjumst grannt með þessari þróun og tökum virkan þátt í stefnumótun þar um innan bandalagsins.
Ísland hefur ætíð kappkostað að þurfa ekki að velja á milli Evrópu og Norður-Ameríku í öryggis- og varnarsamstarfi. Gæta verður þess að sú þróun sem á sér stað vestan hafs og austan leiði ekki til vaxandi einangrunar Íslands í öryggis- og varnarmálum. Við verðum því að halda vöku okkar og gæta hagsmuna okkar innan NATO og í samstarfi okkar við ESB.
Nýjar kringumstæður hafa eðlilega vakið upp ýmsar spurningar um fyrirkomulag varnarsamstarfs Íslands og Bandaríkjanna. Íslensk stjórnvöld hafa eðlilega þurft að horfast í augu við nýjan veruleika í þessum efnum sem öðrum. Sú ógn sem af hryðjuverkastarfsemi stafar sýnir svo ekki verður um villst mikilvægi varnarsamstarfsins við Bandaríkin. Hér á landi verður að vera til staðar viðbúnaður til að takast á við ógnir hvort sem er af hafi eða úr lofti.
Í kjölfar viðræðna milli Íslands og Bandaríkjanna voru undirritaðar bókanir 1994 og 1996 sem fólu í sér aðlögun að nýjum kringumstæðum með allmikilli fækkun í liðsstyrk Bandaríkjanna hér á landi eða í kringum þriðjung. Eins og staðan er í dag tel ég að hér á landi sé nauðsynlegur lágmarksbúnaður til landvarna og á það hvort sem er um loftvarnir eða varnir gegn ógn sem kæmi sjóleiðina.
Við leggjum höfuð áherslu á að hér séu viðunandi loftvarnir enda hefur 11. september fært okkur heim sanninn um algjörlega nýjan veruleika hvað það varðar að geta brugðist við ógn úr lofti. Á ári hverju fara um 90.000 flugvélar um íslenska flugstjórnarsvæðið. Að sjálfsögðu lítum við ekki á það sem ógnun við öryggi okkar en við verðum að líta til allra átta, ekki síst þegar kemur að hryðjuverkastarfsemi og hafa varann á.
Ríkisstjórnin sér því engar efnislegar ástæður til og hefur engin áform þess efnis að óska eftir breytingum á þeim varnarviðbúnaði sem er hér á landi. Við teljum trúverðugar varnir nauðsynlegar og munum áfram taka mið af því grundvallaratriði í mótun stefnunnar í öryggis- og varnarmálum.
Breytt heimsmynd
Eins og að framan hefur verið rakið eru öryggis- og varnarmálefni Íslands meir í deiglunni nú en verið hefur um langt skeið. Að óbreyttu stefnir í að Ísland verði eitt þriggja evrópskra NATO-ríkja utan ESB sem telur innan skamms 25-30 aðildarríki. Evrópusambandið hefur mótað og er að efla eigin stefnu í varnar- og öryggismálum sem m.a. byggir á aðgangi ESB að liðsafla og búnaði NATO. Aðgangur Íslands að samráði ESB er enn takmarkaðri en aðgangur að undirbúningi ákvarðana um málefni innri markaðarins á vettvangi EES. Þótt NATO verði áfram hornsteinn sameiginlegra varna aðildarríkja, varðar hinn nýji vettvangur hagsmuni Íslands án þess að við getum verið þar virkir þátttakendur.
En breytingarnar snúa ekki eingöngu að endurskipulagningu evrópsks samstarfs og aðgangi Íslands að því. Hryðjuverkaárásirnar á Bandaríkin hafa einnig breytt heimsmynd okkar. Sú ógn sem að steðjar er ekki einungis allt annars eðlis en áður, heldur virðist enginn óhultur fyrir henni, jafnvel ekki Bandaríkin. Þetta hefur m.a. leitt til þess að Bandaríkin huga nú í meira mæli en áður að eigin öryggi á heimavelli en að vörnum Evrópu.
Eitt er víst að sú gerjun sem nú á sér stað í öryggis- og varnarmálum hefur veruleg áhrif á stöðu Íslands. Með vaxandi samstarfi Evrópu mun Atlantshafsbandalagið breytast. Það er ekki þar með sagt að það veikist. Aðlögunarhæfni bandalagsins hefur komið berlega í ljós á undanförnum árum og þeir sem oftsinnis hafa spáð endalokum þess eða minnkandi vægi hafa ekki reynst sannspáir. Íslendingar hafa átt fullan aðgang að varnarsamstarfi vestrænna lýðræðisríkja í meira en hálfa öld. Það samstarf hefur skipt sköpum um stöðu þjóðarinnar. Samstarfið við Bandaríkin og innan NATO er nú sem fyrr lífsnauðsynlegt, en jafnframt þurfum við að huga að stöðu okkar í ljósi nýrra aðstæðna í Evrópu.
Utanríkisráðuneytið
febrúar 2002
febrúar 2002