Hagsmunagæsla innan EES
Utanríkisráðuneyti,
11. apríl 2003
Hagsmunagæsla innan EES
Ræða Halldórs Ásgrímssonar, utanríkisráðherra,
við setningu ráðstefnu utanríkisráðuneytisins um hagsmunagæslu innan EES
Ræða Halldórs Ásgrímssonar, utanríkisráðherra,
við setningu ráðstefnu utanríkisráðuneytisins um hagsmunagæslu innan EES
Ágætu ráðstefnugestir.
Ég vil hér í upphafi bjóða ykkur velkomna til þessarar ráðstefnu um hagsmunagæslu innan EES. Kveikjan að þessari ráðstefnu er EES-samningurinn og sú spurning hvernig við Íslendingar sem þjóð, sveitarfélög, einstaklingar og fyrirtæki, verjum best hagsmuni okkar á evrópskum vettvangi. EES-samningurinn felur í sér að allar réttarreglur Evrópusambandsins á þeim sviðum sem samningurinn tekur til taki gildi hér á landi. Þessar reglur varða líf okkar og starfsskilyrði og því skiptir miklu hvernig okkur tekst að gæta hagsmuna okkar innan EES.
Utanríkisráðuneytið fer að lögum með utanríkisviðskipti og vörslu hagsmuna Íslands. Það stendur því engum nær en utanríkisráðuneytinu að leita leiða til að auka áhrif okkar innan Evrópusamstarfsins. Við höfum kappkostað við að sinna því verkefni af kostgæfni á undanförnum árum.
Sem dæmi má nefna að utanríkisráðuneytið kannaði nýverið, í samvinnu við EFTA-skrifstofuna, hvernig möguleikar sérfræðinga okkar til fundarsóknar í Brussel væru nýttir, en miklu skiptir að sérfræðingar EFTA-ríkjanna taki þátt í starfi hinna mörgu nefnda framkvæmdastjórnarinnar til að tryggja áhrif EFTA-ríkjanna á mótun löggjafar. Í ljós kom að á sumum sviðum eru þessir möguleikar vannýttir. Utanríkisráðuneytið lagði því fyrir ríkisstjórn skýrslu um þátttöku íslenskra sérfræðinga í nefndum framkvæmdastjórnarinnar, sem unnin var í samvinnu við önnur ráðuneyti. Markmið utanríkisráðuneytisins er að efla þessa þátttöku verulega í samráði við önnur ráðuneyta og gera í framtíðinni reglulega úttekt á árangri hennar.
Utanríkisráðuneytið hefur einnig staðið fyrir margvíslegum ráðstefnum um EES og Evrópumál í samvinnu við hagmunaaðila. Til að tryggja gagnsæi og hagkvæman rekstur EES-samningsins hefur utanríkisráðuneyti gefið út handbók um EES sem er ætlað að veita góða yfirsýn yfir undirbúning ákvarðana um að taka upp gerðir í EES-samninginn, svo fátt eitt sé nefnt.
Ráðstefnan sem við sitjum hér er eitt dæmi um þessar áherslur utanríkisráðuneytisins. Hún felur hins vegar í sér nýtt skref, þegar ráðuneyti hvetur önnur stjórnvöld og hagsmunaaðila til skipulegrar hagsmunavörslu á erlendum vettvangi. Það sýnir betur en flest annað hversu sérstaks eðlis samskipti okkar við Evrópusambandið eru.
Hvernig eru ákvarðanir teknar?
Ákvarðanir innan Evrópusambandsins eru mótaðar í fjölþættu kerfi sem miðar að því að tryggja að sérfræðingar, þjóðþing, aðilar vinnumarkaðarins, hagsmunaaðilar, sveitarstjórnir og þingmenn á Evrópuþinginu komi að mótun ákvarðana. Tillögur til löggjafar innan Evrópusambandsins eru mótaðar af sérfræðingum og að því loknu koma aðilar vinnumarkaðarins og sveitarstjórnarmenn að athugasemdum í vinnuferli embættismanna. Þegar tillögurnar fara til ráðherraráðsins til afgreiðslu koma fagráðherrar aðildarríkjanna saman og ræða þær. Þeir koma með pólitískt umboð og hagsmunamat heiman frá og í flestum ríkjum ræða þeir efnisatriði tillagnanna á þingnefndarfundum, á meðan þær eru í vinnslu. Að lokinni samþykkt ráðherranna fer tillagan til umræðu í Evrópuþinginu. Þar fá þingmenn, sem eru kjörnir beint af almenningi, tækifæri til að koma að breytingartillögum.
Í samanburði við þetta er EES-samningurinn líkari embættismannasamningi. Löggjöf ESB er afhent EFTA-ríkjunum fullmótuð eftir takmarkaða aðkomu sérfræðinga okkar á frumstigum og embættismenn EFTA-ríkjanna eiga samskipti við embættismenn framkvæmdastjórnarinnar um formsatriði varðandi innleiðingu reglnanna í EFTA-ríkjunum. EFTA-ríkin eiga því mjög takmarkaða aðkomu að pólitísku samráði um efnisatriði eða þróun efnissviðs EES-samningsins. Innan EES hafa þjóðþing EFTA-ríkjanna ekki bein áhrif á þá löggjöf sem innleidd er. Alþingi hefur því ekki efnisleg áhrif á mótun yfir 80% af löggjöf ESB, sem Ísland er þó bundið af að leiða í lög. Aðilar vinnumarkaðarins hafa í gegnum Evrópusamtök sín nokkur áhrif, en sveitarstjórnarstigið er utanveltu.
Eins og sést á þessum samanburði er lýðræðisleg aðkoma að ákvörðunum mjög ólík eftir því hvort um EES eða Evrópusambandið er að ræða. Eina aðkoma íslenskra stjórnvalda að mótun ákvarðana er í gegnum sérfræðinga, sem taka þátt í mótun reglnanna áður en að hinu formlega ákvarðanatökuferli Evrópusambandsins kemur. Allir sem fylgst hafa með mótunarferlinu vita að drög að nýjum reglum taka miklum breytingum eftir að hagsmunaaðilar, sveitarfélög, fulltrúar ríkisstjórna aðildarríkjanna og þingmenn Evrópuþingsins koma að málum. Ástæðan er einföld: Sérfræðingar nálgast málin út frá sjónarhóli síns sérfræðisviðs. Það er ekki þeirra verkefni að gæta hagsmuna sveitarfélaganna eða atvinnufyrirtækjanna.
Meðalhófið skapast í meðferð málanna á síðari stigum. Af því leiðir að aðkoma okkar að ákvörðunum felur ekki í sér að við höfum áhrif á heildarmynd reglnanna, eða að íslenskir heildarhagsmunir komi til álita í ákvarðanatökuferlinu. Sem dæmi má nefna að við vitum að sérfræðingar Umhverfisstofnunar hafa áhyggjur af tilurð úrgangs og meðferð hans og mögulegri mengun af hans völdum og hollustu matvæla fyrir neytendur. Við vitum líka að sveitarfélögin hafa meiri áhyggjur af þeim kostnaði sem þau þurfa að bera vegna nýrra reglna um meðferð úrgangs og að fyrirtækin hafa áhyggjur af því að reglur um matvælamerkingar torveldi eða útiloki í reynd innflutning þeirra á vörum frá ríkjum utan Evrópska efnahagssvæðisins. Þegar aðildarríkin taka ákvarðanir á vettvangi Evrópusambandsins heyrast ólík sjónarmið af þessum toga og skapa þannig ákveðið lýðræðislegt jafnvægi. Innan EES komum við einungis að sjónarmiðum annars aðilans, það er stjórnvaldsins, og því er hætta á að reglurnar verði of erfiðar í framkvæmd fyrir sveitarfélögin og fyrirtækin og að ekki sé nægur sveigjanleiki í þeim hvað varðar innleiðingarkosti. Innan EES er því fyrst og fremst gefinn kostur á að koma að viðhorfum sérfræðinga á vegum opinberra aðila á Íslandi og því engin trygging fyrir því að áherslur hagsmunasamtaka, sveitarfélaga og atvinnulífsins komist að. Mikilvægt er að reyna að laga þennan aðstöðumun eftir því sem kostur er innan ramma EES-samningsins.
Áherslur Evrópusambandsins um aukin lýðræðisleg áhrif
Þessi staða veldur okkur verulegum erfiðleikum. Stofnanir EES-samningsins hafa ekki breyst til samræmis við lýðræðisþróun innan Evrópusambandsins á undanförnum árum og enginn vilji er til að endurskoða samninginn að þessu leyti. EES-samningurinn sníður aðkomu okkar að ákvarðanatökuferlinu mjög þröngan stakk, en því fáum við ekki breytt í bráð. EFTA-ríkin hafa því einbeitt sér að því að tryggja að við nýtum til fulls þau tækifæri sem EES-samningurinn býður upp á, ásamt því sem við þurfum að leita allra leiða til að koma áherslum okkar á framfæri og nýta áhrif okkar á evrópskum vettvangi.
Evrópusambandið gaf árið 2001 út Hvítbók um stjórnun, þar sem fjallað er um áherslur framkvæmdastjórnarinnar á því sviði. Í kjölfarið hefur verið unnið að framkvæmdaáætlun innan framkvæmdastjórnarinnar, sem beinist að því að gera stjórnarhætti skilvirkari, draga úr tvíverknaði og auka áhrif almennings á töku ákvarðana. Gert er ráð fyrir auknu og skipulegra samráði í undirbúningi löggjafar en nú er þó raunin. Leitað verði álits fulltrúa héraðsstjórna og sveitarfélaga með skipulegri hætti en nú er og öll drög að nýrri löggjöf eiga að vera aðgengileg almenningi á mótunarstigi, meðal annars á Netinu, og uppfærð eftir því sem vinnu við þau vindur fram. Þannig er ætlunin að tryggja, enn betur en nú er, aðkomu frjálsra félagasamtaka og sveitarfélaga að mótun löggjafar og stefnumarkandi ákvarðana framkvæmdastjórnarinnar.
Innan Evrópusambandsins hefur framkvæmdastjórnin frumkvæðisrétt við samningu löggjafar, sem ráð ráðherra aðildarríkjanna og Evrópuþingið taka svo endanlega ákvörðun um. Á hinn bóginn hefur verið dregið úr valdi framkvæmdastjórnarinnar á þessu sviði á undanförnum árum og vægi þeirra stofnana sem hafa lýðræðislegt umboð verið aukið. Sú þróun hefur almennt hlotið lof sem jákvæð áherslubreyting, en hún er samt frekar í hag stærri ríkjum en þeim smærri. Hún hefur einnig í för með sér sérstök vandkvæði frá sjónarhóli Íslands, þar sem framkvæmdastjórnin kemur fram fyrir hönd Evrópusambandsins sem viðsemjandi Íslands.
Aukið lýðræði í ESB, minnkandi í EES.
Það er öfugsnúið að eftir því sem þingið og ráðherraráðið fá meira hlutverk í innan ESB, minnkar vægi EFTA-ríkjanna innan EES. Samkvæmt EES-samningnum er framkvæmdastjórnin viðsemjandi og samstarfsaðili EFTA-ríkjanna. Hún sér um rekstur EES-samningsins og það er hún sem kemur á framfæri afstöðu EFTA-ríkjanna í mótunarferli ákvarðananna innan Evrópusambandsins. Við höfum séð þetta gerast á undanförnum árum. Aðkoma okkar að mótunarferli ákvarðananna hefur þannig orðið minna virði, eftir að samákvörðunarferli þingsins og ráðherraráðsins var komið á. Ástæða þess er sú að það ferli fer fram milli þingsins og ráðherraráðsins fyrir luktum dyrum, en er ekki á forræði framkvæmdastjórnarinnar.
Ekki er ljóst hver þróunin verður að þessu leyti í framtíðinni. Almennt hefur verið gert ráð fyrir að áfram dragi úr valdi framkvæmdastjórnarinnar og völd þingsins, og að einhverju leyti ráðherraráðsins, aukist að sama skapi. Enginn getur hins vegar sagt fyrir um hver áhrif stækkun Evrópusambandsins á næsta ári hefur á þessa þróun. Með stækkuninni bætast 10 ný ríki í hóp aðildarríkja. Þar af er aðeins eitt sem talist getur til stærri aðildarríkjanna.
Eins og fyrr segir er í áætlunum á grundvelli Hvítbókarinnar gert ráð fyrir auknu samráði við hagsmunaaðila og frjáls félagasamtök og að álits þeirra verði leitað með reglubundnari hætti en nú er. Vera kann að þetta þrengi enn kost okkar í ákvarðanatökuferlinu. Gera má því skóna að því ítarlegra sem hið innra samráðsferli Evrópusambandsstofnananna verði, muni minna ráðrúm gefast til að leita álits EFTA-ríkjanna. Við sjáum nú þegar merki þess að stofnanir Evrópusambandsins eiga fullt í fangi með að víkka ákvarðanatökuferlið út til allra nýju aðildarríkjanna og hagsmunaaðila og umsagnaraðila í þeim ríkjum.
Við getum því dregið þetta saman með eftirfarandi hætti: Almenningur í EFTA-ríkjunum hefur sífellt minni áhrif á þær reglur sem móta daglegt líf hans í síauknum mæli. Á sama tíma miða áherslur Evrópusambandsins að því að auka áhrif almennings. Eftir því sem Evrópusambandið nær að hrinda þeim áherslum í framkvæmd, minnka enn möguleikar almennings í EFTA-ríkjunum til að hafa áhrif. Þetta er mikið umhugsunar- og áhyggjuefni.
Hvað geta íslenskir hagsmunaaðilar gert?
Íslensk sveitarfélög, samtök hagsmunaaðila, fyrirtæki og einstaklingar standa frammi fyrir mikilli prófraun í þessu efni. Getum við með samstilltu átaki haft áhrif á mótun reglna og beitingu þeirra, utan við hið formlega ákvörðunarferli? Eru aðrar leiðir okkur færar, úr því að útséð er um það að stofnanavandi EES-samningsins verði leystur í bráð?
Margt í starfsháttum Evrópusambandsins er okkur framandi við fyrstu sýn. Það er sérkennilegt að sjá framkvæmdastjórn með svo mikið pólitískt frumkvæðisvald og að æðstu fulltrúar framkvæmdavaldsins í aðildarríkjunum fari í ráðherraráðinu með löggjafarvald í aðildarríkjunum. Fyrir þessu eru hins vegar ástæður sem eiga rætur í nauðsyn á jafnvægi milli stórra ríkja og smárra, norðurs og suðurs. Hins vegar er stjórnsýsla Evrópusambandsins mjög opin. Allir sem eftir því leita geta fengið upplýsingar um öll áform framkvæmdastjórnarinnar um nýja löggjöf og gildir þá einu hvort það er sveitarfélag eða einstaklingur, innan eða utan Evrópusambandsins, sem spyr.
Leiða má líkur að því að þessi opnun aukist á komandi árum. Í því felast hættur og tækifæri. Annars vegar má ætla að framkvæmdastjórninni gefist minni tími og ráðrúm til að leita álits annarra en þeirra hagsmunaaðila innan sambandsins sem skylda verður að leita til. Hins vegar skapast með því enn betri tækifæri til að fylgjast með þróun reglna og freista þess að hafa áhrif á embættismenn framkvæmdastjórnarinnar og þrýsta á um að þeir hagi undirbúningi löggjafar með tilteknum hætti. Þá er beinn aðgangur að þingmönnum, en þeir hafa fengið sífellt meira vægi í ákvarðanatökuferlinu. Ég tel því ljóst að allir hagsmunaaðilar geti nýtt sér aðgang að framkvæmdastjórninni og þinginu með skipulegri hætti en gert hefur verið hingað til. Með því er unnt að leiðrétta að einhverju leyti þann lýðræðishalla sem við óneitanlega búum við vegna EES-samningsins.
Við erum aðilar að innri markaði Evrópusambandsins
Vissulega felst fullveldisskerðing í inngöngu í ESB, en aðild að EES felur einnig í sér verulega fullveldisskerðingu eins og dæmin hér á undan sanna. Sannleikurinn er sá að þjóðir heims deila fullveldi sínu hver með annarri í vaxandi mæli. Aðalatriðið í þeirri þróun er að sérhver þjóð geti haft áhrif á þá þróun svo að þær geti gætt mikilvægra hagsmuna sinna. Hvort sem fólki líkar betur eða verr erum við aðilar að innri markaði ESB og þurfum að taka yfir ákvarðanir Evrópusambandsins á því sviði með sama hætti og íbúar þess.
Ég hef þess vegna kallað eftir því að öll hagsmunasamtök almennings og fyrirtækja setji Evrópumálin á dagskrá. Ég hef kallað eftir því við sveitarfélögin, sem hafa mikilla hagsmuna að gæta, komi með ákveðnari hætti að ákvörðunarferlinu. Ég hef átt viðræður við Bandalag íslenskra listamanna, þar sem kom fram að íslensk menning er að einangrast í samstarfi evrópskra menningarsamfélaga. Málið varðar alla þætti samfélagsins. Það snýst um meira en atvinnulíf og fisk. Ég vil lýsa ánægju minni yfir því að mörg samtök hafa orðið við þessu kalli.
Við verðum einnig að forðast að byggja umræðuna á öllum gömlu forsendunum og enda hana með sömu yfirborðskenndu svörunum. Umræðan um Evrópumál hér á landi má ekki einkennst af klisjum og fyrirframgefinni niðurstöðu á báða bóga. Ég vil sérstaklega vara því að þeir sem standa fyrir umræðunni sé skipað í ákveðnar sveitir. Það getur leitt til þess að sveitarfélög, hagsmunasamtök og einstök fyrirtæki veigri sér við að taka nauðsynlegar ákvarðanir til að gæta hagsmuna sinna í Evrópusamstarfi, þar sem að það kynni að valda því að þeim yrði borið á brýn að taka með því afstöðu með aðild að Evrópusambandinu.
Við verðum ávallt að hafa hagsmuni Íslands og Íslendinga að leiðarljósi í umræðum um Evrópumál. Ísland er í dag hluti innri markaðar Evrópusambandsins. Það þýðir að jafnvel þó við séum ekki fullgildir aðilar að Evrópusambandinu, erum við engu að síður bundin að verulegu leyti af ákvörðunum þess. Þegar þessar ákvarðanir eru teknar eiga sér vitaskuld stað margvísleg hrossakaup. Vandi Íslands er sá að við getum ekki tekið þátt í þessum hrossakaupum. Við eigum hvorki hross til að selja, né aðgang að réttinni. Það gefur því augaleið að íslensk stjórnvöld eru í veikri stöðu í þeim hrossakaupum sem þarna eiga sér stað. Af þessari ástæðu verða íslensk hagsmunasamtök, sveitarfélög og einstök fyrirtæki enn frekar að beita öllum tiltækum ráðum við að auka áhrif sín á evrópskum vettvangi. Hagsmunasamtök og samtök sveitarfélaga verða að tengjast evrópskum heildarsamtökum nánum böndum og efla þannig áhrifamátt sinn innan Evrópusambandsins.
Verjum við fullveldi með því að vera ekki með þar sem ákvarðanir eru teknar?
Góðir fundarmenn,
Allt leiðir þetta okkur að þeirri krefjandi spurningu hvernig við sjáum framtíð Íslands í Evrópusamstarfi. EES-samningurinn mun í næstu framtíð verða umgjörðin um samskipti okkar við Evrópu. Hversu lengi getur enginn sagt með fullri vissu, enda allt breytingum háð. Við getum til dæmis velt upp þeirri spurningu hvaða áhrif það hefði á framtíð EES-samningsins ef Norðmenn gerðust aðilar að Evrópusambandinu. Í því tifelli er ljóst að við Íslendingar yrðum að endurmeta stöðu okkar í Evrópusamstarfinu. Ég vil ekki að Íslendingar vakni upp við vondan draum ef aðstæður breytast snögglega. Þess vegna er mikilvægt að hér fari fram vönduð umræða um þá kosti sem við höfum í Evrópumálum.
Evrópusambandsreglur móta líf okkar og starfsskilyrði atvinnulífsins í sífellt ríkari mæli. Er það ásættanleg framtíðarsýn við þær aðstæður að íslensk stjórnvöld, sveitarfélög, heildarsamtök atvinnulífsins og hagsmunasamtök hafi enga aðkomu að pólitískum ákvörðunum um mótun þessara reglna? Ég hef nefnt sem dæmi þá stöðu sem við lentum í fyrir röskum tveimur árum, þegar við blasti með 48 stunda fyrirvara að loka ætti fyrir allan innflutning fiskimjöls til Evrópu. Fulltrúar íslenskra stjórnvalda komust ekki inn á þá fundi þar sem um málið var fjallað, þrátt fyrir að þau vörðuðu með beinum og áþreifanlegum hætti lífsafkomu okkar og atvinnuhagsmuni. Við fengum ekki einu sinni aðgang að fundarhúsnæðinu nema með klækjum. Við komumst inn bakdyramegin sem aðilar að Schengen. Fulltrúar Íslands fengu því að hanga á göngum. Þar var tækifærið notað og röksemdum komið á framfæri. Þetta mál fór vel - en litlu mátti muna. Mestu skipti afstaða nokkurra grannþjóða okkar, sem okkur tókst að hafa samráð við.
Hagsmunagæsla felst ekki einvörðungu í því að fá tækifæri til að móta reglur. Einnig er afar mikilvægt að skilja nægilega reglurnar til að innleiða þær á fullnægjandi hátt. Ef við vitum ekki nægilega vel hvað felst í efni reglnanna er hættan sú að við séum að leiða í lög hér ákvarðanir sem við vitum ekki almennlega hvaða þýðingu kunni að hafa. Fyrir vikið kunna að vera valdir erfiðari og flóknari innleiðingarkostir, þar sem við höfum ekki nægilegan bakgrunn til að vita hvert svigrúm okkar.
Eftir stendur sú spurning hvort okkur finnst þessi staða ásættanleg? Við Íslendingar verðum vitaskuld að leita allra leiða til að auka áhrif okkar á þær ákvarðanir sem eru teknar á vettvangi Evrópusambandsins og varða okkur með beinum hætti. Tilgangur þessarar ráðstefnu er að fjalla um þá möguleika sem eru fyrir hendi til að hafa áhrif á þróun löggjafar ESB og hvernig við Íslendingar getum nýtt okkur þá sem best. Við höfum fengið til Íslands góða gesti sem allir hafa mikla reynslu af hagsmunagæslu gagnvart Evrópusambandinu. Það segir hins vegar sína sögu um stöðu EES-samstarfsins að við þurfum að leita í smiðju sérfræðinga á sviði hagsmunagæslu til að finna nýjar leiðir til að auka áhrif okkar á þróun löggjafar ESB. Það hlýtur að vera umhugsunar virði að við skulum í dag standa frammi fyrir þeirri staðreynd að við verðum að grípa til nokkurs konar "lobbýisma" til þess að hafa áhrif á mótun framtíðarlöggjafar okkar. Er það í raun ásættanleg staða fyrir þjóð sem er stolt af sjálfstæði sínu og fullveldi?
Mér þykir því einsýnt að við verðum að leita allra leiða til að kanna hvort okkur bjóðast ekki betri kostir, sem samræmast betur hugmyndum okkar um fullveldi og sjálfstæði og tryggja sem best hagsmuni Íslands.
Stór mál krefjast erfiðra spurninga, spurninga sem aldrei verður svarað, nema með opinni umræðu og lifandi þátttöku alls þjóðfélagsins.