Hoppa yfir valmynd
Geir H. Haarde, fjármálaráðherra 1998-2005

Verkefni og viðhorf til samstarfs ríkis og sveitarfélaga. Fjármálaráðstefna Sambands íslenskra sveitarfélaga

Erindi fjármálaráðherra
flutt á fjármálaráðstefnu Sambands íslenskra sveitarfélaga
26. nóvember 1998.

Verkefni og viðhorf til samstarfs ríkis og sveitarfélaga


Samstarf ríkis og sveitarfélaga hefur undanfarin ár í ríkum mæli snúist um tilteknar framkvæmdir eða rekstur og ákveðin útgjaldamálefni, en einnig um tekjuöflun, skattkerfið og sameiginlega tekjustofna. Samstarf um breytta verkaskiptingu milli ríkis og sveitarfélag og tengd málefni hefur jafnframt verið áberandi. Í dag langar mig að vekja máls á nýjum þætti sem ég tel brýnt verkefni og mikilvægt að ríki og sveitarfélög hefji samstarf um.

Ég er eindregið þeirrar skoðunar að það sé bæði tímabært og verðugt verkefni að ríki og sveitarfélög taki upp formlegt samstarf um efnahagsmál og axli þannig sameiginlega ábyrgð á einu mikilvægasta hagstjórnartækinu, sem er rekstrar- og fjárhagsafkoma hins opinbera. Hér á eftir er ætlun mín að rökstyðja þessa skoðun og nefna síðan dæmi um nokkur úrlausnarefni sem mér finnst mikilvægt að ræða opinskátt og leitast við að komast að sameiginlegri niðurstöðu um.

Á undanförnum árum hafa sveitarfélögin tekið að sér ný og krefjandi verkefni ekki síst í kjölfar flutnings verkefna frá ríkinu. Margt mælir með því að hlutur sveitarfélaganna vaxi enn frekar í náinni framtíð. Allt bendir einnig til þess að það verði raunin enda hefur ávinningur af sameiningu sveitarfélaga, þar sem sveitarfélögin eru færri, stærri og öflugri, verið að koma í ljós á undanförnum misserum í framhaldi af yfirtöku á öllum rekstri grunnskólans.

Eftir því sem sveitarfélögin taka að sér fleiri verkefni hefur rekstur þeirra meiri efnahagslega þýðingu. Afkoma þeirra getur haft afgerandi áhrif á stöðu og horfur í þjóðarbúskapnum. Þess vegna er mikilvægt að áætlanir og umfang þeirra hvað varðar tekjur, framkvæmdir og önnur útgjöld séu í samræmi við þau efnahagsmarkmið sem að er stefnt á hverjum tíma. Frekar en að tryggja þetta með valdboði og ætla ríkisvaldinu alla ábyrgð á stjórn efnahagsmálanna sýnist skipulegt samstarf ríkis og sveitarfélaga vænlegra til árangurs.

Á þeim áratug sem nú er að líða hefur íslenskt efnahagsumhverfi tekið stakkaskiptum og hagur þjóðarinnar sjaldan verið eins traustur og nú. Ef við höldum árvekni okkar getur núverandi hagvaxtarskeið bæði orðið stöðugra og skilað meiri hagsæld en dæmi eru um áður. Þessum árangri erum við að ná í kjölfar markaðsvæðingar og opnunar hagkerfisins á undanförnum árum.

Vaxandi samkeppni setur efnahagslífinu strangar takmarkanir, sem ekki hafa verið til staðar hér á landi síðan á fyrri hluta aldarinnar, en er jafnframt skýring og forsenda þess að við getum staðhæft að efnahagsárangurinn nú hvíli á traustum grunni. Hið nýja efnahagsumhverfi gerir á hinn bóginn ekki aðeins auknar kröfur til fyrirtækja í atvinnulífinu, heldur einnig til hins opinbera, bæði ríkis og sveitarfélaga. Um leið og boðum, bönnum og beinum afskiptum stjórnvalda af einstökum fyrirtækjum eða atvinnugreinum fækkar verða fjármál hins opinbera eitt helsta efnahagsstjórntækið. Þetta skýrist af stærð og vægi hins opinbera, en einnig sérstöðu þess m.a. hvað varðar möguleikann til skattheimtu, skuldsetningar og að skipa málum með lagaboði.

Eins og nú horfir í efnahagsmálum bendir flest til þess að meginverkefni hagstjórnar hér á landi á næstu árum verði að leita leiða til að auka þjóðhagslegan sparnað og draga úr viðskiptahalla gagnvart útlöndum. Enginn vafi er á að öruggasta og fljótvirkasta leiðin til þess að auka þjóðhagslegan sparnað er að treysta afkomu hins opinbera, jafnt ríkis sem sveitarfélaga. Alþjóðlegar athuganir sýna ótvírætt að aukinn sparnaður hins opinbera, þ.e. afgangur á rekstri, er árangurríkasta leiðin til aukins sparnaðar.

Í nýútkominni skýrslu nefndar um þjóðhagslegan sparnað, sem ég skipaði sl. sumar, er tekið undir þau viðhorf að öruggasta og fljótvirkasta leiðin til að auka þjóðhagslegan sparnað sé að treysta afkomu hins opinbera með aðhaldi í rekstri. Á það er bent að við ríkjandi aðstæður í efnahagslífinu sé margt sem mæli með að afkoma ríkissjóðs verði treyst umfram það sem áformað er. Jafnframt er talið mikilvægt að sveitarfélögin skili afgangi í ljósi þess að þau standa nú fyrir um fjórðungi opinbers rekstrar í landinu.

Eins og ykkur flestum er kunnugt er fjárhagsstaða ríkissjóðs góð um þessar mundir. Áætlað er að skuldir ríkissjóðs muni fara niður í 34% af landsframleiðslu á næsta ári, en þær voru 51,5% í ársbyrjun 1995. Með niðurgreiðslu skulda á þessu og næsta ári mun árlegur vaxtakostnaður ríkissjóðs lækka um 1.200 m.kr. Fyrir utan það að bæta rekstrarafkomu ríkissjóðs og styðja þannig við efnahagsstefnuna er ljóst að lækkun skulda skapar aukið svigrúm til að lækka skatta og fjármagna útgjöld sem eiga að njóta forgangs í framtíðinni. Til glöggvunar má nefna að vaxtakostnaður ríkissjóðs á þessu ári samsvarar lítið eitt lægri upphæð en samanlögð útgjöld Landspítalans og Sjúkrahúss Reykjavíkur.

Fjárlagafrumvarp fyrir árið 1999 er lagt fram með 1,9 milljarða króna tekjuafgangi á rekstrargrunni. Þegar tekið hefur verið tillit til sérstakrar gjaldfærslu vegna lífeyrisskuldbindinga fyrri ára nemur afgangurinn hins vegar um 7,4 milljörðum króna, sem er heldur minna en búist er við í ár, reiknað með sama hætti. Þegar allt er talið á lánsfjárafgangur að nema allt að 15 milljörðum króna á næsta ári og verða svipaður og á þessu ári.

Fjárhagur sveitarfélaganna er því miður í öðrum og varasamari farvegi um þessar mundir og samanlagður halli þeirra er áætlaður 3-4% af tekjum. Það myndi svara til 5-7 milljarða halla hjá ríkissjóði. Á þessum óhagstæða samanburði eru ýmsar skýringar, þar á meðal þær að ýmiss konar byrjunarkostnaður hefur fylgt nýjum verkefnum og ríkissjóður hefur notið meiri tekjuaukningar en sveitarfélögin.

Það breytir á hinn bóginn ekki þeirri staðreynd að brýnt er að rekstur sveitarfélaganna verði á næsta ári réttu megin við strikið. Það er skynsamlegt að nýta góðærið til að greiða niður skuldir eins og nokkur er kostur. Viðskiptahalli og nauðsyn aukins þjóðhagslegs sparnaðar á við þessar aðstæður að vera sveitarfélögum, ekki síður en ríkinu, hvatning til að treysta efnahagsstöðugleikann og núverandi hagvaxtarhorfur.

Hér að framan hef ég komið inn á þrennt til rökstuðnings auknu og formlegu samstarfi ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Þessi þrjú atriði eru aukin umsvif sveitarfélaga, aukið mikilvægi fjármálastjórnar ríkis og sveitarfélaga fyrir þróun efnahagsmála í kjölfar opnunar hagkerfisins og markaðsvæðingar og í þriðja lagi augljós þýðing þess að ríki og sveitarfélög nýti eftir fremsta megni núverandi góðæri til að borga niður skuldir sínar. Formlegt samstarf um þetta má hugsa sér með margvíslegum hætti.

Ein nærtæk leið væri sameiginleg markmiðssetning af hálfu ríkis og Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem annars vegar væri stefnt að tilteknum afkomubata og hins vegar að endurskoðun laga og reglna varðandi málefni þar sem um gagnkvæma hagsmuni er að ræða. Ég mun nú koma inn á nokkur atriði í því sambandi, en vil jafnframt undirstrika að þetta eru einungis hugmyndir sem fram að þessu hafa ekki fengið umfjöllun, hvorki í ríkisstjórn né annars staðar.

Tekjuöflun
Kveðið er á um tekjur og tekjustofna sveitarfélaga í lögum. Mörgum finnst sveitarfélögum sniðinn of þröngur stakkur hvað tekjuöflun varðar og kalla eftir auknum sveigjanleika. Innan ríkiskerfisins heyrast á hinn bóginn þær raddir að sjálfvirknin í tekjuflæðinu til sveitarfélaganna sé of mikil, t.d. hvað varðar hlutdeild í tekjuskatti og framlög til Jöfnunarsjóðsins. Í fjármála-ráðuneytinu hefur verið reiknað út að hlutdeild sveitarfélaganna í kostnaði við rekstur skattkerfisins sé of lítil og æskilegt að þau taki bæði beint og óbeint meiri þátt í innheimtu og nauðsynlegu skatteftirliti. Aðrir telja æskilegt að sveitarfélögin dragi úr vægi skatttekna og fái svigrúm til að auka vægi þjónustugjalda. Þetta eru allt atriði sem vert væri að ræða með tilliti til efnahagsmarkmiðanna. Sameiginleg niðurstaða gæti leitt af sér minni sjálfvirkni og aukinn sveigjanleika í tekjuöflun sveitarfélaganna.

Jöfnunarsjóður sveitarfélaga
Nýlega lagði Vinnuveitasamband Íslands það til við ríkisstjórnina að fallið verði frá þeirri lækkun atvinnutryggingagjalds sem boðuð var í fjárlagafrumvarpinu vegna minnkandi atvinnuleysis. Vinnuveitendur vilja að Atvinnuleysistryggingasjóður vaxi í góðæri en minnki á erfiðleikaskeiðum. Í greinargerð þeirra segir að megingalli núverandi fyrirkomulags sé að fjármögnun atvinnuleysistrygginga magni hagsveiflur í stað þess að vinna gegn þeim eins og æskilegt væri. Í samdrætti og á atvinnuleysistímum hækkar atvinnutryggingagjaldið sjálfkrafa samkvæmt núgildandi reglum og þar með launakostnað, öfugt við það sem æskilegt væri.

Ríkisstjórnin hefur ákveðið að verða við tilmælum VSÍ og verður atvinnutryggingagjaldið því óbreytt á næsta ári eða 1,15% af gjaldstofni. Á móti kemur að ætlunin er að lækka tryggingagjaldið um sambærilega fjárhæð til að efla viðbótarlífeyrissparnað almennings. Ég nefni þetta hér vegna þess að efnahagslega má færa sömu röksemdir fyrir sjóðssöfnun og þar með sveiflujöfnun hjá Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Í mínum huga gæti það verið sameiginlegt hagsmunamál ríkis og sveitarfélaga og um leið haft jákvæð efnahagsleg áhrif að fresta greiðslum úr Jöfnunarsjóðnum á góðæristímum og safna fyrningum til þess tíma þegar harðnar í ári.

Uppgjör lífeyrisskuldbindinga
Í framhaldi af lögum um lífeyrisréttindi opinberra starfsmanna frá 1996 og lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda, sem samþykkt voru fyrir ári síðan, hefur Lífeyrissjóður starfsmanna sveitarfélaga verið stofnaður. Með sambærilegum hætti og hjá ríkinu hefur lífeyrisréttindum starfsmanna sveitarfélaganna þannig verið komið í ákveðinn farveg. Í því sambandi skiptir miklu máli að fyrir alla nýja starfsmenn ríkis og sveitarfélaga er nú greitt að fullu fyrir áunnin lífeyrisréttindi um leið og þau verða til. Þannig er komið í veg fyrir að kostnaði við óuppgerðar lífeyrisskuldbindingar sé velt yfir á skattgreiðendur framtíðarinnar. Þetta auðveldar einnig flutning verkefna og eykur svigrúm starfsmanna til að skipta um starf og vinnuveitanda án þess að eiga á hættu að tapa réttindum.

Vegna eldri starfsmanna og gamla réttindakerfisins eru enn til staðar miklar óuppgerðar lífeyrisskuldbindingar. Ríkið hefur á undanförnum árum leitast við að færa þessar skuldbindingar í efnahagsreikning sinn og aukningu þeirra til gjalda í rekstrinum. Þrátt fyrir þetta hafa skuldbindingarnar ekki verið gerð upp formlega gagnvart lífeyrissjóðunum. Ýmislegt bendir því til þess að þetta uppgjör verði næsta stóra verkefnið í lífeyrismálum ríkisins og opinberra starfsmanna. Sambærilegt verkefni bíður margra sveitarfélaga.

Þetta nefni ég hér því að það er margt sem mælir með því að ríki og sveitarfélög hafi samflot í þessu uppgjöri. Óháð reikningsfærslu munu greiðslur vegna skuldbindinganna að óbreyttu fara mjög hækkandi á næstu árum. Með uppgjöri á skuldbindingunum mætti hins vegar draga úr óvissu og jafna greiðslurnar, t.d. þannig að þær falli á ríki og sveitarfélög tiltölulega jafnt næstu 40 árin, en taki jafnframt að einhverju leyti mið af stöðu efnahagsmála. Þetta er fjárhagslega mjög stórt verkefni og spurning um milljarða útgjöld á hverju ári næstu áratugina bæði fyrir ríkið og sveitarfélögin.

Einkaframkvæmd
Á vegum fjármálaráðuneytisins var gefin út skýrsla sl. sumar um ýmsa þætti sem snerta einkaframkvæmdir og leitast við að svara þeirri spurningu á hvaða sviðum opinbers rekstrar má nota einkaframkvæmdir. Dæmi um umfangsmikla einkaframkvæmd sem samið hefur verið um á árinu er bygging og rekstur húsnæðis fyrir Iðnskólann í Hafnarfirði. Áætlaður sparnaður ríkisins vegna þessa eina samnings er talinn verða u.þ.b. 350 m.kr. á samningstímanum, sem er til 25 ára. Ég er ekki í neinum vafa að einkaframkvæmdir fela í sér tækifæri fyrir sveitarfélög eins og ríkið og að þau munu af auknum þunga fara inn á þau braut sem hún felur í sér.

Með einkaframkvæmd gefst kostur á því að dreifa stofnkostnaði á mun lengri tíma en áður hefur tíðkast hjá hinu opinbera. Þessu fylgir margvíslegt hagræði, en einnig sú hætta að slakað sé á kröfu um arðsemi eða að los komist á forgangsröðun verkefna. Einstaka aðilar kunna með öðrum orðum að líta svo á að með einkaframkvæmd og einkafjármögnun sé hægt að flýta framkvæmdum og jafnvel að ráðast í framkvæmdir sem ella kæmu ekki til álita vegna mikils kostnaðar og lágrar arðsemi.

Það er sameiginlegt hagsmunamál ríkis og sveitarfélaga að koma í veg fyrir þetta. Með hliðsjón af vægi opinberra framkvæmda í þjóðarbúskapnum og áhrifa á framvindu efnahagsmál er það verðugt verkefni ríkis og sveitarfélaga að vinna eftir sameiginlegum reglum þegar samið er um einkaframkvæmdir og einkafjármögnun. Í efnahagsuppsveiflu er þar að auki mikilvægt að mögulegum ávinningi og útgjaldalækkun sé mætt með því að borga niður skuldir fremur en að skapa svigrúm fyrir nýjar framkvæmdir.

Framkvæmdaáform
Á undanförnum árum hafa ríki og sveitarfélög samþykkt og gengist undir metnaðarfull framkvæmdaáform. Má í því sambandi nefna grunnskóla-byggingar, ofanflóðavarnir og fráveituframkvæmdir. Þó að aðeins sé horft til næstu fimm ára eru þetta áform um framkvæmdir sem fela í sér tugmilljarða króna útgjöld. Þær raddir hafa heyrst að þegar á heildina er litið og áætlanirnar teknar saman bendi ýmislegt til að við höfum færst of mikið í fang. Í því sambandi er bent á stöðu og horfur í atvinnu- og efnahagsmálum, en einnig að mörg sveitarfélög ráði illa við þá spennu sem þetta veldur, bæði með hliðsjón af framkvæmdum og rekstri.

Ég geri mér grein fyrir því að þetta er viðkvæmt mál, en það er af þeim toga og af þeirri stærðargráðu að full ástæða er til að fulltrúar ríkisvalds og sveitarfélaga eigi um það viðræður og taki það til sameiginlegrar athugunar.

Í byrjun þessarar viku barst mér bréf frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga þar sem óskað er eftir viðræðum um nokkur samskiptamál er varða skatta og skattálagningu. Auk þeirra mála sem Sambandið óskar að ræða mun ég taka upp þau mál sem ég hef nefnt hér að framan og þar með mögulegt samstarf ríkis og sveitarfélaga í efnahagsmálum.

Lokaorð
Það er álit okkar færustu efnahagssérfræðinga að mikilvægt sé að efla þjóðhagslegan sparnað á næstu árum um a.m.k. 2-3% af landsframleiðslu eða um 12-18 milljarða króna á ári. Jafnframt að öruggasta og fljótvirkasta leiðin til að ná þessu marki sé að treysta afkomu hins opinbera, bæði ríkis og sveitarfélaga. Mín lokaorð eru þau, að við eigum að taka þessari áskorun og kanna til þrautar á næstunni þann möguleika að hafa um þetta formlegt samstarf. Ýmislegt bendir til þess að þannig getum við náð meiri og skjótvirkari árangri en ella.


Efnisorð

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn


Þessi síða notar vafrakökur Lesa meira