Frumvarp til laga um kosningar til Alþingis. Framsaga fjármálaráðherra
Framsaga fjármálaráðherra
með frumvarpi til laga um kosningar til Alþingis
11. apríl 2000
Herra forseti.
Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um kosningar til Alþingis sem hæstvirtur forsætisráðherra hefur lagt fyrir Alþingi í eigin nafni, en ég hef framsögu fyrir í fjarveru hans.
Undirbúningur málsins
Á síðasta þingi voru samþykkt hér á Alþingi, öðru og síðara sinni, stjórnarskipunarlög um breytingar á því ákvæði stjórnarskrárinnar, er leggur grundvöllinn að lýðræðislegum kosningum til þess vettvangs, sem hér er saman kominn. Þegar forsætisráðherra mælti öðru og síðara sinni fyrir frumvarpi því, er varð að þessum lögum, minntist hann þess að Alþingi hafði á þinginu þar á undan, 123. [hundrað tuttugasta og þriðja] löggjafarþingi haft til meðferðar frumvarp til nýrra kosningalaga, sem þá varð ekki útrætt. Frumvarp þetta var samið af nefnd, sem fyrrverandi dóms- og kirkjumálaráðherra hafði skipað samkvæmt tilnefningum allra þingflokka, er þá áttu sæti á Alþingi, til að endurskoða kosningalöggjöfina að öðru leyti en því, er laut að kjördæmaskipan og úthlutun þingsæta, en það verkefni hafði verið í höndum sérstakrar nefndar, er forsætisráðherra skipaði í því skyni haustið 1997. Svo sem fram kom í framsöguræðu þáverandi dóms- og kirkjumálaráðherra með þessu frumvarpi hafði nefndinni, er hann hafði skipað, ekki unnist tími til að ljúka nema hluta endurskoðunar sinnar og skilaði því auk tillagna sinna lista yfir fjölmörg atriði, sem nefndin taldi eðlilegt að yrðu áfram til skoðunar, eftir atvikum í tengslum við þá endurskoðun, sem framkvæma þyrfti vegna þeirra breytinga á stjórnarskrá, sem þá voru til umfjöllunar. Í stað þess að leita á síðasta þingi eingöngu eftir þeim breytingum á kosningalögum, sem breytingar á stjórnarskrá útheimtu, féllst forsætisráðherra á þessi sjónarmið og bauð þingflokkunum til samstarfs um endurskoðun kosningalaganna í heild sinni þannig að unnt yrði að taka afstöðu til heildstæðrar kosningalöggjafar á því þingi sem nú situr.
Í þessu skyni var síðastliðið haust skipuð sú nefnd, sem mér var falið að leiða og samið hefur frumvarp það, er nú liggur fyrir hinu háa Alþingi. Auk mín var í nefndina skipað samkvæmt tilnefningum þingflokka stjórnarflokkanna háttvirtir alþingismenn Sigríður Anna Þórðardóttir og Kristinn H. Gunnarsson og samkvæmt tilnefningum þingflokka utan ríkisstjórnar háttvirtir alþingismenn Guðmundur Árni Stefánsson og Steingrímur J. Sigfússon. Nefnd þessi skilaði forsætisráðherra tillögum sínum í frumvarpsformi í lok síðasta mánaðar og eru þær lagðar efnislega óbreyttar fyrir Alþingi. Háttvirtum alþingismönnum eiga þó ekki að vera tillögur nefndarinnar alveg ókunnar, þar eð nefndarmenn hafa, hver á sínum vettvangi, kynnt samverkamönnum sínum þær hugmyndir, sem unnið hefur verið með, eftir því sem störfum nefndarinnar miðaði áfram.
Forsendur nefndarstarfsins
Í samræmi við það sem ég hef nú rakið var hlutverk nefndarinnar samkvæmt skipunarbréfi tvískipt. Annars vegar að fylgja eftir og útfæra í lögum þær breytingar sem gerðar voru á 31. gr. stjórnarskrárinnar með stjórnarskipunarlögum nr. 77/1999, um breytingar á kjördæmaskipan og úthlutun þingsæta. Hins vegar að endurskoða kosningalögin að öðru leyti og leggja til breytingar eftir því sem ástæða þætti til.
Við fyrri þátt nefndarstarfsins lagði nefndin til grundvallar að stjórnarskrárbreytingin byggðist á tillögum nefndar, er forsætisráðherra skipaði haustið 1997 samkvæmt tilnefningum allra stjórnmálaflokka, er þá áttu sæti á Alþingi, og forystumenn sömu flokka stóðu sameiginlega að við flutning málsins hér á hinu háa Alþingi. Nefndin hefur því í öllum meginatriðum útfært þær lagabreytingar, sem stjórnarskrá gerir nú ráð fyrir, í samræmi við það þverpólitíska samkomulag, er lá stjórnarskrárbreytingunni til grundvallar. Þó er í nokkrum tilvikum vikið frá þeim tillögum, er forystumenn stjórnmálaflokkanna kynntu í stjórnarskipunarlagafrumvarpi því, er Alþingi fjallaði um á 123. löggjafarþingi, en þó hvergi svo, að raski þeim markmiðum, sem þeim voru settar. Að þessum atriðum vík ég nánar við umfjöllun einstakar greinar frumvarpsins.
Síðari þáttur nefndarstarfsins var einnig tvískiptur. Annars vegar lá fyrir nefndinni lagafrumvarp það, er lagt var fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi en varð ekki útrætt, eins og ég hef þegar vikið að. Í því var að finna ýmsar breytingar á kosningalögum, er samstaða hafði tekist um í nefnd þeirri, er frumvarpið samdi og í áttu sæti fulltrúar allra þingflokka, er starfandi voru við upphaf þess þings, meðal annarra. Hins vegar lá fyrir nefndinni listi atriða, sem þessari fyrri nefnd hafði ekki tekist að ljúka umfjöllun um, en taldi engu að síður rétt, að yrðu áfram til skoðunar. Þar eð umfjöllun um aðrar og brýnni breytingar á kosningalögum í fyrri hluta nefndarstarfsins tók drjúgan tíma og brýnt var orðið að leggja þær fyrir Alþingi í frumvarpsformi, tók nefndin þann kostinn, að fella breytingartillögur, sem samstaða hafði tekist um í fyrri nefndinni, inn í sínar tillögur ásamt nokkrum öðrum, en leggja lista yfir óútkljáð atriði til hliðar að svo stöddu. Á þessum lista eru þó atriði sem ástæða er til að fjallað verði um áfram og eftir atvikum tekin í lög fyrir næstu kosningar. Þau varða bæði umgjörð kosninga, svo sem kynningu þeirra, aðgang að kjörskrám og vinnslu upplýsinga úr þeim, skoðanakannanir í nánd kosninga og kjósendarannsóknir á kjörstað, svo og framkvæmd kosninga, svo sem tilhögun atkvæðagreiðslu, bæði á kjörfundi og utan kjörfundar, og talningu atkvæða á fleiri stöðum í kjördæmi, svo eitthvað sé nefnt. Auk þess hljóta örar framfarir í tölvu- og hugbúnaðartækni að kalla á stöðuga endurskoðun á því, hvernig þær geti best þjónað og auðveldað framkvæmd kosninga á hverjum tíma. Þessi atriði þarfnast hins vegar skoðunar á lengri tíma en þeim, sem nefnd sú, er þetta frumvarp samdi, hafði til umráða. Því lagði hún áherslu á það í skilabréfi sínu til forsætisráðherra að umfjöllun um þau yrði fram haldið á vegum hæstvirts dóms- og kirkjumálaráðherra, eftir að þingið hefur lokið meðferð þess frumvarps, sem hér er til fyrstu umræðu.
Markmið frumvarpsins
Markmið þessa frumvarps stjórnast nokkuð af því tvískipta hlutverki sem nefndinni var falið og ég hef nú gert grein fyrir. Meginmarkmið breytinga á kjördæmaskipan og úthlutun þingsæta er eins og flestum er kunnugt að draga úr því misvægi atkvæða milli landshluta, sem búsetuþróun í landinu hefur því miður valdið og farið hefur vaxandi undanfarin ár. Þannig mældist mesta misvægi atkvæða á milli kjördæma 1:4 [einn á móti fjórum] miðað við kjósendur á kjörskrá fyrir síðustu kosningar, (þ.e. milli Reykjaness og Vestfjarða) í samanburði við 1:3,22 [einn á móti þremur komma tuttugu og tveimur] fyrir kosningarnar 1995 (milli Reykjavíkur og Vestfjarða). Allir stjórnmálaflokkar, sem lengst af síðasta kjörtímabils áttu fulltrúa hér á hinu háa Alþingi, hafa með einum eða öðrum hætti ályktað um, að þetta misvægi yrði að jafna, og eftir að tillögur um þær stjórnarskrárbreytingar, sem nú hafa verið gerðar, komu fram, sýndu mælingar á viðhorfi kjósenda, að meirihluti þeirra er sömu skoðunar.
Grundvöllur þeirra breytinga, sem hér eru lagðar til í þessu skyni, var lagður með stjórnarskrárbreytingu þeirri, er fjallað hefur verið um á tveimur síðustu þingum. Ég tel því ekki ástæðu til að flytja það mál aftur hér eða gera ítarlega grein fyrir forsendum þeirra breytinga, sem þær leggja grunninn að. Þó tel ég ástæðu til að minna á, að áður en þær tillögur voru settar fram, sem nú hafa verið teknar í stjórnarskrá, var fjöldi hugmynda um breytingar á kosningakerfinu til að jafna vægi atkvæða kannaður og ýmsar leiðir þrautreyndar í því skyni. Niðurstaða þeirrar könnunar var sú, að því markmiði yrði ekki náð, þannig að um það ríkti sæmileg sátt og að uppfylltum öðrum skilyrðum, án þess að hreyfa með nokkuð afgerandi hætti við skipan landsins í kjördæmi og leita eftir gagngerum endurbótum á því kerfi, sem kosið er samkvæmt til þess vettvangs, sem hér er saman kominn.
Aðrar forsendur þessara breytinga voru fólgnar í því, að heildarfjöldi þingsæta yrði óbreyttur, en skipt niður á kjördæmi þannig að þingsætafjöldi í hverju þeirra yrði sem jafnastur. Jafnframt var á því byggt að jöfnuður yrði á milli stjórnmálasamtaka á landsvísu þannig að fjöldi þingsæta hvers flokks yrði í sem fyllstu samræmi við kjörfylgi. Síðast en ekki síst hefur verið leitast við að gera kosningakerfið einfaldara og auðskiljanlegra en verið hefur, enda er fátt fremur til þess fallið að draga máttinn úr frjálsum kosningum og kosningaþátttöku almennings en flókið og illskiljanlegt kosningakerfi.
Markmið annarra breytinga, sem lagðar eru til í þessu frumvarpi, má segja að eigi það sammerkt, að auðvelda kjósendum að neyta kosningarréttar síns og bæta úr ýmsum ágöllum sem komið hafa fram við framkvæmd kosninga á undanförnum árum. Við gerð þeirra var hliðsjón höfð af nýlegum lögum um kosningar til sveitarstjórna, nr. 5/1998, og þá jafnframt byggt á þeirri reynslu sem fékkst af framkvæmd þeirra laga við framkvæmd síðustu sveitarstjórnarkosninga. Almennt miða þessar breytingar að því, að skapa kosningum til Alþingis umgjörð, sem gert getur framkvæmd þeirra einfaldari og greiðari án þess að draga um leið úr öryggi.
Einstakar breytingar
Mun ég nú, herra forseti, víkja að helstu breytingum, sem frumvarpið gerir ráð fyrir, en um nánari greinargerð fyrir einstökum breytingum vísast að öðru leyti til athugasemda við einstakar greinar frumvarpsins. Framsetning og efnisskipan er reyndar nokkuð breytt frá núverandi lögum. Til hægðarauka er yfirlit um kafla- og greinaskipan frumvarpsins því birt í 4. kafla almennu greinargerðarinnar með því.
Kosningarréttur og kjörgengi
Í 1. kafla frumvarpsins eru tiltekin skilyrði kosningarréttar og kjörgengis. Þau ákvæði eru í öllum meginatriðum óbreytt en þó er því aukið við að umboðsmaður Alþingis skuli, eins og hæstaréttardómarar, ekki teljast kjörgengur til Alþingis. Er það og í samræmi við almenn starfsgengisskilyrði umboðsmanns.
Kjördæmi
Í 2. kafla frumvarpsins er komið að afmörkun landsins í kjördæmi og skiptingu þingsæta milli hvers þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar skulu kjördæmin vera fæst sex en flest sjö að tölu. Í 6. gr. frumvarpsins er lagt til að kjördæmin verði sex, þrjú landfræðilega stærri kjördæmi á landsbyggðinni og þrjú landfræðilega minni kjördæmi á höfuðborgarsvæðinu. Með þessu móti verða kjördæmin hins vegar öll svipuð að stærð miðað við fjölda kjósenda í hverju þeirra. Það gerir að verkum að heildarfjöldi þingsæta í hverju kjördæmi getur verið áþekkur án mikils misvægis atkvæða á milli þeirra og hægt er að úthluta fleiri þingsætum í kjördæmi á grundvelli úrslita í kjördæminu sjálfu, sbr. 8. gr. frumvarpsins. Miðað við kjósendur á kjörskrá í síðustu alþingiskosningum ætti mesta misvægi atkvæða á milli kjördæma samkvæmt þeirri skiptingu, sem hér er lögð til, að nema 1:1,85 [einum á móti einum komma áttatíu og fimm].
Um staðbundna skiptingu landsins í kjördæmi vísa ég að öðru leyti til frumvarpsins. Þar er nýmæli að mörk þeirra séu dregin með vísan til þeirra sveitarfélaga, sem heyra til hverju þeirra, enda er skipting landsins í sýslur og flokkun í kaupstaði og hreppa, svo sem núverandi afmörkun tekur mið af, löngu afnumin. Í 2. mgr. 6. gr. er þó að finna ákvæði er kemur í veg fyrir að breytingar á mörkum sveitarfélaga hafi áhrif á mörk kjördæma, nema afstaða sé til þess tekin á þann hátt sem 2. mgr. 129. gr. frumvarpsins gerir ráð fyrir.
Sú kjördæmaskipan, sem hér er lögð til, er í öllum meginatriðum í samræmi við þá afmörkun, sem boðuð var þegar stjórnarskrárbreytingin var til meðferðar á fyrra þingi. Frá því eru þó tvö frávik. Annars vegar er lagt til að sveitarfélagið Hornafjörður teljist til Suðurkjördæmis í stað Norðausturkjördæmis, en sú tilhögun var tekin til endurskoðunar í kjölfar þess að bæjarstjórnin á Hornafirði kom á framfæri við nefndina, er frumvarpið samdi, niðurstöðum skoðanakönnunar, er bæjarstjórnin lét gera meðal kosningarbærra manna í sveitarfélaginu, og lýsti vilja yfirgnæfandi meirihluta þeirra, sem afstöðu tóku, til að heyra til Suðurkjördæminu. Þegar til þess var litið að það var og sú skipan sem upphafleg aðaltillaga svonefndrar kjördæmanefndar gerði ráð fyrir og að breyting í þessa veru raskar ekki meginmarkmiðum frumvarpsins um vægi atkvæða milli einstakra kjördæma og fjölda þingsæta í hverju þeirra, þótti ekki ástæða til að halda í fyrri skipan.
Hins vegar er lagt til að mörk Reykjavíkurkjördæmanna tveggja verði dregin frá vestri til austurs, í suðurkjördæmi og norðurkjördæmi, en fyrri tillaga gerði ráð fyrir að borginni yrði skipt frá norðri til suðurs, í vesturkjördæmi og austurkjördæmi. Skipting Reykjavíkur í tvö kjördæmi er óhjákvæmileg til að fjöldi þingsæta í hverju kjördæmi geti verið sem jafnastur. Til að vægi atkvæða í hvoru Reykjavíkurkjördæmanna um sig verði ennfremur sem jafnast þurfa þau einnig að vera því sem næst jafnstór með tilliti til fjölda kjósenda að baki hverju þingsæti. Mörkin milli kjördæmanna þurfa því að vera hreyfanleg eftir því sem borgin vex og íbúum hennar fjölgar. Á þessum forsendum er landskjörstjórn falið að ákveða mörk suður- og norðurkjördæmis í Reykjavík, sbr. niðurlag 1. mgr. 6. gr., eftir búsetu kjósenda innan borgarinnar samkvæmt þeim viðmiðunum sem fram koma í 7. gr. frumvarpsins. Samkvæmt þeim skulu mörkin dregin fyrir hverjar kosningar þannig að kjósendur að baki hverju þingsæti, að jöfnunarsætum meðtöldum, verði nokkurn veginn jafnmargir í hvoru kjördæmi um sig. Þegar til þess var litið hvernig skipulag borgarinnar í götur og hverfi gæti nýst í því skyni, þótti sú skipting, sem hér er lögð til, í suður- og norðurkjördæmi, til lengri tíma litið bæði geta gefið betri þverskurð af borginni m.t.t. aldursdreifingar íbúa, framtíðarþróunar borgarinnar og uppbyggingar hennar í austurátt svo og gera hvort kjördæmi um sig líkara hinu, en annars myndi verða. Í 7. gr. er einnig áréttað að hvort kjördæmi um sig ætti, eftir því sem kostur er, að vera sem samfelldust heild. Í því skyni ættu meginumferðaræðar borgarinnar um Miklubraut og Vesturlandsveg að nýtast vel til að draga mörkin milli kjördæmanna, enda þótt útlit sé fyrir að einhver frávik verði á hverjum tíma að gera þar á, til að ekki muni of miklu á fjölda kjósenda að baki hverju þingsæti í hvoru kjördæmi um sig. Horfið var frá því að festa í lögin ákveðið hlutfall á því, sem skeika má á fjölda kjósenda innan hvors þeirra um sig, en í fyrri útgáfu var það bundið við tvo af hundraði. Engu að síður er litið svo til að frávik á milli þeirra megi vart fara langt yfir það hlutfall, enda þótt ekki megi fylgja því svo strangt eftir að mörkin verði dregin gegnum hús og stigaganga. Hér skal því áréttað að mörkin ber í lengstu lög að miða við hverfaskiptingu og eftir atvikum götur í Reykjavík, rétt eins og tíðkast hefur við skiptingu borgarinnar í kjördeildir.
Í 8. gr. frumvarpsins er þingsætum skipt á milli kjördæma innan þeirra heimilda sem stjórnarskrá veitir. Samkvæmt henni skulu kjördæmissætin að lágmarki vera sex í hverju kjördæmi og jöfnunarsæti bundin ákveðnum kjördæmum. Hér er lagt til að heildarfjöldi þingsæta í hverju þeirra verði nokkurn veginn sá sami, þ.e. tíu þingsæti í hverju landsbyggðgarkjördæmanna, en ellefu sæti í hverju þéttbýliskjördæmanna. Innan hvers kjördæmis skiptist sætin síðan þannig að kjördæmissætin verða níu talsins, en jöfnunarsæti tvö í hverju þéttbýliskjördæmanna og eitt í hverju landsbyggðarkjördæmanna. Með þessu móti verða kjördæmissæti í hverju kjördæmi jafnmörg en það þýðir að stjórnmálasamtök þurfa að fá hlutfallslega jafnmörg atkvæði í hverju þeirra til að fá úthlutað slíku sæti. Þá benda útreikningar ekki til annars en að samtals níu jöfnunarsæti í sex álíka stórum kjördæmum ættu að duga til að tryggja sæmilega vel jöfnuð milli stjórnmálasamtaka miðað við fylgi þeirra á landsvísu.
Loks er í 9. gr. frumvarpsins útfærð sú regla, sem tekin var í 5. mgr. 31. gr. stjórnarskrárinnar og ætlað er að koma í veg fyrir að misvægi atkvæða fari yfir 1:2 [einn á móti tveimur] milli einstakra kjördæma. Ef kjósendur að baki hverju þingsæti, að meðtöldum jöfnunarsætum, eru eftir alþingiskosningar orðnir helmingi færri í einu kjördæmi en einhverju öðru kjördæmi, er landskjörstjórn samkvæmt þessu ákvæði falið að breyta fjölda kjördæmissæta í kjördæmum til að draga úr þessum mun. Ég vek athygli á að hér er atkvæðamisvægið bundið við það hámark, sem stjórnarskrá leyfir, enda þótt hún heimili að gengið sé lengra í jöfnunarátt. Um það er þó ekki gerð tillaga hér. Hitt er hins vegar sérstaklega áréttað, svo sem fram kom við aðra umræðu um stjórnskipunarlagafrumvarpið á síðasta þingi, að heimild landskjörstjórnar til flytja kjördæmissæti undir þessum kringumstæðum er bundin við þau sæti sem eru umfram stjórnarskrárbundið lágmark í hverju kjördæmi.
Kjördeildir og kjörstjórnir. Kjördagur.
Úr 3. og 4. kafla um kjördeildir og kjörstjórnir nefni ég það sérstaklega að samræmdar eru reglur um þau mál í öllum sveitarfélögum og sveitarstjórnum falið að skipta sveitarfélagi í kjördeildir og skipa undirkjörstjórnir. Í sveitarfélagi þar sem kjördeildir eru fleiri en ein getur sveitarstjórn jafnframt kosið sérstaka kjörstjórn til að hafa umsjón með starfi undirkjörstjórna. Sama á við þar sem kjördeild er fleiri en ein á sama kjörstað og ef kjörstaðir eru fleiri en einn í sama sveitarfélagi. Þá er tengslum fyrir skyldleika og mægðir bætt við vanhæfisástæður kjörstjórnarmanna, en ekki þykir ástæða og jafnvel ekki tækifæri til að láta jafnstrangar vanhæfisástæður gilda um kjörstjórnarmenn og í stjórnsýslunni að öðru leyti.
Í 5. kafla er það eitt nýtt að dóms- og kirkjumálaráðuneyti er gert að auglýsa hvenær reglulegar kosningar til Alþingis fara fram. Að öðrum kosti kemur það í hlut forsætisráðuneytis samhliða birtingu þingrofsúrskurðar.
Kjörskrár
Ákvæði 6. kafla um kjörskrá eru í meginatriðum óbreytt um aðferðir við gerð kjörskránna enda hefur mikið átak verið gert á síðasta áratug til að færa gerð þeirra nær kjördeginum sjálfum og fækka þannig ágreinings- og kærumálum um, hvar kjósendur geti neytt kosningarréttar síns. Ákvæði um úrlausn hinna síðastnefndu eru þó fyllt og gerð skýrari að fenginni reynslu. Með því að æskilegt þykir að afmörkun kjördæmanna í Reykjavík samkvæmt 7. gr. frumvarpsins geti byggst á sömu upplýsingum og kjörskrár í borginni er hins vegar lagt til að íbúaskrá þjóðskrár verði "fryst" í þessu skyni aðeins fyrr en nú er eða fimm vikum fyrir kjördag í stað þriggja samkvæmt kosningalögunum frá 1995, enda getur kjörskrárgerð í Reykjavík ekki hafist fyrr en mörk kjördæmanna þar hafa verið dregin. Þykir þetta nauðsynleg ráðstöfun, svo sem til varúðar og fyrirhyggju, meðan reynsla er fengin af hinu nýja kerfi, enda þótt hægt kunni að vera að færa þetta svigrúm nær kjördegi aftur síðar.
Í 2. mgr. 23. gr. er jafnframt tekin upp regla, er mælir fyrir um til hvors Reykjavíkurkjördæmanna beri að telja þá, sem eiga þar kosningarrétt, en eru óstaðsettir í hús eða búsettir í útlöndum.
Framboð og listabókstafir stjórnmálasamtaka
Í 7. kafla frumvarpsins er fjallað um framboð í alþingiskosningum og í 8. kafla um listabókstafi stjórnmálasamtaka. Nýmæli í þessum köflum eiga það flest sammerkt að stuðla að því, enn frekar en nú er, að full alvara sé að baki framboðum til Alþingis og að þau eigi sér raunverulegan hljómgrunn meðal kjósenda. Þannig er í 31. gr. er gerð krafa til að á framboðslista séu ávallt nöfn tvöfalt fleiri frambjóðenda, en nemur þingsætum í kjördæminu, en hingað til hefur verið látið við það sitja, að frambjóðendur séu jafnmargir þingsætunum, sem kjósa á til. Þá er ákvæðum um fjölda meðmælenda með framboði í 32. gr. breytt og mörkin hækkuð nokkuð. Lætur nærri að lágmarksfjöldi meðmælenda nemi eftir breytinguna um einum af hundraði af kjósendum í hlutaðeigandi kjördæmi. Með sama hætti er fjöldi kjósenda, er undirrita þurfa tilkynningu um listabókstaf nýrra stjórnmálasamtaka, hækkaður í 300, en það er sami fjöldi og minnst þarf til að mæla með framboðslista. Einnig er í þessum köflum að finna ákvæði um að meðmælandi geti ekki mælt með fleiri framboðslistum en einum við sömu kosningar, um afturköllun framboðs og meðmæla með því og um ný stjórnmálasamtök, þar á meðal um að heiti þeirra megi ekki vera þannig, að villst verði á því og á heiti samtaka, sem fyrir eru.
Að því leyti sem á kann að skorta að framboðslisti fullnægi þeim formkröfum, sem lýst er í þessum köflum frumvarpsins, er loks ástæða til að vekja athygli á, að í 41. gr. frumvarpsins í 10. kafla er gert ráð fyrir að umboðsmönnum lista gefist yfirleitt kostur á að bæta þar um betur, eftir því sem tími og atvik leyfa, áður en slíkir annmarkar geta haft alvarlegri afleiðingar.
Umboðsmenn. Úrskurður um framboð og auglýsing.
Að öðru leyti tel ég ekki ástæðu til að víkja sérstaklega að ákvæðum 9. kafla um umboðsmenn framboðslista og 10. kafla um úrskurð um framboð og auglýsingu þeirra. Þau eru um flest með svipuðum hætti og verið hefur.
Kjörgögn. Utankjörfundaratkvæðagreiðsla. Kjörstaðir. Atkvæðagreiðsla á kjörfundi.
Í 11. til og með 14. kafla er að finna ákvæði um framkvæmd kosninga, bæði utankjörfundaratkvæðagreiðslu og atkvæðagreiðslu á kjörfundi. Ýmis nýmæli eru tekin í þessa kafla til að greiða fyrir atkvæðagreiðslu og gera hana einfaldari. Þessi ákvæði eru þó meðal þeirra, sem ástæða er til að verði áfram til skoðunar, enda er það sameiginlegt hagsmunamál allra stjórnmálasamtaka að kosningar geti gengið sem greiðast fyrir sig.
Meðal nýjunga í þessu frumvarpi má benda á ákvæði um framkvæmd utankjörfundaratkvæðagreiðslu, en hún hefur, a.m.k. hér innanlands, á stundum reynst fram úr hófi tafsöm. Í 58. gr. er nú mælt svo fyrir að framkvæmd og afgreiðslutíma utankjörfundaratkvæðagreiðslu skuli hagað þannig að kosning geti gengið sem greiðast fyrir sig. Í sömu grein er sýslumanni heimilað að ákveða að atkvæðagreiðsla geti farið fram á öðrum stað í umdæmi hans, en á embættisskrifstofu eða útibúi, og sams konar heimild er tekin í 59. gr. að því er utanríkisráðuneytið varðar, til að ákveða að atkvæðagreiðsla erlendis geti farið fram á öðrum stað, en í sendiráði, skrifstofu fastanefndar eða ræðismanns. Þá er farþegum á íslensku skipi, sem er á siglingum erlendis eða á fjarlægum miðum, heimilað að kjósa um borð í skipinu, auk áhafnarinnar eins og verið hefur. Í 58. gr. er einnig felld er niður krafa um læknisvottorð til stuðnings ósk um atkvæðagreiðslu í heimahúsi og styttur er frestur til að koma slíkri ósk á framfæri úr einni viku í fjóra daga. Er með því móti komið á móts við tillögur er háttvirtur alþingismaður Einar K. Guðfinnssonar hefur ásamt öðrum háttvirtum þingmönnum flutt hér a.m.k. í tvígang og miða að því að stytta þennan frest til hádegis á kjördag. Að svo stöddu þótti þó ekki fært að ganga svo nærri þessum fresti og því svigrúmi er ætla verður þeim, er annast framkvæmd kosninga.
Kosningaúrslit í kjördæmum. Úthlutun þingsæta og útgáfa kjörbréfa.
Í 15. og 16. kafla er komið að ákvæðum um talningu atkvæða, úrslit kosninga og úthlutun þingsæta. Ákvæði í 15. kafla um kosningaúrslit í kjördæmum eru í nokkrum tilvikum fyllt og skýrð nánar að fenginni reynslu, en eru þó í meginatriðum með sama móti og verið hefur. Verkaskipting milli yfirkjörstjórna í hverju kjördæmi og landskjörstjórnar er einnig óbreytt þannig að yfirkjörstjórnir annast talningu atkvæða, en landskjörstjórn úthlutar þingsætum og gefur út kjörbréf.
Í 107. gr. frumvarpsins er lagt til að kjördæmissætum verði úthlutað á grundvelli svonefndar d'Hondt [dont]- reglu, en það er sama reikniregla og jöfnunarsætum hefur verið úthlutað samkvæmt og lengst hefð er fyrir hér á landi, bæði í alþingis- og sveitarstjórnarkosningum. Var hún reyndar notuð við úthlutun kjördæmissæta einnig allt frá því að hlutfallskosningar voru teknar hér upp og fram til 1987 þegar regla "stærstu leifa" tók við. Þeirri reglu var ætlað að auka möguleika minni flokka í fámennari kjördæmum til að fá kosinn þingmann og ná þannig á auðveldari hátt jöfnuði milli flokka á landsvísu. Þessi regla hefur hins vegar þótt ýmsum annmörkum haldin og með því að nýskipan kjördæma miðar að því að stækka þau og draga úr misvægi atkvæða milli þeirra, þykir ekki vera sama þörf og áður á þessari reglu til að tryggja jöfnuð milli flokka. Við útfærslu breytinga á kosningakerfinu var því lagt til grundvallar að útreikningur á úrslitum kosninga og úthlutun þingsæta, bæði kjördæmissæta skv. 107. gr. og jöfnunarsæta skv. 108. gr., byggðist á [dont]-reglunni.
Í 108. gr. áréttuð sú regla sem fest var í stjórnarskrá og mælir fyrir um að þau stjórnmálasamtök komi ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa að minnsta kosti fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu. Skiptir þá ekki máli hvort framboð hafi náð þingsæti í kjördæmi eins og nú er, ef það hefur á annað borð náð þessu lágmarksfylgi á landsvísu. Þessum sætum verður einnig úthlutað á grundvelli [dont]-reglu, eins og áður segir, og í 109. gr. er ákvæði um hvernig þeir frambjóðendur verði fundnir, sem í þau hljóta kosningu. Þar er lögð til sú breyting að jöfnunarsætum verði úthlutað til þeirra frambjóðenda hvers flokks, sem hafa hæst hlutfall gildra atkvæða í sínu kjördæmi, en með því móti næst talsverð einföldun á því kerfi, sem jöfnunarsætum er úthlutað eftir samkvæmt núverandi kerfi.
Í 110. gr. er svo lagt til að möguleikar kjósenda til að sýna afstöðu sína til einstakra frambjóðenda á kjörseðli, þ.e. með útstrikun eða umröðun, verði auknir nokkuð frá því sem nú er. Samkvæmt gildandi lögum þarf meira en helmingur kjósenda að breyta röð frambjóðanda á lista eða strika hann út til þess að hann falli úr sæti sínu. Hér er lagt til að þessi mörk verði færð talsvert neðar, en verði þó breytileg eftir því hve margir frambjóðendur eru kjörnir af hverjum lista. Í þessu skyni er lagt til að tekin verði upp sú regla sem gilti fram að breytingu á kosningalögunum 1959 og raunar nokkuð breytt fram til 1987 (og kennd er við Borda). Til að mörkin verði þó ekki óeðlilega lág er lagt til að reglunni verði aðeins beitt um þá frambjóðendur á lista sem ná aðal- eða varamannssæti, þó aldrei færri en þrjá, en hafi ekki áhrif á röð annarra frambjóðenda.
Kosningum frestað. Uppkosningar. Skýrslur til hagstofu. Óleyfilegur kosningaáróður og kosningaspjöll. Kosningakærur. Úrskurður um gildi kosninga. Varamenn. Kostnaður. Refsiákvæði.
Ég tel ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um ákvæði 18. til 25. kafla, herra forseti, enda eru þau flest með sama sniði og verið hefur og rækilega gerð grein fyrir öllum breytingum í athugasemdum.
Breytingar á lögum þessum
Í 26. kafla frumvarpsins er sérstaklega áréttað að breytingar á ákvæðum laga þessara um kjördæmamörk og úthlutun þingsæta verði aðeins gerðar með atkvæðum aukins meirihluta á Alþingi, svo sem bundið er í stjórnarskrá, enda var það forsenda þess að ákvæði um þessi efni voru flutt úr stjórnarskrá í kosningalög. Einfaldur meirihluti dugir til annarra breytinga svo sem verið hefur og einfaldur meirihluti nægir reyndar einnig til að samþykkja þetta frumvarp samkvæmt bráðabirgðaákvæði er bætt var í stjórnarskrána með 2. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 77/19999, en það fellur síðan úr gildi við samþykkt þess.
Gildistaka og bráðabirgðaákvæði
Samkvæmt 130. gr. er lagt til að frumvarið, ef að lögum verður, öðlist gildi við birtingu, enda brýnt að til séu kosingalög er svari til þeirra breytinga, sem þegar hafa verið gerðar á stjórnarskrá landsins.
Í ákvæði til bráðabirgða er þó lagt til að núverandi kosningalög haldi gildi sínu að því er varðar það forsetakjör, sem fram á að fara á sumri komanda, að svo miklu leyti sem lög um framboð og kjör forseta geyma ekki sérákvæði um kjörið. Undirbúningsferlið að kjöri forseta er lögum samkvæmt þegar hafið og þykir óvarlegt að breyta reglum um það meðan svo er. Yfirkjörstjórnir er kosnar voru á síðasta þingi halda þá einnig umboði sínu að því er það varðar, en jafnframt ber þó að kjósa nýjar yfirkjörstjórnir samkvæmt ákvæðum þessa frumvarps þegar er það er orðið að lögum.
Hliðarráðstafanir og niðurlag
Herra forseti.
Ég hef þá lokið greinargerð minni um helstu breytingar, er frumvarp þetta felur í sér.
Þegar forsætisráðherra mælti fyrir þeim stjórnarskrárbreytingum, er lögðu grunninn að þessu frumvarpi, komst hann svo að orði, að í þjóðfélaginu ríki ekki lengur sú sátt, sem vera þarf um kosningakerfið, til að við það megi una. Aflvaki þessara breytinga er því fyrst og síðast sá, að draga úr því misvægi atkvæða milli landshluta, sem búsetuþróun í landinu hefur því miður valdið. Jöfnun atkvæðavægis milli landshluta leiðir óhjákvæmilega til þess að þingsæti færast frá landsbyggðinni til þéttbýlisins á suðvesturhorni landsins. Eins og jafnan þegar slíkar breytingar eru í deiglunni er eðlilegt að umræða skapist um byggðamál og byggðastefnu í víðara samhengi. Í samræmi við tillögur nefndar um endurskoðun kjördæmaskipunar og tilhögun kosninga til Alþingis skipaði hæstvirtur forsætisráðherra nefnd undir forystu háttvirts þingmanns Einars K. Guðfinnssonar til að fjalla um þá hlið málsins, sem og um starfsaðstöðu þingmanna í hinum landfræðilega stærri kjördæmum. Nefnd þessi hefur skilað tillögum þar sem ýmsum aðgerðum til að styðja og styrkja búsetu á landsbyggðinni og til að bæta starfsaðstöðu þingmanna þar er forgangsraðað. Nefnd sú er ég var formaður fyrir og vann að gerð þessa frumvarps lagði í skilabréfi sínu til forsætisráðherra ríka áherslu á að tillögum þessum verði fylgt eftir og þeim hrint í framkvæmd á skipulegan hátt. Af hálfu ríkisstjórnarinnar vil ég í þessu sambandi benda á að þegar hefur verið hafist handa um að hrinda einstökum tillögum þessarar nefndar í framkvæmd. Þar á meðal hefur framkvæmdum við vegagerð samkvæmt langtímaáætlun verið flýtt samkvæmt sérstakri áætlun til fjögurra ára og heimildir til þátttöku í ferðakostnaði sjúklinga verið rýmkaðar og endurgreiðslur auknar. Þá eru ábendingar nefndarinnar um eðlileg tölvusamskipti íbúa landsbyggðinni í fullu samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um upplýsingasamfélagið. Aðrar tillögur nefndarinnar hljóta að koma til skoðunar við undirbúning fjárlaga hverju sinni. Ekki er því ástæða til að víkja frekar að þeim hér og nú, heldur skal það aðeins áréttað, sem hæstvirtur forsætisráðherra hefur áður lýst yfir, að tryggt megi telja, að þær hljóti að öðru jöfnu brautargengi innan þeirra tímamarka, sem nefndin sjálf setti þeim.
Herra forseti.
Enda þótt breytingar á kjördæmaskipan og úthlutun þingsæta verði sjálfsagt talið eitt meginkennimark þessa frumvarps, vil ég að lokum leggja á það sérstaka áherslu, að það miðar einnig að ýmsum umbótum á öðrum þáttum kosningakerfisins, eins og ég vænti reyndar að fram hafi komið í máli mínu. Ég hygg reyndar að þetta sé í fyrsta skipti í langan tíma, sem tekið er á svo heildstæðan hátt á því vandasama verki, sem undirbúningur breytinga á kosningakerfi er. Því vil ég nota þetta tækifæri til að færa þeim, sem að verkinu hafa komið, sérstakar þakkir, og þá á ég ekki aðeins við samstarfsmenn mína í nefnd þeirri, er ég leiddi, heldur einnig þær nefndir sem áður hafa að því unnið, annars vegar undir forystu Friðriks Sophussonar fyrrverandi alþingismanns og ráðherra og hins vegar undir forystu Ólafs W. Stefánssonar skrifstofustjóra í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.
Frumvarp þetta byggist þannig á umfangsmiklu starfi, sem unnið hefur verið að á breiðum pólitískum grundvelli. Áfangar í því starfi hafa verið kynntir á ýmsum stigum, bæði í þingflokkum og á almennum kynningarfundum víða um land. Enda þótt frumvarpið byggist í ýmsum atriðum á málamiðlun á milli ólíkra sjónarmiða úr ýmsum áttum, e.t.v. ekki síst stjórnmálaflokkanna sjálfra, er það einlæg skoðun mín, að niðurstaðan þjóni vel þeim markmiðum, sem lagt var upp með og allir háttvirtir alþingismenn, hvar í flokki sem þeir standa, geti tekið undir. Í því ljósi vænti ég þess að breið samstaða geti tekist um framgang málsins hér á hinu háa Alþingi og að samþykkt þess megi verða landi og lýð til heilla.
Að svo mæltu legg ég til, herra forseti, að frumvarpi þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til annarrar umræðu og háttvirtrar allsherjarnefndar.