Hoppa yfir valmynd
03. maí 2004 ForsætisráðuneytiðDavíð Oddsson, forsætisráðherra 1991-2004

Framsaga forsætisráðherra með fjölmiðlafrumvarpi

Virðulegi forseti.

Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á útvarpslögum nr. 53/2000 og samkeppnislögum nr. 8/1993, er hefur það að markmiði að sporna við því að samþjöppun eignarhalds á fjölmiðlum hamli gegn æskilegri fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlun og skapa þeim nauðsynlegt frelsi og sjálfstæði til að geta haft jákvæð áhrif og veitt stjórnvöldum og atvinnulífi heilbrigt aðhald í nútíma lýðræðisþjóðfélagi án þess þó að hafa til þess lýðræðislegt umboð.

Frumvarp þetta er byggt á skýrslu nefndar, sem menntamálaráðherra skipaði í desember síðastliðnum, til að meta þörf á lagasetningu um eignarhald á fjölmiðlum. Menntamálaráðherra gaf skýrslu um niðurstöðu hennar hér á hinu háa Alþingi í síðustu viku og skýrsla nefndarinnar er bæði prentuð sem fylgiskjal með frumvarpinu og hefur verið til umræðu í þjóðfélaginu nú um nokkurt skeið. Það væri því að bera í bakkafullan lækinn að gera sér hana að umtalsefni hér. Engu að síður leggur hún þó svo veigamikinn grundvöll að frumvarpi því, sem hér er mælt fyrir, að nauðsynlegt er að vísa til hennar jöfnum höndum, til að þjóðfélagsleg nauðsyn og markmið þeirra ráðstafana, sem hér eru lagðar til, liggi skýrt fyrir við umræðuna.

Fjölmiðlar gegna lykilhlutverki sem vettvangur skoðanaskipta um ólík viðhorf til stjórnmála og menningar- og samfélagslegra málefna í víðum skilningi. Af þessu lykilhlutverki fjölmiðla í þágu skoðana- og tjáningarfrelsis í nútíma lýðræðisþjóðfélagi spretta ákveðnar kröfur um fjölbreytni í fjölmiðlun, sem ætla má að varðar séu af mannréttindaákvæðum bæði stjórnarskrárinnar og Mannréttindasáttmála Evrópu, eins og hann hefur verið túlkaður af Mannréttindadómstól Evrópu, en sá sáttmáli leggur okkur skyldur á herðar bæði að þjóðarétti og landsrétti eftir að hann var lögleiddur hér á landi og reyndar ríkt tillit til hans tekið við endurskoðun mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar frá 1995.

Inntak kröfunnar um fjölbreytni er tvenns konar. Í grófum dráttum má segja að það geri annars vegar kröfu til fjölbreytni í dagskrá fjölmiðla, en hins vegar til fjölbreytni eða fjölræði í eignarhaldi þeirra. Séu þessi skilyrði ekki fyrir hendi á fjölmiðlamarkaði hefur verið litið svo til að stjórnvöldum sé rétt að grípa til virkra aðgerða til að tryggja að svo megi verða. Í skýrslu þeirri sem liggur frumvarpi þessu til grundvallar eru færð fyrir því rök að til þess liggi bæði þjóðréttarleg skylda og stjórnskipuleg nauðsyn með tilliti til þeirra skýringaraðferða sem dómstólar hafa mótað við túlkun mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar til samræmis við Mannréttindasáttmála Evrópu.

Sú er og raunin að nær alls staðar í þeim löndum, sem töldust til Evrópska efnahagssvæðisins fyrir stækkun þess um helgina, hafa verið settar reglur sem hafa það að markmiði að stemma stigu við samþjöppun á fjölmiðlamarkaði og heimila stjórnvöldum að grípa til aðgerða ef samruni fyrirtækja er talinn ógna fjölbreytni í fjölmiðlun með því að færast á of fárra hendur.

Reglur af því tagi, sem hér er mælt fyrir, eru því fjarri því að vera séríslenskt fyrirbrigði, jafnvel þótt þær aðstæður, sem þeim er ætlað að bregðast við hér á landi, eigi sér hvergi hliðstæðu. Án þess að ég vilji segja að við höfum sofnað á verðinum, er tilfinningin þó ekki ósvipuð því að vakna upp við vondan draum þegar til þess er litið hvernig málum er hér komið.

Í skýrslu þeirri, sem birt er sem fylgiskjal með frumvarpinu, kemur fram að samþjöppun á íslenskum fjölmiðlamarkaði verði að teljast mikil og gildi þá einu hvort horft sé til eignarhalds eða stöðu einstakra aðila á markaði. Eitt fyrirtæki beri þar ægishjálm yfir önnur hvað rekstrarlegt umfang og veltu varðar. Heildarmarkaður fyrir dagblöð og útvarp hafi í ljósi þess ýmis þau einkenni sem talin séu óheppileg út frá þeim alþjóðlegu viðmiðunum, sem getið er um í tilmælum Evrópuráðsins og leiddar eru af Mannréttindasáttmála Evrópu og taldar eiga við í öðrum löndum.
Í þessu sambandi er sérstaklega bent á tvennt. Annars vegar að fyrirtæki sem hafa sterk ítök á mikilvægum sviðum atvinnulífsins, sér í lagi á matvörumarkaði, séu einnig ráðandi á fjölmiðlamarkaði. Hins vegar að sama fyrirtæki hafi mjög sterk ítök bæði á dagblaðamarkaði og á markaði fyrir ljósvakamiðla. Staðan sé með öðrum orðum sú, að eitt félag hafi bæði yfir að ráða því dagblaði, sem mesta útbreiðslu hefur, auk annars, sem markverða útbreiðslu hafi, og ráði þar að auki yfir um 37% af áhorfi á sjónvarp og tæplega 44% af hlustun á hljóðvarp, auk eignarhalds sama fyrirtækis á öðrum afþreyingartengdum rekstri.
Þetta er sem sagt sú staða sem uppi er, herra forseti, og við henni hygg ég að allir flokkar sem sæti eiga hér á hinu háa Alþingi hafi lýst sig reiðubúna að bregðast, þótt einhverjir hafi fipast þegar til alvörunnar kom.

Í títtnefndri skýrslu eru enda lagðir á þessa stöðu þeir alþjóðlegu mælikvarðar sem þar er lýst og notast hefur verið við í öðrum löndum og óhjákvæmilega komist að þeirri niðurstöðu að eignarhald á fjölmiðlafyrirtækjum og eignatengsl milli þeirra og annarra fyrirtækja séu með þeim hætti, að ástæða sé til að draga í efa, að fjölbreytni í fjölmiðlun sé nægilega tryggð hér á landi, eins og það er svo varfærnislega orðað í niðurstöðukafla skýrslunnar.
Að þessu athuguðu er sú skoðun sett fram að hálfu nefndarinnar, sem skýrsluna samdi, að það hljóti að teljast afar æskilegt að löggjafinn bregðist við þessari stöðu með lagasetningu, einkum þannig, með leyfi forseta, „að settar verði reglur sem miði að því að hamla gegn óæskilegum áhrifum samþjöppunar sem þegar er til staðar á fjölmiðlamarkaði og einnig til að hamla frekari samþjöppun á þessum markaði í framtíðinni“.
Í því skyni er síðan bent á nokkrar leiðir um leið og tekið er fram – vegna samanburðar við önnur ríki – að löggjöf hver lands taki í ríkum mæli mið af aðstæðum í hverju landi, svo sem þeim sérstöku aðstæðum sem viðkomandi löggjöf er ætlað að taka á. Að teknu tilliti til aðstæðna hér á landi mælir nefndin hins vegar alveg sérstaklega með því að litið verði til þeirra áhrifa, sem hafa má á gerð og uppbyggingu fjölmiðlamarkaðarins, með úthlutun leyfa til að reka fjölmiðla, einkum útvarps, og tekur að því leyti undir sams konar ábendingar, sem fram koma í tilmælum Evrópuráðsins, um eflingu fjölmiðlafjölbreytni.
Að athuguðu máli varð það og niðurstaða ríkisstjórnarinnar að taka þessari leiðbeiningu, enda fellur þessi leið um margt ágætlega að því regluverki, sem fyrirtæki í útvarpsrekstri hafa búið við fram til þessa.

Mun ég þá, herra forseti, víkja að einstökum ákvæðum frumvarpsins eftir því sem ég tel tilefni til, en vísa að öðru leyti til athugasemda, sem frumvarpinu fylgja.

Samkvæmt 1. gr. frumvarpsins er lagt til að við 6. gr. útvarpslaga verði bætt nokkrum skilyrðum er varða eignarhald þeirra fyrirtækja, sem útvarpsleyfi geta fengið og haldið þeim. Tekið skal fram að áskilnaður um slíkt leyfi er almennt óháður því hvaða tækni er notuð til að miðla þeirri dagskrá sem lögin taka til og leyfi þarf samkvæmt þeim til að útvarpa. Þá skal þess jafnframt getið að hugtakið fyrirtæki er í frumvarpinu notað í sömu merkingu og í samkeppnislögum og getur því einnig náð til einstaklinga. Sama á við um þær kröfur sem gerðar eru til eignatengsla milli fyrirtækja til að um fyrirtækjasamstæðu geti verið að ræða. Um skilgreiningu þess vísast einnig til samkeppnislaga og eftir atvikum hlutafélagalaga þegar um hlutafélög er að ræða. Loks er í b-lið sleginn sá varnagli að ákvæði a-liðar greinarinnar geti átt við ef á milli fyrirtækja eru önnur náin tengsl en þau, sem uppfylla skilyrði samstæðutengsla, ef þau eru til þess fallin að leiða til yfirráða og eru þá m.a. höfð í huga tilvik eða tengsl á borð við þau sem lýst er í 28. gr. laga um verðbréfaviðskipti, enda þótt þar séu ekki tæmandi talin þau atriði, sem hér geta komið til.
En að efnisákvæðum greinarinnar. Í a-lið er í fyrsta lagi lagt til að óheimilt verði að veita fyrirtæki útvarpsleyfi sem hefur að meginmarkmiði rekstur sem er óskyldur fjölmiðlarekstri. Með þessu móti er komið í veg fyrir að fyrirtæki í annarri starfsemi, sem hafa annarra og óskyldra hagsmuna að gæta, taki jafnframt upp útvarpsrekstur. Á sama hátt leiðir af þessu ákvæði að fyrirtæki í útvarpsrekstri er óheimilt að taka upp annan óskyldan rekstur. Tekið skal fram að undir óskyldan rekstur fellur þá ekki rekstur sem hefur eðlileg tengsl við rekstur útvarpsins, s.s. rekstur netmiðils í þágu þess. Slíkt verður þó eðlilega að meta í hverju tilviki fyrir sig.

Í skýrslu nefndarinnar kemur reyndar fram að sjaldgæft sé annars staðar að beinar takmarkanir séu á því að eignatengsl séu á milli fjölmiðlafyrirtækja og fyrirtækja í öðrum rekstri. Á hinn bóginn þekkist það hvergi að fyrirtæki sem hefur hliðstæð umsvif í viðskiptalífi annarra landa og tiltekinn aðili hefur hér á landi fari jafnframt með ráðandi hlut í öflugu fjölmiðlafyrirtæki. Það þekkist sem sagt hvergi á byggðu bóli. Í þessu liggur hins vegar rót vandans sem við er að glíma hér á landi og þess vegna sýnir nauðsyn þessa ákvæðis jafnvel betur en margt annað hvers vegna lög af þessu tagi hljóta svo mjög að taka mið af aðstæðum á hverjum stað.

Í öðru lagi er lagt til að óheimilt verði að veita útvarpsleyfi fyrirtæki sem er í eigu markaðsráðandi fyrirtækis eða fyrirtækjasamstæðu sem er í markaðsráðandi stöðu á einhverju sviði viðskipta.

Á viðskiptaþingi Verslunarráðs nýlega vék ég að því að gera mætti ráð fyrir að fyrirtæki næðu markaðsráðandi stöðu hér á landi við það eitt að ná það sem kalla má eðlilegri stærð. Við því væri lítið að segja. Þá skiptir hins vegar öllu máli, að fjölmiðlar sinni eftirlitshlutverki sínu af árvekni og ábyrgð. Almenningur verður að geta treyst því að fyrirtæki sem eru í markaðsráðandi stöðu, hafi eðlilegt aðhald af fjölmiðlum, neytendavernd sé virk og tryggt sé að dregin sé upp hlutlaus og óbjöguð mynd af starfsemi slíkra fyrirtækja. Ef við eigum að umbera það í nafni hagkvæmni að fyrirtæki hafi markaðsráðandi stöðu, þá verðum við að geta treyst því að þau hafi virkt aðhald frá fjölmiðlum. Það gefur því auga leið að ekki er heppilegt að fyrirtæki sem eru í markaðsráðandi stöðu eigi jafnframt fjölmiðla. Það er beinlínis hættulegt. Enn fremur er mjög varhugavert að fyrirtæki sem er með yfirburði, jafnvel á fleiri en einum markaði, sé jafnframt í markaðsráðandi stöðu á fjölmiðlamarkaði. Engin leið er til þess að fjölmiðill, sem býr við slíkt eignarhald, geti með trúverðugum hætti sinnt skyldu sinni og veitt eiganda sínum það aðhald sem gera verður kröfu um. Nýjustu dæmin eru hrópandi, hvað þetta varðar.

Í þriðja lagi er lagt til að óheimilt verði að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef annað fyrirtæki á meira en 25% eignarhlut í því eða fyrirtæki í sömu fyrirtækjasamstæðu eiga samanlagt í því meira en fjórðungshlut. Með þessu móti er leitast við að tryggja dreifða eignaraðild að fyrirtækjum á þessum markaði, án þess þó að takmarkanir á eignarhaldi setji þessum fyrirtækjum ótilhlýðilegar skorður eða raski rekstrargrundvelli þeirra meira en eðlilegt er í þágu markmiðsins um fjölbreytni í fjölmiðlun.

Útgáfa dagblaða hér á landi hefur aldrei sætt sams konar eftirliti og ljósvakamiðlar. Ekki er lagt til hér að nein breyting verði þar á. Á hinn bóginn er lagt til að óheimilt verði að veita fyrirtæki útvarpsleyfi ef það eða fyrirtæki í sömu fyrirtækjasamstæðu á hlut í dagblaði eða það er að hluta eða að öllu leyti í eigu slíks fyrirtækis. Með þessu er leitast við að reisa ákveðnar láréttar takmarkanir á eignarhaldi milli ólíkra tegunda fjölmiðla til að tryggja fjölbreytni og koma í veg fyrir að útgáfa dagblaða annars vegar og útvarps hins vegar safnist á eina hendi. Með dagblaði er í samræmi við almennar viðmiðanir átt við blað sem kemur út fimm sinnum í viku eða oftar.

Í c- og d-liðum greinarinnar er fjallað um upplýsingaskyldu umsækjanda um útvarpsleyfi og útvarpsleyfishafa gagnvart útvarpsréttarnefnd og um heimildir nefndarinnar til að afturkalla leyfi, ef þær breytingar verða á eignarhaldi eða öðrum skilyrðum a- eða b-liðar, að leyfishafi uppfyllir þau ekki lengur. Í samræmi við viðtekin sjónarmið um meðalhóf er þó jafnframt kveðið á um ákveðinn frest sem veita má að hámarki þó í 60 daga til að koma eignarhaldi eða öðrum skilyrðum í það horf að samrýmist ákvæðum greinarinnar að öðru leyti.

Á sama hátt er í samræmi við sjónarmið um meðalhóf lagt til í bráðabirgðaákvæði að fyrirtækjum, sem lögin snerta, gefist allt að tveggja ára aðlögunartími að þeim skilyrðum, sem lögin setja, hafi leyfi þeirra ekki runnið út fyrir þann tíma. Sjálfsagt er að gefa rúman frest í þessu skyni, enda fyrirsjáanlegt að frumvarpið geti haft nokkra röskun í för með sér, verði það að lögum.

Áður en ég lýk máli mínu, virðulegi forseti, vil ég víkja nokkrum orðum að öðrum tillögum og hugmyndum, sem nefndin bar fram í skýrslu sinni og ríkisstjórnin hefur vísað til hennar á ný til nánari útfærslu.

Þar á meðal var tillaga um að hugað verði að stöðu Ríkisútvarpsins sem almenningsútvarps með það að markmiði að tryggja því trausta stöðu til frambúðar á markaði fyrir hljóðvarp og sjónvarp.

Einnig að taka í samkeppnislög aukin úrræði til að stemma stigu við neikvæðum áhrifum samþjöppunar og samráðs fyrirtækja í fjölmiðlamarkaði og kanna hvort þörf sé á að reisa skorður við eignarhaldi útlendinga utan EES-svæðisins á fjölmiðlafyrirtækjum.

Jafnframt að setja í lög um prentrétt ákvæði sem skylda fyrirtæki í dagblaðaútgáfu til að setja sér innri reglur sem miði að því að tryggja sjálfstæði blaðamanna og ritstjóra gagnvart eigendum og ennfremur reglur um stöðu blaðamanna gagnvart ritstjórn.

Virðulegi forseti.
Ég legg áherslu á að frumvarp þetta hefur að geyma almennar reglur sem ætlað er að stuðla að því að innan tiltekins tíma komist á sú fjölbreytni í fjölmiðlun sem bæði stjórnvöldum og löggjafanum ber jafnt stjórnskipuleg sem þjóðréttarleg skylda til að tryggja. Það er mat ríkisstjórnarinnar að frumvarp þetta gangi ekki lengra en þörf krefur til að þessu markmiði verði náð miðað við það ástand sem nú varir á íslenskum fjölmiðlamarkaði. Við mat á því var byggt á skýrslu þeirri, sem fylgir frumvarpinu sem fylgiskjal, og flestir hafa orðið til að bera á sérstakt lof fyrir að hafa að geyma vandaða og gagnmerka úttekt á íslenskum fjölmiðlamarkaði og þeim úrræðum sem tiltæk eru til að bregðast við því ástandi sem þar ríkir. Engin ástæða er því til að efast um að frumvarpið sé reist á traustum grunni að þessu leyti.

Víða um heim, einkum þó í löndum sem við berum okkur saman við, hafa gilt lög um eignarhald á fjölmiðlum jafnvel svo árum og áratugum skiptir – þörfin á þeim er því ekki ný þótt hún sé tiltölulega nýtilkomin hér.

Alls staðar meðal siðaðra lýðræðisríkja eru reglur sem setja skorður við því að stór og voldug fyrirtæki geti sölsað undir sig fjölmiðla. Reglur um eignarhald eru þar settar til að tryggja fjölbreytta fjölmiðlun og lýðræðislega stjórnarhætti.
Við erum því að feta í fótspor annarra lýðræðisríkja sem hafa talið sér rétt og skylt að setja reglur sem stefna að sama marki.
Þróun hér hefur orðið með þeim hætti að upp er komin afar óæskileg staða: Einkafjölmiðlar eru næstum allir á sömu hendi, sem þar fyrir utan er eitt stærsta fyrirtæki landsins. Þess vegna er í alla staði tímabært, rétt og skylt, að löggjafinn láti málið til sín taka til að tryggja að hér þrífist heilbrigður fjölmiðlamarkaður.

Ég legg til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til annarrar umræðu og háttvirtrar allsherjarnefndar.

Efnisorð

Var efnið hjálplegt?Nei
Takk fyrir

Ábendingin verður notuð til að bæta gæði þjónustu og upplýsinga á vef Stjórnarráðsins. Hikaðu ekki við að hafa samband ef þig vantar aðstoð.

Af hverju ekki?

Hafa samband

Ábending / fyrirspurn
Ruslvörn
Vinsamlegast svaraðu í tölustöfum

Vefurinn notar vefkökur til að bæta upplifun notenda og greina umferð um vefinn. Lesa meira